La gestione dell’Ufficio del Giudice Tutelare presenta criticità e difficoltà, sia qualitative che quantitative, sia sotto il profilo della funzione giurisdizionale che della collaborazione e del coordinamento tra l’utenza, il Giudice, e gli uffici/organi ausiliari di quest’ultimo.
La peculiarità è indubbiamente costituita, sotto il profilo della funzione strettamente giurisdizionale, non solo dalla esigenza conoscitivo-applicativa di spaziare negli ambiti di una pluralità spesso eterogenea di attività, la cui disciplina procedimentale e sostanziale, tra l’altro, risulta in larga misura decodificata e sparsa in fonti legali non sempre ben coordinate tra loro (minori, autorizzazioni in materia di espatrio, interdetti , amministrazione di sostegno, trattamento sanitario obbligatorio, interruzione di gravidanza, per citare solo alcune delle più rilevanti); negli ultimi dieci anni, è poi indubbia la estrema rilevanza quantitativa assunta specialmente dalle procedure in materia di amministrazione di sostegno, che hanno reso sempre più pressanti le esigenze di assicurare una più pronta ed efficace risposta degli uffici nelle relazioni con i soggetti deboli e gli incapaci, anche nell’ottica di un adeguamento degli stessi schemi concreti della giurisdizione in tale materia alla teleologia e alla assiologia personocentrica sottesa esplicitamente all’intervento novellatore della legge n.6/2004.
Per altro verso, rispetto sia alle materie di diritto civile contenzioso che agli altri ambiti della volontaria giurisdizione, presenta peculiarità correlate alla natura officiosa di gran parte dei procedimenti, anche di quelli ad iniziativa di parte, specificamente con riguardo ai poteri di intervento e istruttori demandati al Giudice (v. artt. 344 c.c. e 44 disp. att. c.c.); inoltre, in larga parte dei settori di intervento e di competenza non vi è necessità per gli istanti o i ricorrenti ovvero per gli interessati di assistenza da parte di difensore o procuratore munito di procura.
Ne consegue un accesso agli uffici giudiziari, senza la mediazione professionale, linguistica e culturale del patrocinatore legale, non solo di Pubbliche Amministrazioni (es Servizi sociali e sanitari che sono legittimati alla presentazione del ricorso per amministrazione di sostegno o enti pubblici nominati tutori ex art. 344 c.c. ) non necessariamente dotate (specie nei piccoli comuni) di uffici giuridici o di personale addetto con formazione giuridica (si pensi ad esempio al personale medico e assistenziale), ma altresì l’approccio agli uffici di persone comuni, quivis de populo, che assumono la qualità di istanti, ricorrenti per la promozione della misura dell’amministrazione di sostegno (essendo il ricorso proponibile dallo stesso interessato oltre che dai parenti e affini prossimi di quest’ultimo), genitori di minori, tutori o amministratori di sostegno non professionisti.
Tale insolita utenza crea difficoltà in primo luogo al Giudice, nella misura in cui si trova a interagire, senza la mediazione anche linguistica e concettuale usualmente apportata dall’avvocato, con parti private non avvezze ai tecnicismi delle procedure e alla comprensione ermeneutica dellenorme: il che richiede uno sforzo di semplificazione del linguaggio (nell’udienza e, a volte, anche nelle modalità esplicative dei provvedimenti) oltreché esigenze di apporti informativi e di dialettica più spiccata, non sempre compatibili con i tempi ristretti spesso dedicabili all’interazione nell’ambito della udienza in camera di consiglio, secondo i modi concisi dei procedimenti camerali.
In secondo luogo, determina, come l’esperienza concreta di qualunque ufficio ben può segnalare, problemi organizzativi che si scaricano prioritariamente sulle cancellerie, ma anche, indirettamente, sulla attività del Giudice Tutelare, sotto plurimi profili.
