Missioni internazionali di supporto alla pace e ricorso legittimo all'uso della forza

Uno dei maggiori problemi che si pongono nell’esecuzione di una missione dell’Unione Europea dotata dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del mandato di “utilizzare tutti i mezzi necessari per il conseguimento dello scopo stabilito nel mandato-” ¹, é quello di pianificare, organizzare, avviare e condurre un’operazione militare - quale misura ritenuta necessaria per il conseguimento dello scopo stabilito nel mandato - senza violare il regime dello ius ad bellum, ossia le norme internazionali che legittimano il ricorso ad un intervento armato, e dello ius in bello, ossia le norme internazionali che legittimano la conduzione delle operazioni nel caso di un conflitto armato². Tale problematica risulta essere estremamente attuale stante che, dopo le tragedie del Ruanda e dei Balcani negli anni 90, questo tipo di mandato cosiddetto “robusto” caratterizza sempre più spesso il contenuto delle varie risoluzioni con le quali il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite autorizza il dispiegamento e l’esecuzione delle Peace Support Operations³

Il problema quindi sorge nell’interpretazione del tale tipo di mandato, non avendo il Consiglio di Sicurezza mai chiarito la portata di quest’espressione “utilizzare tutti i mezzi necessari”⁴.

Nello ius ad bellum, il ricorso unilaterale dell’uso della forza⁵ da parte di una PSO, qualora non siano rispettati i limiti e le condizioni del mandato conferito dal Consiglio di Sicurezza, é sempre stato condannato dalla comunità internazionale⁶ sebbene lo stesso intervento militare possa essere fondato su esigenze umanitarie.

Inoltre secondo l’opinio juris prevalente della comunità internazionale⁷ il mandato conferito dal Consiglio di Sicurezza di “utilizzare tutti i mezzi necessari” deve rispettare i principi consuetudinari della necessità e della proporzionalità della reazione propri della legittima difesa⁸, richiamati peraltro da tutti i documenti delle Nazioni Unite relativi al mantenimento della pace⁹ e confermati dalla dottrina per la quale il personale dispiegato in una missione deve obbligatoriamente conformarsi a tale regola:, “[…] gli uomini che partecipano ad una operazione non possono mai prendere l’iniziativa di ricorrere alla forza armata, ma possono rispondere con la forza a un attacco armato, in particolare ai tentativi di ricorso alla forza che hanno come obbiettivo quello di far loro evacuare le posizioni che occupanoper ordine del loro comandante […]” (UN doc. A/3943, § 179).

Di tali principi manca tuttavia una definizione univoca nel diritto internazionale¹⁰

Di conseguenza, nel caso di un mandato conferito all’UE o in generale ad un’organizzazione regionale o ad uno Stato o ad una PSO a conduzione UN, finalizzato a “utilizzare tutti i mezzi necessari per il conseguimento di uno scopo stabilito dal mandato del Consiglio di Sicurezza, chi dirige le operazioni di una Peace Support Operation si trova a dover decidere se utilizzare o meno la forza in assenza di precise linee guida stabilite dal Consiglio di Sicurezza che possano orientare la sua azione, in mancanza di una definizione del concetto di legittima difesa, dovendo evitare operazioni che possano configurarsi come unilaterali vietate dallo ius ad bellum e rispettando al contempo i principi consuetudinari della necessità e proporzionalità nell’uso della forza.

Per cercare di disimpegnarsi in questo difficile contesto ed evitare responsabilità personali con grave nocumento per la prosecuzione della missione, si rende opportuno chiarire il significato della predetta espressione, individuando i limiti del concetto e la sussistenza dei principi consuetudinari della necessità e proporzionalità in base ai quali si rende necessaria l’uso dell’opzione militare quale legittima “misura necessariaper conseguire l’obiettivo stabilito dal Consiglio di Sicurezza nel mandato” (v. D.P.K.O Principles and Guidelines Department of Peacekeeping Operations, New York, 2009 in http://www.un.org/en/peacekeeping/ p. 3 e ss).

