1. Diamo i numeri
Nel 2016 sono stati iscritti a ruolo 374 ricorsi in Cassazione in materia di protezione internazionale. L'anno successivo i ricorsi sono stati 1.089 e, nel 2018, 6.026. Nel 2019 i giudizi di legittimità introdotti in questa materia sono stati invece 10.341 con un incremento quindi, in tre anni, del 2700% [1].
E ancora: nel 2017 i ricorsi in materia di protezione internazionale rappresentavano il 2,82% di quelli complessivamente iscritti a ruolo in Cassazione in materia civile, nel 2019 il 26,7%[2]; nello stesso anno i ricorsi tributari hanno rappresentato il 25% del totale, quelli in materia di lavoro solamente il 9%, in materia contrattuale il 6% e previdenziale il 5%[3].
Quella che fino a pochi anni fa era materia per pochi e appassionati cultori, oggi è dunque tra i settori del diritto che maggiormente occupano la giurisdizione, tanto di merito quanto (e soprattutto) di legittimità. Ma le predette percentuali vanno anche lette tenendo conto che il lavoro, la pensione, il pagamento dei tributi, l’adempimento di contratti, le locazioni, sono temi che interessano quotidianamente pressoché l'intera popolazione presente sul territorio, italiana o straniera che sia. L'esigenza di protezione internazionale è invece questione “di pochi” (i richiedenti asilo nel 2019 sono stati circa 43.000, pari allo 0,071% della popolazione e nel 2017, l'anno in cui il numero di domande è stato più alto, 123.000, pari allo 0,2% della popolazione residente[4]); ciononostante invade le aule di giustizia nella misura che si è vista.
Si assiste pertanto, perlomeno avanti la Corte di Cassazione, ad un'evidente “sovrarappresentazione giudiziaria del fenomeno”.
Né si potrebbe dire che una presenza così sproporzionata sia coerente con la natura fondamentale del diritto alla protezione e dunque con l’esigenza di una tutela forte: vale semmai l’argomento opposto, cioè che un diritto fondamentale gode già di un vasto riconoscimento a livello sociale e istituzionale e dunque dovrebbe richiedere un modesto intervento giudiziario; e comunque vi sono diritti fondamentali della persona che, pur venendo spesso messi in discussione nelle dinamiche sociali (si pensi al diritto a non essere discriminati) occupano poi uno spazio modesto nelle statistiche giudiziarie, specie di Cassazione
La ragione della sovrarappresentazione sta dunque altrove e non è di facile lettura. Ma il fatto è comunque incontrovertibile: la tutela del diritto del cittadino straniero alla protezione internazionale sembra richiedere sempre più spesso – quasi fosse un passaggio obbligato ed inevitabile – il ricorso ai Giudici di legittimità.
2. Chi l'avrebbe detto?
I dati che si sono sopra riportati sono tratti dalla relazione sull'amministrazione della giustizia nel 2019, tenuta dal Primo Presidente della Corte di Cassazione il 31 gennaio 2020. In quell'occasione il Primo Presidente, rilevato l'eccezionale aumento negli ultimi tre anni dei ricorsi in Cassazione e segnalata la loro incidenza sul complessivo contenzioso di legittimità, ha definito quanto accaduto un «travaso delle impugnazioni in materia di protezione internazionale»[5] dalle Corti di appello alla Corte di Cassazione. Le impugnazioni sarebbero quindi semplicemente transitate dalle corti territoriali (nelle quali il complessivo contenzioso civile è diminuito dell'8,3% nell'ultimo anno) alla Suprema Corte (in cui il contenzioso civile, in controtendenza rispetto agli ultimi anni ed a quanto avvenuto nello stesso periodo per la giustizia di merito, è aumentato del 12,2%): una differenza tra trend opposti che può essere imputata solo alle materie che consentono il giudizio di Cassazione senza essere passati dalla Corte di merito (e dunque, ancora una volta, principalmente alla nostra materia) posto che altrimenti all’aumento dei giudizi di legittimità dovrebbe sempre corrispondere anche un aumento dei giudizi di appello.
I presupposti normativi del “travaso” sono ampiamente noti.
Il decreto legge 17 febbraio 2017 n. 13, convertito con modificazioni dalla l. 13 aprile 2017, n. 46, ha sostituito il rito sommario di cognizione, allora utilizzato per l’impugnazione del diniego della protezione internazionale, con il rito camerale di cui agli artt. 737 e ss. c.p.c. Tra le misure più significative che il legislatore del 2017 ha ritenuto di apportare al rito camerale per adattarlo alla materia della protezione internazionale, vi è senza dubbio la prevista «non reclamabilità» del decreto emesso dal tribunale investito del ricorso disciplinato dal nuovo art. 35 bis d.lgs n. 25/2008.
Viene quindi soppresso per la prima volta, a vent'anni dall'affermazione in via giurisprudenziale della giurisdizione ordinaria nella materia[6], il secondo grado di merito.
Secondo chi scrive, quella soppressione è stata una scelta sbagliata e illegittima, non tanto per un inesistente fondamento costituzionale del secondo grado di merito nel giudizio civile, quanto per violazione del canone di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Carta Costituzionale e dei principi di effettività ed equivalenza propri del diritto dell'Unione[7]. La questione meriterebbe quindi di essere sottoposta al vaglio del Giudice delle leggi e della Corte di Giustizia, ma i giudici di merito[8] e quelli di legittimità[9], sino ad ora, l’hanno ritenuta manifestamente infondata, non rivolgendola alle due Alte Corti.
