1. Dai dati SVIMEZ al drammatico quadro della giustizia nel Sud.
I dati SVIMEZ evidenziano un quadro preoccupante della realtà del nostro Mezzogiorno e sollecitano un impegno nazionale perché mai come adesso la questione meridionale è questione nazionale capace di rilanciare il nostro Paese verso traguardi di eccellenza o di trascinarlo verso il terzo mondo.
E’ un problema che riguarda anche la giustizia. Chiunque abbia letto con attenzione il Censimento della giustizia civile (ed il recente aggiornamento) e l’analogo sulla Giustizia penale elaborato dal Ministero della Giustizia se ne rende immediatamente conto e capisce una delle ragioni che oggi scoraggiano gli investimenti e le politiche del lavoro nel Sud Italia.
I dati ministeriali vanno presi con cautela in quanto, in assenza di criteri univoci di registrazione e di rilevazione sono in molti casi scarsamente affidabili e suscettibili di manipolazioni, ma si tratta pur sempre di macro dati che sia pure con imprecisioni ci forniscono un quadro chiaro sulle tendenze e sulle realtà generali.
Inoltre sono limitati ai Tribunali e non riguardano né le Procure, né gli uffici di secondo grado. Comunque date le profonde interconnessioni esistenti tra questi diversi uffici, il dato appare comunque come estremamente rappresentativo.
Le performance nel settore penale, elaborate sulla base del parametro della giacenza media ([pendenti iniziali + pendenti finali] / [sopravvenuti + esauriti]* 365), sono già un po’ preoccupanti:
- Il primo ufficio come performance delle Regioni del Sud Italia (ovvero Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) è Termini Imerese al 29 ° posto, ma nei primi 50 Tribunali, su 139, solo 8 vengono da queste Regioni (Benevento, Agrigento, Marsala, Nola, Cosenza, Torre Annunziata e Bari). Nelle ultime 30 posizioni vi sono ben 15 uffici di queste regioni.
Una situazione di sofferenza quindi, ma non drammatica.
Il quadro del settore civile è invece del tutto allarmante:
- Il primo ufficio delle regioni del Sud Italia secondo i dati ministeriali del Censimento 2014 è Marsala al 55° posto e nei primi 90 su 139, solo 6 vengono da queste Regioni (Termini Imerese, Sciacca, Caltanissetta, Trapani, Palermo). Nelle ultime 30 posizioni vi sono ben 27 uffici di queste regioni.
- Secondo la stessa classificazione del Ministero del 26 marzo 2015 tra i 27 Tribunali con le migliori performance come durata media e ultra triennalità ve ne sono solo 2 (Termini Imerese e Marsala) di queste Regioni, tra i 16 con performance nella media ve ne è uno solo (Caltanissetta), mentre tutti gli altri 42 sono sotto la media ( 21 nelle ultime 30 posizioni)
I numeri chiariscono l’impatto che questo ha sulla collettività e sull’economia: a fronte dei 114 giorni di giacenza media del Tribunale più virtuoso (Aosta), Marsala ha una durata di 302 giorni, Palermo all’ 89° posto di 436 giorni mentre per gli ultimi 30 si oscilla tra i 557 giorni e i 1259.
Le spiegazioni più facili, ricorrendo a luoghi comuni tanto abusati quanto erronei, sono, partendo da punti di vista radicalmente opposti quelle che abbiamo sentito milioni di volte: nel Sud ci sono meno risorse, gli organici sono inadeguati, i carichi di lavoro sono sperequati, al Sud si lavora poco.
Tutte argomentazioni che vengono rapidamente demolite, quanto meno come argomentazione generale, leggendo i dati.
Non è, o almeno non è solo problema di risorse, di organici, di carichi di lavoro o di scarsa produttività degli uffici.
Il rapporto tra magistrati e personale amministrativo come organico e come presenze è estremamente variabile e dipende da ufficio ad ufficio, ma nel complesso è simile a quello nazionale (8 uffici nei venti più penalizzati e altrettanti nei 20 più fortunati). Inoltre la percentuale delle vacanze del personale amministrativo è molto più favorevole che altrove: dei 15 uffici che hanno surplus di organico ben 7 sono nel Sud e solo 6 su 45 avevano una scopertura superiore al 20 %.