E’ possibile contestualizzare e verificare la portata di tali principi utilizzando le linee guida proposte dal Segretario Generale nel suo rapporto del 21 marzo 2005 redatto sulla base del contenuto del rapporto del High level Un Panel on Threats, Challenge and Change. In tale Rapporto il Segretario individua i criteri che il Consiglio di Sicurezza avrebbe dovuto applicare per autorizzare l'uso della forzaquando fosse pronto a dichiarare che la situazione in un determinato contesto internazionale dovesse essere considerata una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionali¹¹:

1. la gravità della minaccia laddove una minaccia é considerata grave allorquando non vi siano altre opzioni che quella militare per neutralizzarla o limitarne la portata¹² ;

2. scopo appropriato, ossia l'intervento deve essere finalizzato a far fronte alla minaccia e non ad altri scopi. Qualsiasi uso di forza militare che miri, invece, alla realizzazione di altri scopi, come la modifica dei confini o il rovesciamento di un regime non sarà quindi da considerarsi legittimo, “a meno che il rovesciamento non sia necessario per impedire a quello stesso regime di perpetrare dei crimini nei confronti dei propri cittadini. Inoltre bisognerà evitare, per quanto possibile, l’occupazione del territorio, occupazione che, comunque, non sarà mai un obiettivo per sé, ma strumento funzionale al raggiungimento dell’obiettivo umanitario, e quindi limitata temporalmente”¹³;

3. la forza quale ultima risorsa. Ciò equivale a dire che è necessario, prima dell'intervento, tentare di risolvere la crisi con tutti gli altri mezzi a disposizione, diplomatici, politici, economici. Ciò non vuol dire, ovviamente, che ogni opzione debba essere realmente posta in essere: a volte una crisi umanitaria è tale da non lasciare il tempo di tentare concretamente tutte le vie. È sufficiente, invece, disporre di elementi concreti che facciano ritenere che, nelle date circostanze, se pure altre azioni fossero state intentate, esse non avrebbero condotto a nulla¹⁴.

4. proporzionalità dei mezzi. Ciò vuol dire non solo che l’ampiezza, la durata e l’intensità dell’intervento militare debbano essere le minime necessarie al raggiungimento dell’obiettivo umanitario che ci si è posti, ovvero la neutralizzazione della minaccia per la popolazione civile, ma anche che l’effetto sul sistema politico del Paese in oggetto debba essere limitato esclusivamente a ciò che è strettamente necessario al raggiungimento dello stesso scopo¹⁵;

5. bilanciamento delle conseguenze. In altre parole, deve esservi una ragionevole certezza che l’azione militare fronteggi con successo la minaccia e che le conseguenze dell’azione non si rivelino fatalmente peggiori delle conseguenze dell’inazione¹⁶

Questi criteri sono piuttosto rigidi, poiché hanno il fine di massimizzare il consenso internazionale nei confronti delle determinazioni del Consiglio e di ridurre al minimo le tentazioni degli Stati di ricorrere ad azioni unilaterali, tagliando fuori il Consiglio. L’intervento, infatti, implica non solo un’ “intrusione” all’interno del territorio di uno Stato sovrano, ma, addirittura, l’uso di forza potenzialmente letale, utilizzata, possibilmente, in massicce proporzioni”¹⁷.

Secondo il rapporto del citato gruppo di esperti i suddetti criteri avrebbero dovuto essere approvati da una risoluzione dell’Assemblea Generale e dal Consiglio di Sicurezza, senza necessità di modificare la Carta delle Nazioni Unite, e in ogni caso avrebbero dovuto servire da guida all’azione degli Stati e del Consiglio di Sicurezza.

Nel settembre 2005, in occasione del Summit mondiale delle Nazioni Unite¹⁸, la "comunità internazionale" non ha tuttavia approvato formalmente il citato documento ma ha confermato il divieto all’uso della forza, la responsabilità di ciascuno Stato di proteggere la sua popolazione da genocidio, crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l'umanità, e la necessità per la comunità internazionale di agire collettivamente in un "modo tempestivo e decisivo" - attraverso il Consiglio di sicurezza dell'ONU e in conformità con la Carta delle Nazioni Unite – valutando caso per caso, e in collaborazione con le organizzazioni regionali come appropriato -qualora i mezzi pacifici, tra cui diplomatici, umanitari e altri, siano inadeguati e le autorità nazionali "manifestamente incapaci" di proteggere le proprie popolazioni.

Nonostante la mancata approvazione del documento del Segretario Generale in occasione del summit mondiale delle Nazioni Unite, i citati 5 criteri sono stati ribaditi dallo stesso Segretario Generale nel documento Principles and Guidelines Department of Peacekeeping Operations”¹⁹, finalizzato a codificare le maggiori lessons learned , i principi e i concetti operativi appresi durante l’esecuzione delle missioni di pace sotto l’egida delle nazioni Unite.