Occorre quindi prendere atto che la soppressione del secondo grado appare ormai definitiva (salvo ripensamenti della giurisprudenza o del legislatore, tanto auspicabili quanto improbabili) e considerare quanto tale misura abbia influito sul giudizio di legittimità nella materia in esame, tanto in termini quantitativi quanto in termini qualitativi.
Un primo dato può essere agevolmente tratto dalla esperienza concreta di ogni avvocato che operi nella materia. Nell’assetto precedente, i tempi di definizione dei gradi di merito consentivano di sfoltire parzialmente il contenzioso dall’innegabile sovraccarico determinato dalla chiusura dei flussi di ingresso regolare; una parte di coloro che avrebbero forse avuto diritto – all’esito finale del giudizio – al riconoscimento dell’asilo finivano per accedere alle soluzioni che via via si presentavano per raggiungere il risultato della regolarità del soggiorno e quindi in qualche modo, seppure non “dichiarato” ed incompleto, della protezione nel nostro Paese (laddove per protezione si intende la sola garanzia temporanea del soggiorno regolare e del “non respingimento”). A quel punto il contenzioso si arrestava a fronte di un diritto al soggiorno che è pur sempre una delle componenti nelle quali si articola il diritto alla protezione: così il cittadino straniero che fuggiva da contesti sociali o familiari di grave violenza o negazione di diritti umani fondamentali, quali ad esempio quello alla libera professione del proprio credo religioso o quello alla libera estrinsecazione del proprio orientamento sessuale, poteva vedere soddisfatte le proprie esigenze di protezione anche solo ottenendo il rilascio di un titolo di soggiorno, ad esempio per motivi familiari o talvolta per lavoro, senza dover necessariamente attendere l’esito del contenzioso.
La riduzione della fase di merito ha ridotto le occasioni di “sfoltimento”, rendendo inevitabile per il richiedente giocarsi tutte le carte giudiziarie possibili per evitare di essere riconsegnato ad un contesto ritenuto persecutorio o comunque di impedimento all’effettivo godimento delle libertà democratiche.
Come si dirà meglio in conclusioni, questo dato non ha nulla a che vedere con la teoria da azzeccagarbugli che privilegia il processo lungo perché nel frattempo “qualche soluzione si trova”: riguarda invece i punti di contatto tra percorso di protezione e percorso migratorio “ordinario”, come pure il significato giuridico del tempo di esame della domanda: questioni cioè che vanno considerate con la massima attenzione.
Un secondo elemento che ha concorso al “travaso” cui fa riferimento il Primo Presidente è dato dall’inevitabile senso di frustrazione (spesso comune alla parte in causa e al suo difensore) che deriva da una decisione assunta con modalità che si avvertono inevitabilmente troppo sommarie in relazione alla peculiarità degli accertamenti da effettuare (affidati non più al processo civile ordinario o a quello sommario di cognizione, bensì ad un destrutturato procedimento camerale) e devoluti ad un solo Giudice di merito (per quanto collegiale).
Questa frustrazione, pur connaturata – come ipotesi da preventivare – all'idea stessa della contesa decisa nelle forme del giudizio, è tanto più profonda e difficile da elaborare quando, come nei giudizi di accertamento della protezione internazionale, la posta in gioco è di vitale importanza (si può anche accettare facilmente di soccombere in giudizio quando ciò comporta la perdita di una contenuta somma di denaro, assai più difficile quando la posta in gioco è il successo o il fallimento di una lunga, difficile e dolorosa migrazione) e dipende da «complessi accertamenti in fatto» (relativi tanto alla vita della persona interessata quanto al contesto socio-politico, economico e culturale di provenienza) che è difficile accettare possano essere affidati alla valutazione di un solo giudice[10] (per quanto collegiale).
Riduzione delle possibilità di “soluzioni alternative”, importanza del diritto rivendicato, conseguenze della sua negazione, complessità degli accertamenti in fatto necessari al decidere e, per le ragioni che si esporranno di seguito, specialità delle regole che disciplinano l'istruttoria.
Queste, a parere di chi scrive, le ragioni che hanno condotto un numero sempre più ampio di richiedenti protezione a ritenere – con i loro difensori – del tutto insufficiente un unico giudizio di merito, decidendo quindi di giocare la carta del ricorso in Cassazione; da qui i numeri di cui prima si è detto.
3. Quali i motivi di questi diecimila ricorsi?
Se quelle elencate possono essere le ragioni soggettive dei molti ricorsi in Cassazione proposti dai richiedenti la protezione internazionale, quali ne sono i motivi?
Naturalmente non esistono statistiche, ma la lettura delle sentenze depositate in questi ultimi anni dalla Corte di Cassazione consente di evidenziare i più frequenti motivi di ricorso, con la loro alterna fortuna, e di provare poi a trarre alcune conclusioni in merito alla loro natura.
Quelli più frequenti possono essere cosi sintetizzati.
Anzitutto la lamentata violazione dell'art. 3, comma 5, d.lgs n. 251/2007, norma di recepimento dell'art. 4 direttiva 2011/95/UE, già direttiva 2004/83/CE, che come noto disciplina l’onere probatorio nella materia, prevedendo che, in caso di carenze probatorie della parte attrice, sussista una presunzione di veridicità dei fatti allegati condizionata al soddisfacimento di talune condizioni (il compimento da parte del richiedente di ogni ragionevole sforzo per circostanziare la domanda, la produzione di ogni documento pertinente nella sua disponibilità, la coerenza, plausibilità e non contraddittorietà delle sue allegazioni, la tempestività della domanda di protezione e la generale attendibilità del richiedente).