Basti pensare come, con tutta evidenza, l’esigenza di interagire con soggetti non a conoscenza dei meccanismi del procedimento giurisdizionale determini istanze informative e dialogiche esulanti dalle competenze proprie dei funzionari di cancelleria, tenendo conto anche della circostanza che, normalmente, le cancellerie di un ufficio giudiziario non hanno le risorse (salvo pochi felici caso) interne per approntare un vero e proprio “ufficio di relazioni con il pubblico”: con tutte le facilmente ipotizzabili difficoltà e allungamento dei tempi di accesso, code agli sportelli aperti al pubblico e immancabili tensioni, le quali plasticamente, e direi quasi fisicamente, possono appalesare l’ingolfamento della macchina procedimentale prima ancora dell’effettivo instaurarsi del contatto tra le parti o gli interessati e il Giudice. Non si devono infine dimenticare le fattuali e indirette conseguenze negative sull’andamento complessivo della attività (multiforme) dellaSezione delle Cancellerie dedicata alla volontaria giurisdizione (ripercuotendosi, indubbiamente, il tempo e gli sforzi di gestione della utenza non professionale priva di mediazione sulla funzionalità più generale del servizio offerto) .
Il modello di organizzazione e collaborazione adottato presso l’Ufficio del Giudice Tutelare del Tribunale di Reggio Emilia ha inteso porre rimedio, in qualche misura, almeno ad alcuni delle più rilevanti criticità tratteggiate nel paragrafo precedente avvalendosi non solo della collaborazione interistituzionale con le pubbliche amministrazioni locali più impegnate sul fronte della assistenza sociale, sanitaria e ai soggetti incapaci o privi in tutto o in parte di autonomia (in special modo Provincia, Comuni e associazioni o unioni tra Enti locali), ma ponendo quale fulcro della azione la attività di volontariato, ed in specie valorizzando, in qualche misura secondo una prospettiva innovativa rispetto alle tendenze tradizionali del settore, le forze (e anche le competenze e l’entusiasmo) provenienti dalla società civile del territorio, ricco di esperienze in tal senso, per guidarle nella assistenza all’Ufficio (e alla attività amministrativa delle cancellerie in primo luogo), ma con ciò nell’aiuto concreto alla utenza (famigliari, e amministrazioni di sostegno, beneficiari e persone beneficiande della misura di protezione in questione ) interessata dai procedimenti di amministrazione di sostegno.
In altri termini il modello prescelto, che si è valso della esperienza adottata già da diversi anni presso il Tribunale di Pordenone, ha voluto tradurre in vigorosa prassi, anche nell’ambito della funzione di supporto alla Giurisdizione Volontaria in quest’ambito, il principio di sussidiarietà orizzontale (di rilievo costituzione visto il tenore attuale dell’art. 117 Cost.).
È nata così l’idea di affiancare (strutturalmente e funzionalmente ma anche da un punto di vista della collocazione spaziale) alla Cancelleria della Volontaria Giurisdizione uno “sportello” di volontari per l’amministrazione di sostegno, gestito appunto da personale esterno appartenente ad associazioni di volontariato ed enti non profit, non retribuito, che ha dato la propria disponibilità ad una presenza costante, nonché alla ricezione della utenza relativa ai procedimenti di amministrazione di sostegno con funzioni plurime, via via incrementatesi nel tempo: di informazione circa i presupposti, le funzioni e gli effetti della misura di protezione prevista dallalegge. 6/2004; di assistenza nella fase di predisposizione del ricorso, nella fase procedimentale di apertura, e nei confronti degli amministratori di sostegno dopo la nomina; di consiglio e filtro rispetto alle istanze da presentarsi (anche nel corso dell’esercizio dei poteri di amministrazione di sostegno).
Lo strumento giuridico utilizzato per attuare il progetto si è incentrato sullo strumento negoziale della convenzione tra amministrazioni interessate, associazione di volontariato e Tribunale, secondo i contenuti normativi che possono essere fruiti nel testo allegato alla presente pubblicazione.
In tale testo, oltre a regolamentare e definire, scopi, mezzi e modalità operative dell’istituito “sportello” si sono previsti specifici obblighi di riservatezza in capo ai volontari con riferimento alla gestione dei dati sensibili e giudiziari, oltre alla previsione di ulteriori doveri opportuni nella misura in cui si è voluto evitare ogni pericolo di deriva clientelare (ad esempio di indirizzo dell’utenza verso uno o l’altro studio legale) paventata dal Consiglio dell’Ordine forense nelle fasi introduttive del progetto.