Il rapporto giudici per abitante è poi particolarmente favorevole in queste Regioni laddove, salvo le grandi sedi (Roma e Milano) e poche altre, il rapporto tra numero di giudici togati e popolazione è molto migliore che nel resto di Italia (nei 30 uffici con un rapporto più favorevole con un giudice ogni 4612 e 9309 abitanti, ben 25 sono delle 5 regioni del Sud), con una media di 11624.
Piuttosto maggiore incidenza, anche se minore rispetto al passato, viene ad avere la scopertura di organico tra i magistrati ed il frequente turn over che ha sicuri effetti negativi sul servizio, ma anche qui la situazione è meno drammatica di un tempo con solo circa la metà degli uffici che hanno una scopertura superiore a quella nazionale media (14,4 %).
Il carico di lavoro per magistrato presenta anzi dati favorevoli: tra i primi venti uffici che hanno minor carico (sommando civile e penale) per magistrato ce ne sono ben 14 del Sud (con la punta minima di 299,19 per magistrato presente), mentre tra i 20 più oberati solo uno è del Sud (Sciacca con 1066 procedimenti iscritti quando la punta è di 1857,50). Anche se ovviamente tale dato non è in grado di valutare la qualità e complessità dei processi.
Così tra gli uffici più produttivi sulla base delle definizioni per magistrato troviamo ben 6 uffici nei primi 20 (Foggia, Bari, Lecce, Benevento, Salerno, Trani) nel settore civile.
Il problema è quindi di contesto e di organizzazione (come si evidenzia dalle performance profondamente diverse da ufficio ad ufficio).
Come contesto dobbiamo intendere più fattori: quello generale del contesto ambientale ed istituzionale, quindi anche i rapporti con avvocatura, enti locali e più in generale la collettività, ma anche la presenza di criminalità organizzata e la conflittualità nel settore civile.
Quanto a quest’ultima i recenti dati ministeriali aggiornati al 31 dicembre 2014 sono emblematici: su 45 tribunali di queste 5 regioni solo 4 hanno un tasso di contenzioso rapportato agli abitanti inferiore a quello nazionale di 10,9 cause ogni 1000 abitanti, con punte di 45,2 a Locri, di 24,2 a Salerno, di 22,9 a Catanzaro, di 21 a Castrovillari
Quanto serve non è quindi la tradizionale rivendicazione di un semplice aumento quantitativo di risorse che, in assenza di un progetto, rischia di essere l’alimentazione di un buco nero che tutto assorbe senza alcuna resa, ma un vero e proprio piano straordinario per il Sud, che potrebbe rappresentare un vero e proprio volano per l’intera giustizia nazionale, che comporta anche iniezione mirata di risorse, modifiche normative, ma soprattutto un piano organizzativo di change management, che parta dal coinvolgimento e dalla valorizzazione delle capacità ed intelligenze di cui godiamo in questi Regioni ed Uffici.
Un investimento straordinario quindi che non può limitarsi ai fondi europei, ma richiede un piano complessivo con interventi articolati e concentrici sul piano normativo, organizzativo e tecnologico.
2. Le direttrici
Possono essere individuati 5 assi di intervento:
- Contenere la domanda.
Il primo obiettivo deve essere limitare la domanda di giustizia, ed in particolare quella che arriva sul tavolo del giudice togato, a quanto necessario per tutelare i diritti, per eliminare la domanda drogata, l’abuso del diritto e per consentire che una serie di pretese legittime possano essere indirizzate verso forme alternative, quali la mediazione o la negoziazione assistita.
Già è stato positivamente sperimentato in Puglia come un serio impegno congiunto di uffici giudiziari ed INPS abbia potuto contenere e ridimensionare la vera e propria bolla di cause previdenziali che si era creata, consentita anche da vere e proprie forme di malcostume, quando non di illegalità. Esempio da ripetere in tutte le sedi dove vi è uno sviluppo anomalo di cause previdenziali (che arrivano da sole in alcune città a cifre oltre le 10 ogni 1000 abitanti). Ma anche da verificare in altri settori. Al di là di casi patologici occorre muoversi verso un contenimento del contenzioso che deve avere come pilastro la prevedibilità delle decisioni e la loro pubblicità, con la creazione di banche dati giurisprudenziali in cui coinvolgere le Università, l’avvocatura e le Camere di Commercio, per l’effetto calmieratore che possono produrre.