Tale motivo è normalmente proposto contestando decisioni di merito che abbiano ritenuto infondata la domanda del richiedente la protezione, astrattamente meritevole di accoglimento, ma rigettata per la ritenuta non credibilità delle allegazioni di parte ricorrente.
La fortuna di tale motivo ha le sue radici nei principi sanciti dalla nota sentenza n. 27310/2008 delle Sezioni Unite e - pur dichiarato inammissibile in numerose pronunce che lo ritengono un modo per pretendere surrettiziamente una nuova valutazione di merito dei fatti oggetto di causa - rappresenta probabilmente il più significativo e frequente banco di prova della giurisprudenza di legittimità in materia di protezione internazionale.
Qui di seguito i più recenti e significativi approdi in punto di “credibilità” del richiedente la protezione.
- La Corte ha anzitutto chiarito da tempo come il giudizio di credibilità non possa naturalmente ridursi ad una soggettiva valutazione del giudice sull’attendibilità della vicenda vagliata, ma debba essere esperito secondo la “griglia predeterminata di criteri” contenuta nell’art. 3, comma 5, d.lgs. n. 251/2007 (ex multis, Cass., Sez. VI-I, Lamorgese, n. 26921/2017), il cui elenco non deve peraltro essere ritenuto esaustivo; con la conseguenza che al giudice non è impedito di far riferimento ad altri criteri e che il racconto del richiedente non può essere ritenuto credibile per il solo fatto di essere circostanziato, ai sensi del comma 5, lett. a), art. cit., ove i fatti allegati siano di per sé del tutto inverosimili, secondo i “comuni canoni di ragionevolezza” (Cass., VI-I, Nazzicone, n. 20580/2019);
- questione assai dibattuta è poi quella del rapporto tra giudizio di credibilità e necessità di istruttoria officiosa (sulla quale si tornerà più avanti). Secondo Cass., Sez. I, Di Marzio, n. 15794/2019, ove il vaglio di credibilità abbia dato esito negativo, il giudice non deve procedere ad alcun approfondimento istruttorio officioso. Vi è tuttavia contrasto fra diverse recenti pronunce della Corte sul vaglio di credibilità nelle domande volte al riconoscimento della protezione sussidiaria ai sensi dell’art. 14, lett. c), d.lgs. n. 251/2007 (riconosciuta in ragione del danno grave temuto a causa dell’esposizione ad un conflitto armato). Secondo un primo orientamento non sarebbe necessario fornire la prova della stretta correlazione fra la situazione del Paese d’origine e la minaccia individuale allegata dal ricorrente, nel caso in cui «il grado di violenza indiscriminata, che caratterizza il conflitto armato in corso, valutato dalle autorità nazionali competenti, raggiunga un livello così elevato da far ritenere presumibile che il rientro dello straniero nel proprio Paese lo possa sottoporre, per la sua sola presenza sul territorio, al rischio di subire concretamente tale minaccia» (Cass., Sez. VI-I, De Chiara, n. 25083/2017). Nello stesso senso, Cass., Sez. I, Falabella, n. 14283/2019, ha affermato che «chi invochi la protezione sussidiaria ex art. 14, lett. c), non si trova nella necessità di fornire ragguagli circa la propria storia personale: correlativamente, non ha l’esigenza di avvalersi dei criteri posti dall’art. 3, comma 5 per colmare le lacune probatorie che quella storia evidenzi. Il fatto costitutivo della forma di protezione in esame è infatti la situazione di pericolo generalizzato dato dalla violenza indiscriminata in presenza di conflitto armato nel Paese o nella regione in cui l’istante deve essere rimpatriato. La prova di tale situazione, in difetto di attivazione della parte, va acquisita d’ufficio dal giudice». Una tesi opposta ritiene invece necessaria, anche laddove si debba applicare l’art. 14, lett. c), la valutazione della generale attendibilità del richiedente come elemento «centrale per l’assolvimento dell’onere di “cooperazione” previsto a suo carico, sul quale solo è possibile innestare il dovere di cooperazione, non di sostituzione istruttoria del giudice nell’accertamento dei fatti», dal momento che «la valutazione di coerenza, plausibilità e generale attendibilità della narrazione riguarda tutti gli aspetti significativi della domanda (art. 3, comma 1) e si riferisce, come risulta dagli artt. 3, commi 3, lett. b), c), d), e 4 del d.lgs. cit., a tutti i profili di danno grave considerati dalla legge come condizionanti il riconoscimento della protezione sussidiaria» (Cass., Sez. VI-I, Lamorgese, n. 04892/2019; Cass., Sez. I, Tria, n. 17174/2019).