Il modello organizzativo in questione è risultato, dal punto di vista strettamente economico, poi, praticamente ad impatto zero sul bilancio dell’Ufficio Giudiziario, essendosi quest’ultimo limitato a mettere a disposizione gli spazi (all’interno del settore cancelleria) per l’espletamento dell’attività dello sportello.
Certamente è risultato necessaria una disponibilità di tempo e di energie da parte sia dei Magistrati addetti all’Ufficio del Giudice Tutelare che del personale di Cancelleria così nel dialogo con la associazione di volontariato che ha curato in larga misura la definizione pratica dei dettagli del progetto, onde definire le esigenze concrete, i settori del servizio maggiormente bisognosi di supporto e le modalità di inserimento e coordinamento dell’apporto dei volontari con le funzioni amministrative in senso stretto necessariamente rimaste riservate al personale ministeriale delle Cancellerie. Inoltre è stato necessario dedicare diverse ora a programmi di formazione dedicati ai volontari futuri da inserire nello sportello per renderli edotti circa i particolari dei procedimenti, delle funzioni delle cancellerie, delle questioni giuridiche più rilevanti in materia di amministrazione di sostegno, della prassi stessa adottata dall’Ufficio su alcuni profili applicativi.
Gli effetti, dopo l’istituzione dello sportello si sono dimostrati positivi, almeno sotto tre diverse direttive.
In primo luogo, si è registrata una drastica riduzione delle criticità materiali e organizzative connesse all’accesso della utenza non professionale alla Cancelleria, con palese riduzione dei tempi di attesa e delle code: il personale volontario infatti assiste gli interessati, ne riceve le richieste di informazione e li aiuta nella compilazione dei ricorsi. La esistenza, inoltre, di un punto di riferimento informativo capace in larga misura di rispondere agli interrogativi dei cittadini interessati dalle problematiche di amministrazione di sostegno, secondo modalità efficaci e in forma il più possibile chiara, nonché con tempi rapidi (compresa la attivazione di un servizio di risposta telefonica all’utenza nei limiti orari prestabiliti) ha deviato il flusso incessante e, in parte inevitabile, di utenti che si rivolgevano in modo anche alquanto irrituale al Giudice direttamente o che si affacciavano secondo modalità impropria alla Cancelleria imponendole esigenze dialogiche non sempre attuabili.
In secondo luogo è stato possibile pervenire ad una sostanziale standardizzazione dei ricorsi presentati da privati (previa informazione e raccolta della documentazione necessaria) e delle informazioni utili a definire i presupposti della apertura della procedura ovvero della istanza autorizzativa, quantomeno nei casi “facili” e ordinari, che peraltro costituiscono indubbiamente la componente quantitativa più rilevante della attività dell’Ufficio. L’effetto benefico di tale semplificazione ha consentito una più rapida istruzione delle procedure giungendo, unitamente ad ulteriori sforzi organizzativi dell’Ufficio e dei singoli magistrati addetti, a contenere i tempi di definizione delle procedure tendenzialmente ad un’unica udienza, fissata nei termini ordinatori di legge di 60 giorni dalla presentazione del ricorso ex art. 404 c.c., nonché di nomina dell’amministratore di sostegno, nella stragrande maggioranza dei casi con decreto contestuale nella medesima udienza e parimenti contestuale giuramento.
In terzo luogo, il progetto ha consentito una proficua apertura dell’Ufficio Giudiziario alla società civile non solo mostrando un volto della Giustizia il più possibile attento alle esigenze dei cittadini (e delle fasce più deboli) quanto anche una immagine di efficace collaborazione delle Istituzioni Giudiziarie con settori dinamici della cittadinanza. In tal senso ha consentito probabilmente l’emersione di situazioni bisognevoli della attuazione della misura di protezione della amministrazione di sostegno che diversamente non sarebbero pervenute alla attenzione degli uffici giudiziari; contemporaneamente l’attività formativa e informativa dovrebbe consentire anche in futuro di rendere edotti i possibili utenti circa potenzialità ma anche limiti funzionali della misura in questione onde evitare abusi del ricorso alla medesima nelle situazioni in cui essa non è opportuna,pertinente o praticabile (per carenza dei presupposti applicativi di cui agli artt. 404 e sgg. c.c. novellati); inoltre, l’attività informativa funge da filtro – con effetti sostanzialmente deflattivi – tra quei ricorsi che possono proseguire senza assistenza patrocinio tecnico, e quelli che non possono esserlo se non con l’assistenza di un legale.