Vanno poi svolte vere e proprie azioni positive per indirizzare alcune categorie di conflitti verso forme alternative di decisione, rapide e meno costose, che possono garantire diritti oggi poco tutelati, quale il campo dei micro crediti. Il coinvolgimento e la responsabilizzazione dell’avvocatura e delle camere di commercio è al riguardo preziosa e fondamentale.
- Eliminare l’arretrato.
In primo luogo ogni ufficio deve ricostruire con chiarezza cosa ha in “magazzino”, cosa è pendenza e cosa è arretrato, la tipologia delle cause arretrate, la loro targatura annuale, per poi verificare sia se sono possibili modalità di definizione seriali o tramite riunioni, a ancora strutturando udienze dedicate. All’esito va elaborato un progetto in cui evidenziare le risorse necessarie ed i tempi per giungere ad una sua definizione.
- Riorganizzazione degli uffici.
L’organizzazione degli uffici va rimessa in discussione ed ottimizzata, a partire dalla politica di accoglienza nei confronti dei cittadini / utenti e dalla separazione tra front office e back office che deve tendere ad assicurare una vera assistenza del magistrato. Non esistono ricette magiche e sarebbe sbagliato sposare uno schema organizzativo, quando invece la riorganizzazione deve tener conto di dimensioni, contesto, capacità, interrelazioni, ma fondamentale è ricostruire le funzioni che ciascuna struttura svolge evitando duplicazioni e appesantimenti, individuare l’iter che ogni fascicolo percorre per evitare passaggi inutili e semplificare, verificare quali sono esigenze e domande degli operatori professionali (avvocati, periti, consulenti, polizia giudiziaria) e dei normali utenti e costruire le risposte più idonee capaci nel contempo di assicurare maggiore soddisfazione agli utenti e riduzione dell’impegno per gli uffici, grazie anche ad un sapiente e massiccio uso delle possibilità tecnologiche (a partire da siti internet interativi). Ogni riorganizzazione deve tener conto del suo impatto generale e quindi essere studiata e realizzata tenendo conto della necessaria e fondamentale interrelazione tra i diversi uffici. Deve essere bandita qualsiasi scelta che si traduca in appesantimenti a valle o a monte. E’ il sistema complessivo che deve funzionare e questo va ben oltre il singolo ufficio.
- Digitalizzazione.
La digitalizzazione del settore giustizia è un grande obiettivo, che non può essere ridotto a semplice problema tecnologico, ma organizzativo, culturale e spesso anche normativo. Può essere la grande occasione non solo di consolidamento e rilancio del PCT, ma anche di far finalmente decollare a partire dal Sud il PPT. Può essere la grande possibilità di reingegnerizzare il PCT (ancora pensato nel 2001!), di renderlo sempre più user friendly, e capace di sposarsi con le esigenze degli operatori, magistrati, avvocati e cancellieri. Questo richiede un’adeguata rete e sale server, hard ware, programmi e poi una fortissima opera di formazione e assistenza, accompagnata da un continuo colloquio con chi opera negli uffici, per consentire un salto culturale oggi possibile.
- Ufficio per il processo e un progetto per i giovani.