- Secondo pronunce più recenti (i cui principi paiono applicabili anche al di fuori del perimetro delineato dalla lettera c) dell’art. 14), il dovere di cooperazione istruttoria che incombe sul giudicante, «una volta assolto da parte del richiedente asilo il proprio onere di allegazione, sussiste sempre, anche in presenza di una narrazione dei fatti attinenti alla vicenda personale inattendibile e comunque non credibile, in relazione alla fattispecie contemplata dal d.lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. c)» (Cass., Sez. I, Scotti, n. 2954/2020); «Una differente impostazione della valutazione di credibilità rischia di trasfigurarla da strumento di valutazione della prova in giudizio sulla lealtà processuale o, addirittura, in condizione di ammissibilità o presupposto del riconoscimento del diritto. Secondo tale, non condivisibile e non legittimo orientamento, la valutazione di inattendibilità delle dichiarazioni del richiedente, alla stregua degli indicatori di cui al D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 3 impedirebbe al giudice di procedere ad un approfondimento istruttorio officioso persino nel caso di cui all'art. 14, lett. c), quand'anche non sia controversa l'area di provenienza del richiedente - così finendo per estendere la rilevanza e l'influenza della valutazione negativa di credibilità ben oltre il piano della prova dei soli fatti resi indimostrati dalla mancanza di prova. Una interpretazione, questa, del tutto priva di fondamento di diritto positivo e di ordine sistematico» (Cass., Sez. III, Travaglino, n. 8819/2020).
- Secondo Cass., Sez. I, n. 7546/2020, inoltre, la valutazione delle dichiarazioni del richiedente asilo non deve essere rivolta ad una capillare ricerca di eventuali contraddizioni – atomisticamente esaminate – contenute nella narrazione del richiedente la protezione, dovendo invece effettuarsi una disamina complessiva della vicenda persecutoria narrata; quando poi residuino dubbi rispetto ad alcuni dettagli della narrazione, può trovare applicazione il principio del “beneficio del dubbio”, in applicazione dell’art. 3 cit., letto anche alla luce della giurisprudenza della CEDU.
- Il vaglio di credibilità del richiedente la protezione disciplinato dall’art. 3, comma 5, è tuttavia di per sé naturalmente sottratto al controllo di legittimità, al di fuori dei limiti di cui all’art. 360 n. 5 c.p.c. (Cass., Sez. I, Di Marzio, n. 21142/2019); la valutazione di credibilità costituisce infatti un apprezzamento in fatto, censurabile in Cassazione solo a norma dell'art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., come omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti oppure in termini di carenza assoluta della motivazione, o (ma si tornerà più avanti sul punto) per motivazione solo apparente, perplessa o obiettivamente incomprensibile, dovendosi invece naturalmente escludere la rilevanza della mera insufficienza di motivazione o l'ammissibilità della prospettazione di una diversa lettura ed interpretazione delle dichiarazioni rilasciate dal richiedente e delle risultanze istruttorie (Cass., Sez. I, Schirò, n. 3340/2019).
Altro frequente e “fortunato” motivo di ricorso in Cassazione è quello relativo all’asserita violazione dell’art. 8, comma 3, d.lgs. n. 25/2008, norma che, come sopra anticipato per la sua connessione con l’indagine relativa alla credibilità del richiedente, impone in capo all’autorità accertante (amministrativa o giudiziaria che sia) un preciso onere di indagine officiosa sui fatti pertinenti.
Qui di seguito un sintetico quadro della recente giurisprudenza di legittimità relativa alla portata di tale ultima disposizione:
- Cass., Sez. I, Di Marzio, n. 15794/2019, ha affermato che l’accertamento della situazione del paese d’origine del ricorrente deve essere compiuto «in via preferenziale, ma non esclusiva, attraverso lo scrutinio delle COI», mentre Cass., Sez. I, Scordamaglia, n. 11103/2019, ha affermato che il dovere di cooperazione istruttoria è correttamente adempiuto acquisendo le necessarie informazioni anche dai rapporti conoscitivi del Ministero degli Affari Esteri.
- Di recente, Cass., Sez. III, Travaglino, n. 8819/2020, ha statuito che il dovere di cooperazione istruttoria del giudice «si sostanzia nell'acquisizione di COI ("Country of Origin Information") pertinenti e aggiornate al momento della decisione (ovvero ad epoca ad essa prossima), da richiedersi agli enti a ciò preposti (tale non potendo ritenersi il sito ministeriale "Viaggiare sicuri", il cui scopo e funzione non coincidono, se non in parte, con quelli perseguiti in sede di giudizio di protezione internazionale)».
- Secondo Cass., Sez. I, Fidanzia, n. 13253/2020, in tema di protezione internazionale l'indicazione delle fonti di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 25/2008 non ha carattere esclusivo, ben potendo le informazioni sulle condizioni del Paese di provenienza del richiedente essere tratte da concorrenti canali di informazione quali, ad esempio, i siti web delle principali organizzazioni non governative attive nel settore dell'aiuto e della cooperazione internazionale, quali Amnesty International e Medici Senza Frontiere.
- Un punto fermo nella giurisprudenza di legittimità sul punto pare essere l’attribuzione al giudice dell’onere di specificare la fonte in concreto utilizzata e il contenuto dell'informazione da essa tratta e ritenuta rilevante ai fini della decisione (secondo Cass., Sez. I, Oliva, n. 13449/2019, non è sufficiente il semplice richiamo ai «più recenti report del Ministero degli Esteri»; secondo Cass., Sez. I, Pazzi, n. 13897/2019, il giudice che si limita a valutazioni generiche o omette di individuare le specifiche fonti informative da cui trae le conclusioni può incorrere nel vizio di motivazione apparente; conforme a quest’ultima, di recente, Cass., Sez. II, Oliva, n. 9230/2020).