Il progetto in questione appare in primo luogo di facile esportabilità anche in altri circondari in quanto vi fossero condizioni analoghe di disponibilità degli uffici (dirigenza Tribunale e delleCancellerie; disponibilità del personale amministrativo e giudiziario) e di associazioni di volontariato che si pongano analogamente in condizioni di disponibilità per tali attività, rendendo disponibili persone idonee come quelle rinvenute nel caso di specie a Reggio Emilia per l’apertura dello sportello e le attività connesse.
Il bilancio allo stato non può che essere certamente positivo. È indubbio che la apertura dello sportello ha comportato un miglioramento sostanziale del servizio offerto all’utenza in materia di amministrazione di sostegno: - ha consentito un accesso alla misura di protezione anche a persone che, magari, da sole non avrebbero proposto il ricorso non essendo particolarmente esperte in materia legale (o non avrebbero, per le stesse ragioni assunto l’impegno di amministratore di sostegno per un famigliare); - ha consentito di sgravare la cancelleria della volontaria giurisdizione dell’impegno di accogliere allo sportello una utenza sempre crescente e non professionalizzata, tra l’altro apportando utili aiuti anche organizzativi, e supplendo così anche alle, altrimenti allo stato non colmabili, carenze di personale; - ha consentito una maggiore umanizzazione del rapporto tra i ricorrenti (famigliari di disabili, anziani o soggetti fragili in genere) ovvero gli amministratori di sostegno e gli uffici giudiziari, rendendo disponibili informazioni aggiornate e utili consigli, con la possibilità (offerta dai volontari) di tempi e attenzioni che, viceversa, molto difficilmente, vista la mole del ruolo, né i singoli Giudici Tutelari, né tantomeno i Cancellieri avrebbero potuto offrire.
Per altro verso, la attuazione concreta del progetto/modello sintetizzato più sopra ha largamente smentito le preoccupazioni maggiori ( con merito assoluto di tutti gli interessati coinvolti) sia sotto il profilo di garanzia massima della privatezza dei dati personalissimi (specie di natura giudiziaria e/o sanitaria) gestiti, necessariamente anche dai volontari (soggetti non dipendenti del Ministero Giustizia, né pubblici ufficiali ) e che si sono interfacciati con il pubblico, oltreché evitare anche solo l’impressione di favoritismi verso singoli utenti (ovvero professionisti). Piuttosto, i fatti hanno smentito i timori manifestati, forse anche per una presunzione iniziale negativa, ovvero anche per effetto di una comunicazione o percezione non del tutto efficace degli aspetti positivi del progetto, circa una espropriazione del ruolo della classe forense nella gestione delle misure di protezione delle persone incapaci o prive in tutto o in parte di autonomia (specie dell’amministrazione di sostegno): in realtà, le statistiche dimostrano che il calo dell’assistenza legale non appare significativo, e nei casi difficili, il ricorso ai professionisti si è comunque rivelato proficuo. Lapresenza del progetto di formazione di nuovi volontari anzi costituirà, per contro, affiancamento utile rispetto all’opera di collaborazione tradizionalmente prestata dalle categoria professionale forense rispetto alla gestione dell’istituto, nell’ottica di una buona sussidiarietà.
In definitiva, la presenza dei volontari appare vissuta dall’utenza come una “apertura” maggiore delle istituzioni giurisdizionali alla comunità civile e alla cittadinanza, compreso un effetto sulla percezione di maggiore vicinanza della istituzione (spesso potenzialmente vissuta come ieratica e “distante”) ai bisogni dei cittadini comuni. Sul piano più strettamente tecnico, gli esiti positivi della collaborazione tra enti pubblici locali, associazioni di volontariato e Tribunale (organi amministrativi e giurisdizionali in esso incardinati) abbia dimostrato le possibilità di miglioramento del servizio pubblico offerto attraverso la costituzionalmente riconosciuta e propugnata sussidiarietà orizzontale, nel caso di specie, tra l’altro partita dal basso.