La realizzazione dell’ufficio per il processo, attraverso I tirocini formativi, deve essere uno dei capisaldi che aiuta una migliore resa quantitativa e qualitativa degli uffici giudiziari, oltre che consentire il recupero dell’arretrato. I tirocini formativi e l’apporto dei magistrati onorai sono un passo decisivo, ma l’ufficio per il processo va completato con il pilastri fondamentale dato da personale di cancelleria specificamente a ciò dedicato. Ciò comporta inevitabilmente in un quadro come l’attuale che vede una scopertura di organico superiore al 20 % assunzione di personale qualificato. Si tratta in fin dei conti di numeri limitati (tra i 4000 e i 5000 laureati a livello nazionale) che però possono essere decisivi non solo per un salto di qualità della giustizia, ma per dare una nuova immagine della “giustizia che dà lavoro”. A ciò vanno affiancati i tirocini formativi, che già oggi costituiscono in molte sedi delle belle realtà, che vanno strutturati come veri e propri progetti formativi e di accompagnamento ed inserimento nel mondo del lavoro dei giovani laureati. Ciò non solo con l’adeguamento di borse di studio oggi limitate sia come entità (350 €) che come requisiti (certificazione ISEEU), ma con un accordo con l’Università che accompagni la formazione dei giovani laureati verso le professioni legali (magistratura e avvocatura), con la creazione di un percorso professionale che dopo il tirocinio favorisca il loro ingresso come giudici onorari. In tal modo la giustizia potrebbe non solo funzionare meglio per la collettività, ma divenire anche uno sbocco di lavoro qualificato che contrasterebbe situazioni di abbandono e scoraggiamento.
3. I soggetti.
Più soggetti possono e devono essere coinvolti a pieno titolo con una forte responsabilizzazione e valorizzazione: gli Uffici giudiziari in tutte le loro componenti e gli Ordini degli Avvocati in primis.
Ma ciò deve riguardare anche le Università, per l’apporto formativo da un alto e di contributo e consulenza in tema di management (alcune quali il Politecnico di Milano, le Università Federico II di Napoli, Alma Mater di Bologna hanno già maturato preziosissime esperienze e know how partecipando al Progetto Best Practices) le Camere di Commercio, per il ruolo intermedio istituzionale di raccordo con le imprese e per il ruolo in tema di società (che spesso già vede forme di collaborazione nei settori fallimentare, societario e delle esecuzioni).
Ed infine l’INPS e tutti i grandi utenti della giustizia (a partire da banche e assicurazioni) che da una situazione di trasparenza e certezze possono solo beneficiare.
4. Le iniziative.
Si può al riguardo immaginare un metodo con diversi passaggi che non necessariamente avvengono per scansioni omogenee, ma possono partire in tempi diversi ed eventualmente intersecarsi.
a. Analisi
L’analisi deve riguardare la realtà in termini generali e complessi, ovvero i dati, i trend, le modalità organizzative, le prassi, i rapporti con gli altri uffici.
In primis vanno verificati i flussi per tipologia, accertando altresì l’eventuale esistenza di domanda drogata con focus sulle cause previdenziali (con l’INPS) e sul contenzioso civile (con le Camere di Commercio), oltre che sulle modalità di registrazione nel penale. Per poi passare alla targatura dei processi e alla verifica dell’esistenza di cause seriali o gestibili in termini seriali.
L’arretrato va analizzato per tipologia ed anno, con scelte degli Uffici relative a programma di gestione, priorità e all’eventuale trattazione seriale di tipologie di cause.
Ogni ufficio e suo settore va preso in esame sia come strutturazione e competenze delle sezioni, sia come organizzazione delle cancellerie
Analisi della organizzazione dell’ufficio, sia come organizzazione delle cancellerie, sia come iter del fascicolo, sia come prassi invalse, sia come strutturazione e competenze delle sezioni, ivi compreso modalità e termini dell’utilizzo dei giudici onorari e dei vice procuratori onorari.
Andrà anche verificata la dimensioni della portata dell’utilizzo del telematico nel settore civile ed i risparmi ed i nuovi problemi che ha creato. Mentre nel penale fondamentale sarà di verificare l’utilizzo dei diversi canali processuali (i diversi riti alternativi, compreso giudizio per direttissima e per decreto penale) ed il loro esito. Fondamentale è conoscere i tassi di opposizione e di impugnazione, anche per poter sviluppare analisi e prospettive quali – quantitative.
Non ci si nasconde la delicatezza di alcune verifiche che toccano direttamente prerogative esclusive del capo dell’Ufficio, sia esso il Procuratore della Repubblica, il Presidente del Tribunale o il dirigente amministrativo (si pensi alle modalità di registrazione, o alla riorganizzazione di sezioni o di cancellerie), ma l’ottica deve essere del tutto opposta a quella del commissariamento ed è quella di facilitare ed aiutare. Si tratta di mettere a disposizione degli Uffici giudiziari e dei loro dirigenti un’imponente mole di informazioni e di stimolare un’autoanalisi che possa consentire loro di adottare nella più totale autonomia interventi e misure migliorative.
b. Monitoraggio costante.