- Interessante poi, su COI e diritto di difesa del richiedente, Cass., I, Russo, n. 29056/2019, secondo cui «l’omessa sottoposizione al contraddittorio delle COI ("country of origin information") assunte d'ufficio dal giudice ad integrazione del racconto del richiedente, non lede il diritto di difesa di quest'ultimo, poiché in tal caso l'attività di cooperazione istruttoria è integrativa dell'inerzia della parte e non ne diminuisce le garanzie processuali, a condizione che il tribunale renda palese nella motivazione a quali informazioni abbia fatto riferimento, al fine di consentirne l'eventuale critica in sede di impugnazione; sussiste, invece, una violazione del diritto di difesa del richiedente quando costui abbia esplicitamente indicato le COI, ma il giudice ne utilizzi altre, di fonte diversa o più aggiornate, che depongano in senso opposto a quelle offerte dal ricorrente, senza prima sottoporle al contraddittorio».
- Sulla natura delle COI all’interno del processo si segnala, infine, Cass., Sez. I, Oliva, n. 15215/2020, secondo la quale «Le informazioni relative alla situazione esistente nel Paese di origine del richiedente la protezione internazionale o umanitaria che il giudice di merito trae dalle C.O.I. o dalle altre fonti informative liberamente consultabili attraverso í canali informatici vanno considerate, in ragione della capillarità della loro diffusione e della facile accessibilità per la pluralità dei consociati, alla stregua del fatto notorio. Il dovere di cooperazione istruttoria che gli artt. 3 del d.lgs. n. 251 del 2007 ed 8 del d.lgs. n. 25 del 2008 pongono a carico del giudice, nella materia della protezione internazionale o umanitaria, impone allo stesso di utilizzare, ai fini della decisione, C.O.I. ed altre informazioni relative alla condizione interna del Paese di provenienza o rimpatrio del richiedente, ovvero della specifica area di esso, che siano adeguatamente aggiornate e tengano conto dei fatti salienti interessanti quel Paese o area, soprattutto in relazione ad eventi di pubblico dominio, la cui mancata considerazione costituisce, in funzione della loro oggettiva notorietà, violazione dell'art. 115, secondo comma, c.p.c.».
Un ultimo frequente motivo di ricorso in cassazione che merita di essere richiamato è rappresentato dalla lamentata omissione da parte del giudice di merito dell’interrogatorio libero del ricorrente.
- La Cassazione ha anzitutto più volte ribadito che, quando non sia disponibile la videoregistrazione dell’audizione del richiedente asilo da parte della commissione territoriale, il giudice deve obbligatoriamente fissare l’udienza, a pena di nullità del decreto pronunciato all’esito del ricorso, pur precisando che, come stabilito dalla CGUE nella causa C-348/16, Moussa Sacko, la necessità della fissazione dell’udienza non comporta la necessità dell’audizione del ricorrente (ex multis, Cass., Sez. I, Di Marzio, n. 17717/2018; Cass., Sez. VI-I, Lamorgese, n. 27182/2018; Cass., Sez. I, Pazzi, n. 3029/2019; Cass., Sez. VI-I, Pazzi, n. 14148/2019; Cass., Sez. VI-I, Tricomi, n. 17076/2019; Cass., Sez. I, Valitutti, n. 10786/2019).
- Sulla necessità dell’audizione avanti il tribunale (o meglio dell’interrogatorio libero del ricorrente), la Corte di Cassazione ha tuttavia statuito che «il tribunale investito del ricorso avverso il rigetto della domanda di protezione internazionale può esimersi dall'audizione del richiedente solo se a questi sia stata data la facoltà di renderla avanti alla commissione territoriale e il tribunale stesso, cui siano stati resi disponibili il verbale dell'audizione ovvero la videoregistrazione e la trascrizione del colloquio attuata secondo quanto prescritto dall'art. 14, comma 1, d.lgs. n. 25/2008, nonché l'intera documentazione acquisita, di cui all'art. 35 bis, comma 8, d.gs. cit., debba respingere la domanda, per essere la stessa manifestamente infondata sulla base delle circostanze risultanti dagli atti del procedimento amministrativo svoltosi avanti alla commissione, oltre che dagli atti del giudizio trattato avanti al tribunale medesimo» (Cass., Sez. I, Falabella, n. 5973/2019; Sambito, n. 33858/2019). Più recentemente, tuttavia, la Corte è tornata sul tema precisando che «è rimesso al giudice adito con il ricorso di disporre l'audizione ove lo ritenga necessario ai fini dell'esame completo ed ex nunc degli elementi di fatto e di diritto contemplato all'art. 46, paragrafo 3, di tale direttiva» (si riferisce alla direttiva 2013/32/UE; Cass., Sez. II, Giannaccari, n. 15328/2020).
Molti altri sono naturalmente i motivi che frequentemente vengono proposti nei ricorsi in Cassazione in materia di protezione internazionale e dei quali si trova traccia nella giurisprudenza della Corte Suprema[11].
I tre sopra selezionati, tuttavia, paiono non solo tra quelli più insistentemente svolti e più spesso accolti ma, soprattutto, quelli che più chiaramente rivelano da un lato la natura e la particolarità del giudizio del quale stiamo trattando e, dall’altro, il modo in cui gli attori del giudizio di legittimità (gli avvocati che stendono i motivi di ricorso ed i collegi che li decidono) riescono a adattare un giudizio così strettamente dipendente da valutazioni “in fatto” come quello sulla protezione internazionale alle regole ed ai limiti dettati dall’art. 360 c.p.c.