A United Nations peacekeeping operation should only use force as a measure of last resort, when other methods of persuasion have been exhausted, and an operation must always exercise restraint when doing so. The ultimate aim of the use of force is to influence and deter spoilers working against the peace process or seeking to harm civilians; and not to seek their military defeat. The use of force by a United Nations peacekeeping operation should always be calibrated in a precise, proportional and appropriate manner, within the principle of the minimum force necessary to achieve the desired effect, while sustaining consent for the mission and its mandate. In its use of force, a United Nations peacekeeping operation should always be mindful of the need for an early de-escalation of violence and a return to non-violent means of persuasion. The use of force by a United Nations peacekeeping operation always has political implications and can often give rise to unforeseen circumstances. Judgments concerning its use will need to be made at the appropriate level within a mission, based on a combination of factors including mission capability; public perceptions; humanitarian impact; force protection; safety and security of personnel; and, most importantly, the effect that such action will have on national and local consent for the mission.

Di conseguenza, dovendo le PSO a conduzione UE rispettare i dettami del mandato stabilito dal Consiglio di Sicurezza di utilizzare tutte i mezzi necessari per raggiungere l’obiettivo stabilito dal mandato ed essendo il Segretario Generale al vertice della catena di comando delle forze impiegate nelle operazioni per ciò che concerne gli aspetti strategico-operativi, a cui le forze sul campo sono obbligate a comunicargli periodicamente, attraverso le procedure stabilite, come formalmente previsto nelle rispettive Risoluzioni ²⁰ - la situazione sul campo in modo da permettere al Consiglio di Sicurezza di decidere le eventuali azioni da intraprendere per ristabilire la pace o la sicurezza nella Regione o Stato in conformità alle sue responsabilità (art 24 della Carta delle Nazioni Unite), la scelta dell’opzione militare quale unica misura necessaria per conseguire l’obiettivo stabilito dal mandato dovrebbe essere adottata solo sulla base dei predetti criteri ossia dopo aver, come suddetto, soppesato la serietà della minaccia; valutato lo scopo dell’azione militare proposta; verificato se vi siano altri mezzi idonei a fermare la minaccia; appuratone la proporzionalità; determinato se vi sia una ragionevole possibilità di successo.

Inoltre nello ius in bello la valutazione del criterio della proporzionalità per la scelta di un eventuale opzione militare come misuranecessaria per conseguire l’obiettivo stabilito dal Consiglio di sicurezza nel mandato é ancor piu’ stringente rispetto allo ius ad bellum, dovendosi rispettare il principio consuetudinario codificato agli articoli 51(5)(b) et 57(2) del Primo Protocollo Addizionale alle Convenzioni di Ginevra, secondo cui le parti in causa che ricorrono all’uso della forza devono evitare: :

« gli attacchi dai quali ci si può attendere che provochino incidentalmente morti e feriti fra la popolazione civile, danni ai beni di carattere civile, o una combinazione di perdite umane e di danni, che risulterebbero eccessivi rispetto al vantaggio militare concreto e diretto previsto. »²¹

L'osservanza di tale principio viene ribadito altresi dal Segretario Generale nella Circolare del 6 agosto 1999 concernente il “rispetto da parte delle forze delle Nazioni Unite del diritto internazionale Umanitario.²²

Quindi, nella valutazione dei 5 principi sopra enunciati che limitano il ricorso all'uso della forza da parte di una PSO, durante l’esecuzione di una tale operazione, si potrà ricorre all’opzione militare se per ogni singolo attacco sia rispettato il principio della proporzionalità previsto dai citati articoli 51(5)(b) et 57(2) del Primo Protocollo Addizionale alle Convenzioni di Ginevra ossia solamente se si possa garantire :

1. La prevedibilità del beneficio diretto e concreto dell'attacco;

2. Il carattere militare dei beni e delle persone oggetto dell'attacco;

3. La non eccessività dei danni subiti dalla popolazione civile rispetto al vantaggio militare ottenuto.

________________________

1^ Come ad esempio la risoluzione nr 1551 (2004) del 9 luglio 2004 il Consiglio autorizzava la missione dell’ Unione Europea Althea - a rimpiazzare la missione SFOR della NATO che aveva come mandato quello di utilizzare tutti i mezzi necessari per assicurare il persistente rispetto degli accordi di Dayton in Bosnia Erzegovina. Oppure la missione navale EUNAVFOR-Atalanta, istituita per contrastare le azioni di pirateria al largo della costa somala, a sostegno delle risoluzioni 1814 del 15 May 2008, 1816 del 2 June 2008 e 1838 del 7 October 2008 del Consiglio di sicurezza. Sia la Risoluzione 1816 che la succesiva 1838 prevedono la formula “utilizer tous les moyens necessaire” per conseguire lo scopo del mandato.