Tutto l’intervento va accompagnato con un monitoraggio costante che deve riguardare non solo i flussi, i tassi di opposizione e impugnazione, gli esiti, ma anche l’impatto che ogni singola modifica direttamente ed indirettamente comporta nel breve e nel medio periodo anche per consentire correzioni e aggiustamenti.
c. Riorganizzazione.
La fase di riorganizzazione riguarda la stessa strutturazione degli uffici da un lato, la riorganizzazione delle cancellerie, la delineazione di iter procedurali condivisi e semplificati, la separazione di front office e back office, la creazione di strutture di accoglienza e di primo impatto (quali URP e o sportelli polifunzionali). La tecnologia è fondamentale come strumento di comunicazione, avvicinamento e gestione dei processi, ma è sempre servente rispetto alle scelte organizzative.
Scelte che devono essere adottate dai dirigenti responsabili dopo il più ampio confronto, non solo interno, ma con gli altri uffici con cui ciascuno è correlato e con l’avvocatura, che è un soggetto fondamentale e che occorre conquistare alla collaborazione.
d. Formazione e sbocchi professionali.
La formazione e l’assistenza on site sono fondamentali sia per fornire conoscenze e capacità a magistrati, cancellieri e avvocati, ma come complessivo processo che a partire dall’Università deve accompagnare sia gli uffici giudiziari e l’avvocatura, sia i giovani che intraprendono o vogliono intraprendere una professione legale. L’interconnessione tra tirocini formativi, pratica legale e formazione post laurea è fondamentale e unita alla creazione di sbocchi professionali è una delle carte vincenti per far diventare la giustizia da peso a grande opportunità.
e. Obiettivi e tempi.
Devono essere sin dall’inizio delineati con chiarezza le risorse che vengono investite, gli obiettivi perseguiti e i tempi.
A livello di ogni sede dovranno essere elaborati, una volta chiuso il quadro analitico, gli obiettivi intermedi e finali ed i relativi tempi. Tempi che comunque non possono essere superiori ai due anni. Solo con tempi rapidi si può difatti evitare la politica del rinvio con ritardi nel decollo iniziale e continui rallentamenti, altrimenti pressoché sicuri.
5. Le strutture ed i tempi.
Un progetto con queste ambizioni deve dotarsi di una cabina di regia al massimo livello con la partecipazione del Ministero Giustizia, del Dipartimento Funzione Pubblica, del C.S.M. oltre che di esperti tratti dagli uffici giudiziari, dalle Università e dall’avvocatura. E’ poi necessario un livello di direzione operativa interamente dedicata al progetto. Oltre al livello locale sarebbe interessante creare una sorta di task force nazionale in grado di intervenire in loco in caso con un pronto intervento di aiuto e supporto.
La creazione di gemellaggi potrebbe poi costituire un’ulteriore carta vincente. Si tratta di creare un rapporto di stretta collaborazione tra uffici paragonabili come dimensioni e problematiche, l’uno del Sud e l’altro di altra regione che potrebbe consentire non solo di utilizzare ed estendere il reciproco know how e di effettuare scambi di esperienze e di best practices, ma consentirebbe l’estensione derivata di programmi e tecniche realizzate con fondi europei e garantirebbe una dimensione nazionale all’intero progetto con un fortissimo coinvolgimento di più di metà delle sedi a livello italiano.
La pubblicità di obiettivi, responsabili, stato periodico di avanzamento dei lavori, realizzazione è infine il migliore strumento per assicurare un controllo, per stimolare e per valorizzare capacità e merito.
Un piano sarebbe quindi possibile, con costi complessivamente contenuti, con la possibilità di reggere i costi in larga parte con fondi europei e con la prospettiva di fungere da volano per cambiare la giustizia e la sua immagine.
Si tratta solo di volerlo e di metterlo tra le priorità politiche*.
*La prima parte del presente articolo è stata pubblicata il 18 settembre 2015 sul Sole 24 Ore con il titolo “Quanto pesa il ritardo del Sud”