I tre motivi evidenziati sono infatti accomunati dalla censura rivolta alla Corte di Cassazione dello scorretto utilizzo, da parte del giudice di merito, degli strumenti “speciali” forniti dall'ordinamento all’autorità chiamata a vagliare la fondatezza delle domande di protezione internazionale.
Molte sono le questioni più strettamente sostanziali sottoposte all’attenzione della Corte di Cassazione in materia di protezione internazionale ed umanitaria; si può tuttavia fondatamente affermare che, salvo per quanto riguarda la definizione dei «seri motivi di carattere umanitario» di cui all’art. 5, comma 6, d.lgs. n. 286/1998[12], nessuna abbia impegnato i giudici di legittimità quanto quelle relative ai limiti ed alle condizioni dell’esercizio dei poteri istruttori da parte del giudice di merito. Le pur rilevanti pronunce volte a meglio definire, ad esempio, i motivi di persecuzione, gli atti persecutori o il “danno grave” restano, nel panorama della giurisprudenza di legittimità, piuttosto isolate e di scarso impatto sul sistema: il richiedente lo status di rifugiato che invoca protezione per la persecuzione temuta in ragione del proprio credo religioso o del proprio orientamento sessuale, infatti, si rivolge più spesso alla Corte di Cassazione lamentando la scorrettezza del giudizio sulla propria credibilità in merito all’appartenenza alla “categoria protetta” (il giudice di merito gli contesta quindi, ad esempio, di essere “veramente” omosessuale o sciita), che non per proporre una definizione di tali categorie più ampia (che lo includa), rispetto a quella fatta propria dal giudice di merito. Il che è un peccato, perché la definizione del gruppo protetto rimane pur sempre questione di legittimità e non di merito, sulla quale quindi la Cassazione, ove interpellata, potrebbe esercitare la sua funzione nomofilattica senza travalicare i limiti del giudizio.
4. La motivazione apparente
Le pronunce di merito che sono cassate dalla Suprema Corte per le ragioni che si sono sopra esposte sono talvolta ritenute viziate, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c. per violazione o falsa applicazione degli articoli 3, comma 5, d.lgs. n. 251/2007 o 8, comma 3, d.lgs. n. 25/2008, o per omesso esame da parte del giudice di merito, a norma del successivo n. 5), di fatti decisivi allegati dall’interessato in sede di ricorso ed oggetto di discussione tra le parti.
Più spesso, tuttavia, l’iter logico giuridico percorso dal giudice di prime cure è sindacato e la relativa decisione cassata, per non avere questi motivato (se non in modo “apparente”) in merito alla non credibilità del richiedente la protezione o all’assenza nel suo paese di provenienza di contesti persecutori, di conflitti e di negazione sistematica di diritti fondamentali.
La porta quindi che conduce più frequentemente i giudici di legittimità a cassare le decisioni di merito, rispetto allo scorretto utilizzo degli strumenti speciali forniti dall’ordinamento al giudice della protezione, non è generalmente la diretta violazione delle pertinenti disposizioni contenute nei citati decreti legislativi bensì, sotto il profilo della motivazione apparente[13], la nullità della pronuncia impugnata per violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. che, come noto, prevede tra gli elementi essenziali della sentenza la «concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione».
L’istituto della motivazione apparente ha dunque assunto un particolare rilievo in materia di protezione internazionale. Secondo la Cassazione, infatti, l’incomprensibilità del percorso argomentativo seguito dal giudice di merito per dar conto della non credibilità del richiedente, tale da determinarne la mera apparenza, è riconducibile ad una delle ipotesi in cui il provvedimento prospetta un’anomalia nella motivazione che si tramuta in violazione di legge suscettibile di ricorso in Cassazione.
È quanto affermato ad esempio con la recente sentenza del 25 marzo 2020 n. 7519.
Con tale pronuncia il Collegio si è espresso favorevolmente sul ricorso promosso da un cittadino bengalese, ritenendolo fondato con riguardo al primo dei motivi proposti, con il quale veniva denunciata la violazione e la falsa applicazione degli artt. 3, 5 e 7 del d.lgs n. 251/2007, nonché un vizio di motivazione in riferimento all’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c. per avere il primo giudice inserito, nella sentenza impugnata, clausole di stile senza riferimenti alle censure formulate con motivazione meramente apparente. La Suprema Corte, in accoglimento del primo motivo, ha cassato con rinvio la sentenza impugnata osservando che la dedotta genericità del racconto, la valutazione d’inattendibilità ed il giudizio espresso dal giudice di merito non erano sorrette né da argomentazioni logiche né da argomentazioni intellegibili. Inoltre, a giudizio della Corte, le lacune probatorie del racconto del richiedente asilo non comportavano necessariamente inottemperanza al regime dell’onere della prova, potendo essere superate dalla valutazione che il giudice del merito è tenuto a compiere delle circostanze indicate alle lettere a) ed e) dell’art. 3 comma 5 del d.lgs n. 251/2008 oltre che dalla spendita, da parte dello stesso, dei poteri officiosi di cui all’art. 8 comma 3 del d.lgs n. 25/2008 (cfr. anche tra le più recenti pronunce in termini su casi analoghi: Cass., Sez. I, Meloni, n. 15948/2020; Cass., Sez. I, Scalia n. 15042/2020; Cass., Sez. I, Pazzi, n. 13897/2019; Cass., Sez. I, Schirò, n. 3340/2019).
5. Conclusioni
All’esito di questa sommaria analisi è scontato concludere che il “travaso” quantitativo e in parte anche qualitativo c’è indubbiamente stato e che l’assetto attuale del giudizio di cassazione è fortemente influenzato dalla soppressione del giudizio di appello: difficilmente le rassegne offrirebbero un così alto numero di pronunce in tema di “motivazione apparente” se la motivazione fosse il frutto di un duplice esame di merito e dunque inevitabilmente più approfondita; difficilmente il ricorrente lamenterebbe cosi di frequente una erronea valutazione in punto di credibilità – con il frequente connesso tentativo di chiamare la Corte a una nuova valutazione di merito dei fatti prospettati – se la credibilità e i fatti fossero stati vagliati da due giudici diversi in due gradi di merito.
Nel momento in cui si valuta lo stato del giudizio di cassazione nella vicenda della protezione, si impone dunque anche un bilancio di quella innovazione. Non tanto sotto il profilo della conformità ai principi costituzionali (questione che, come si è detto, sembra ormai definita) quanto sotto il profilo della rispondenza a principi di funzionalità ed efficienza.
Da questo punto di vista due considerazioni appaiono pertinenti.
La prima è che se il diritto alla protezione è prima di tutto il diritto di approdare (materialmente e giuridicamente) in un porto sicuro ove una domanda di protezione possa essere proposta e esaminata con le dovute garanzie, allora il tempo dell’esame è un tempo ineliminabile del quale l’ordinamento deve farsi carico; non un tempo vuoto, destinato ad essere riempito solo dalla attesa della definizione dello status, ma un tempo “pieno”: dei diritti specifici previsti dal sistema di accoglienza, ma anche degli altri diritti del regolarmente soggiornante, come ci ricorda la recente sentenza della Corte Costituzionale n. 186/2020 in tema di diritto alla iscrizione anagrafica per i richiedenti asilo. L’azzeramento di questo tempo potrebbe aversi solo in caso di domanda formulata ed esaminata fuori dai confini nazionali, ipotesi – si spera – ormai tramontata anche nel dibattito politico di fronte alla ovvia constatazione che più è alto il bisogno di protezione da un contesto persecutorio, più è impensabile che la procedura possa proficuamente svolgersi fuori dai confini nazionali, in assenza di idonee garanzie procedurali e di accessibili ed effettivi rimedi giurisdizionali in favore dei richiedenti asilo.
Ebbene, occorre prendere atto che ciò che accade in quel “tempo” non può essere irrilevante per la decisione finale: in ciò sta infatti un’ulteriore particolarità del giudizio di protezione, che non fissa in un’istantanea la condizione del richiedente al momento di introduzione del giudizio, ma è in grado di considerare – nell’ottica della effettività della tutela – la sua situazione al momento della decisione, secondo uno schema che il legislatore aveva già intravisto fin dal 1998, introducendo nel TUI il primo periodo del comma 5 dell’art. 5.
Di questo diritto alla protezione e al soggiorno come diritto che si perfeziona anche col passare del tempo si è molto discusso, come noto, a proposito di permesso per motivi umanitari e di teoria della comparazione (tra percorso di inserimento e contesto di destinazione nel paese di origine) e dunque se ne continuerà a discutere per i numerosi residui casi ancora regolati dal previgente art. 5, comma 6, TUI. Ma la considerazione ha valenza più generale, venendo in rilievo ad esempio anche in caso di mutamento, nel corso del giudizio, della situazione nel paese di provenienza.
Il diritto alla protezione è dunque un diritto flessibile e in divenire, come flessibile e in divenire è la vita delle persone, difficilmente inquadrabile una volta per tutte in una delle caselle che il diritto dell’immigrazione pretende di offrire: lo confermano, tra l’altro, non solo la ormai risalente possibilità di transitare dalla condizione di protetto alla condizione di lungosoggiornante (art. 9, comma 1-bis, TUI) ma anche le recenti disposizioni di sanatoria che, come interpretate dalle circolari del Ministero[14] hanno espressamente previsto la possibilità del richiedente di accedere alla procedura senza rinunciare alla domanda se non al momento del rilascio del permesso di soggiorno per lavoro, formalizzando così – anche al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 9 TUI – la possibilità di un passaggio dal percorso di protezione a quello di migrante “ordinario”.
In questo contesto, il tempo per la definizione della domanda (e quindi anche quello per la definizione del processo) è un tempo non solo inevitabile, ma anche un tempo “utile” (e tale riconosciuto dallo stesso ordinamento) a definire meglio i confini della scelta migratoria, che è sempre frutto di un insieme di motivazioni e di condizioni concorrenti.
Se è così, se il tempo dell’esame è un tempo utile e sensato, l’obiettivo di ridurlo al minimo, per quanto ragionevole, non può diventare il moloch al quale sacrificare ogni diverso interesse, con le controindicazioni rese evidenti dallo stratosferico incremento dei giudizi di Cassazione, non bilanciato da alcun significativo vantaggio compensativo.
Proprio dal punto di vista degli eventuali “vantaggi collaterali”, un’ulteriore considerazione può essere aggiunta.
La riduzione dei tempi del procedimento persegue lo scopo e dovrebbe avere l’effetto di rendere quanto prima la situazione di fatto conforme alla situazione di diritto: il che dovrebbe significare da un lato di una piena protezione per coloro che potevano far valere i requisiti di legge, dall’altro – nell’ottica dei promotori del “giudizio rapido” – la cessazione del soggiorno per coloro di cui si accerta l’inesistenza del diritto alla protezione. In parole povere, “chi ha diritto rimane, chi non ha diritto torna indietro”.
E’ noto che, le cose non sono andate affatto così: il tasso di rigetti è aumentato sia in sede amministrativa che in sede giudiziaria (sicuramente a seguito della abolizione del permesso umanitario, ma probabilmente anche a seguito del minor approfondimento concesso dalla soppressione del doppio giudizio di merito in un procedimento con le peculiarità probatorie di cui si è detto); cionondimeno, la quota di persone che hanno lasciato coattivamente il territorio nazionale è rimasta sostanzialmente identica nel corso degli anni. (18,85 espulsioni eseguite al giorno nel 2019[15], 18,68 nel 2018, 17,84 nel 2017[16]).
Dunque la corsa a definire il giudizio ha pagato prezzi elevati (da una riduzione delle garanzie di accurato esame dei fatti, al sovraccarico dei giudizi di Cassazione) senza nemmeno rispondere alla discutibile finalità che i cultori del processo rapido si erano proposti. Un esito peraltro che era facilmente prevedibile e del quale dunque il legislatore avrebbe dovuto ragionevolmente tenere conto nel momento in cui doveva decidere se la corsa alla decisione è un obiettivo da perseguire a tutti i costi; o se il tempo della decisione può essere messo a frutto in una logica di maggiore flessibilità e di maggiore interscambio tra i vari canali di ingresso.
Per non dire poi che essere in grado di spostare coattivamente un essere umano da una parte all’altra del mondo nel più breve tempo possibile, non è poi un obiettivo di cui l’umanità dovrebbe necessariamente andare fiera.
[1] G. Mammone (a cura di), Corte Suprema di Cassazione, Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2019, consultabile al link http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/Relazione_Primo_Presidente_Cassazione_Cassazione_2020.pdf, pp. 45 e ss.
[4] Commissione Nazionale per il Diritto di Asilo, I numeri dell'asilo, Riepilogo 2019, consultabile al link http://www.libertaciviliimmigrazione.dlci.interno.gov.it/sites/default/files/allegati/nuove_schede_riepilogative_al_31_dicembre_2019_0.pdf.
[5] G. Mammone (a cura di), op. cit., p.19.
[6] Cass. Civ. SS.UU. sent. n. 907/1999.
[7] Cfr., per un'ampia disamina della questione, con rassegna di giurisprudenza della Corte di Giustizia: A. Di Florio, Protezione internazionale ed il giudizio di cassazione: eterogenesi dei fini?, consultabile al link https://www.questionegiustizia.it/articolo/protezione-internazionale-ed-il-giudizio-di-cassazione-eterogenesi-dei-fini_05-12-2019.php
[8] Cfr., tra le altre, C. App. Milano, V, Sammaritano, n. 1164/2020.
[9] Cfr. Cass. Sez. I, Di Marzio, n.17717/2018 e Cass. Sez. I, Lamorgese, n. 28119/2018.
[10] Cfr., ancora, A. Di Florio, op. cit.
[11] Per una esauriente disamina della più recente giurisprudenza di legittimità in materia di protezione internazionale si rinvia a: AA. VV., Rassegna della giurisprudenza di legittimità – Gli orientamenti delle Sezioni Civili – Volume I – anno 2019, consultabile al link http://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/Rassegna_civile_2019-vol_1-2-3.pdf.
[12] Cfr., tra le molte: Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 11535/2009; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 19393/2009; Cass. civ. n. 26566/2013; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 11525/2009; Cass. Civ. sent. n. 10686/2012; Cass. Civ. sez. I, n. 4455/2018; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 29459/2019. In dottrina: M. Acierno, La protezione umanitaria nel sistema dei diritti umani, in Questione Giustizia, n. 2/2018, pp. 99 e ss.; E. Castronuovo, Il permesso di soggiorno per motivi umanitari dopo la sentenza della Corte di Cassazione n. 4455/2018, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 3/2018, pp. 5 e ss.; N. Zorzella, La protezione umanitaria nel sistema giuridico italiano, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1/2018, pp. 17 e 18.
[13] Cfr., sull’apparenza della motivazione: Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 8053/2014; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 8054/2014; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 15782/2014; Cass. Civ. SS.UU., sent. n. 2458/2019.
[14] Ministero dell’Interno, circolare 19 giugno 2020, p. 2 (consultabile al link http://www.immigrazione.biz/upload/circ_n_44360_del_19_06_2020_emersione_min_interno.pdf). La coesistenza tra la procedura di asilo e quella di regolarizzazione per lavoro è tuttavia ritenuta possibile per il Ministero dell’Interno solamente per le procedure avviate dal datore di lavoro ai sensi del primo comma dell’art. 103 dl n. 34/2020 e non per quelle ad impulso del lavoratore straniero ai sensi del secondo comma della medesima norma.
[15] A. Massariolo, I numeri ufficiali: nel 2019 sono stati rimpatriati 6.298 migranti, su ilbolive.uinipd.it, consultabile al link https://ilbolive.unipd.it/it/migranti-rimpatriati-italia-2019.
[16] M. Gabanelli e S. Ravizza, Migranti irregolari: quanti ne ha rimpatriati Salvini in 8 mesi di governo, su corriere.it, consultabile al link https://www.corriere.it/dataroom-milena-gabanelli/migranti-irregolari-quando-ne-ha-rimpatriati-salvini-8-mesi-governo/accb467e-3c37-11e9-8da9-1361971309b1-va.shtml.
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