Sommario: Premessa - 1. L’approssimata nozione di disinformazione anche in prospettiva transnazionale - 2. La proposta di istituire un consulente per la comunicazione del Vice Presidente del Consiglio Superiore della magistratura - 3. Considerazioni di forma e di sostanza sulla proposta: il temuto scivolamento verso il Ministero della Verità orwelliano
Premessa
La globalizzazione dell'informazione e la conseguente capacità di una sua, spesso incontrollabile, diffusione accresce la responsabilità del controllo della sua rispondenza a canoni di verità fattuale e precisione che va posta a carico di chi se ne fa vettore.
E' noto e temuto il fenomeno delle cosiddette fake news, espressione tanto utilizzata quanto priva di univoca definizione giuridica anche nell'arena internazionale.
La vaghezza della locuzione ha generato incertezze circa le reazioni consentite a tutela della correttezza dell'informazione e di chi, a livello individuale o collettivo, ne sia interessato.
E' all'esame dell'assemblea plenaria del Consiglio Superiore della Magistratura la proposta, formulata dal Comitato di Presidenza, di istituzione di una figura che curi i rapporti con gli organi di informazione al fine di una «corretta, adeguata e completa informazione dell'attività svolta quotidianamente dal Vice Presidente (nda, espressamente individuato come «organo di vertice del Consiglio») nell'interesse ed in nome dell'Istituzione”, al fine anche di evitare la diffusione di “notizie parziali, frammentarie, inveritiere e tecnicamente scorrette».
La misura sembra prestarsi ad alcune considerazioni critiche sul piano della normativa interna del CSM, su quello generale della sua possibile interferenza con la libertà di informazione ed a causa dell'altrettanto possibile sovrapposizione dell'attività del Vice Presidente rispetto a quella del Consiglio nella sua collegialità, con conseguente creazione di un Orwelliano circuito notiziale di stampo monocratico.
1. L’approssimata nozione di disinformazione anche in prospettiva transnazionale
Il tema dell'informazione, nelle varie forme di trasmissione che essa può assumere e nei suoi differenti contenuti, valica i confini nazionali in ragione della velocità ed espansione della sua circolazione ed affianca questioni legate ai vantaggi della sua natura globale ai rischi connessi alle false impressioni che la diffusione di notizie lontane da modelli veritativi può alimentare.
Ci si trova in un campo molto vasto non solo per l'ampiezza geografica (ben si potrebbe dire planetaria) ma anche per le interrelazioni disciplinari implicate, prime tra esse quelle afferenti alla sfera del diritto.
Questo non sempre e non ovunque si è fatto trovare preparato a governare i rivoli che scaturiscono dal generale fenomeno dell'informazione, ed in particolare di quelli che rivelano una matrice distorta in termini di prossimità alla realtà storico-fattuale e finiscono per produrre effetti nocivi sia sul piano della relativa rappresentazione sia su quello della difesa delle posizioni individuali o collettive che ne possano riuscire lese.
In effetti, la nota - ma, come si vedrà, non sempre omogeneamente scolpita sul piano definitorio -categoria delle fake news stenta ad essere inquadrata in un alveo concettuale capace di catturare in sé con soddisfacenti risultati di carattere classificatorio-teorico le sue molteplici sfaccettature empiriche.
Le conseguenze dell'aporia non sono irrilevanti perché si convertono sovente in vuoti o incertezze di trattamento e, per diretta ricaduta, di tutela nei confronti di chi aspiri a riceverla.
Semplici osservazioni di esperienze giuridiche transnazionali e straniere confortano l'impressione della frattura tra l'incalzante propagazione di dati della realtà inadeguatamente portati alla conoscenza generale in qualsiasi forma e la risposta ordinamentale, balbettante se non mancante.
E' stato posto in rilievo[1] che non è occasionale la carenza di punti fermi di carattere normativo nell'ambito comunitario europeo quanto ad una nozione unitaria delle informazioni non riconducibili al terreno dell'immunità da caratteristiche che le separino dalla generalmente accettata ortodossia.
In effetti, circola una generica condivisione del concetto opposto a quello di informazione (evidentemente declinato nel suo significato positivo), ossia quello di disinformazione, che, pur non necessariamente rivestendo natura antigiuridica e fuoriuscendo dai consolidati confini delle condotte vietate, si risolva in un pregiudizio sia per singole persone sia per la società nel suo complesso[2].
Solo alcuni ordinamenti nazionali europei (Ungheria, Lituania, Malta, Francia) hanno adottato disposizioni, anche penali, applicabili alle ipotesi di disinformazione.
Proprio l'episodicità degli interventi legislativi e la loro mancata appartenenza ad un criterio unitario munisce di solido fondamento lo smarrimento dell'interprete europeo di fronte alla delicatissima questione.
La dottrina è ripetutamente intervenuta nel tentativo, che, come si vedrà, ha in parte orientato scelte della Commissione UE, di conferire maggior nitore descrittivo e dogmatico alle fattispecie sfuggenti ai canoni di un'informazione congrua ed affidabile, elaborando classificazioni candidate ad incapsulare in sé le plurime facce dell'esperienza.
In particolare si sono[3] isolate tre differenti declinazioni di informazioni estranee al perimetro della giuridicità:
a) la misinformazione intesa quale falsa informazione fatta circolare senza, tuttavia, recare alcun nocumento;
b) la disinformazione che implica la circolazione consapevole di informazioni false e dannose;
c) la malinformazione consistente nella circolazione di informazione veritiera allo scopo di recare pregiudizio alle persone interessate in quanto le notizie, tratte da una sfera rigorosamente privata, vengono maliziosamente immesse in un circuito di conoscenza pubblica.
In questo quadro, non coerentemente composito, è intervenuta, nel 2018, la Commissione Europea con la sua comunicazione rivolta a combattere la disinformazione on line definendo la disinformazione come «un'informazione, di cui sia possibile verificare la falsità o il carattere fuorviante, creata, presentata e disseminata a fini di lucro o per ingannare intenzionalmente il pubblico ed idonea a cagionare un nocumento pubblico, quale la minaccia alla democrazia ed alle sue manifestazioni politiche, alla salute dei cittadini, all'ambiente o alla sicurezza».
Non sono mancati, seppur non necessariamente coronati dall'obiettivo della loro introiezione nel linguaggio normativo transnazionale, orientamenti dottrinari indirizzati alla definizione della più celebrata delle figure di informazione antagonista dei canoni comunemente accettati, quella delle fake news.
Si è[4], infatti, individuato in esse un tipo di informazione (anche telematica) connotata da affermazioni false e/o fuorvianti, che possono o non essere associate ad accadimenti reali, ed intesa a disorientare o manipolare un pubblico vero o immaginario attraverso la diffusione di notizie concepite con una struttura opportunistica (collegata al titolo, alle immagini, al contenuto) in modo da attrarre l'interesse del lettore ed ottenere la maggior circolazione possibile.
Pur nella varietà delle posizioni e nella vaghezza delle definizioni provenienti dalla Commissione Europea[5], incapaci di armonizzare le legislazioni degli stati membri, si ritiene[6] che sussista un nucleo di elementi comuni alle definizioni stesse, costituito: a) dal carattere inveritiero o fuorviante dell'informazione; b) dal pregiudizio generale che ne consegue; c) dall'intenzione malevola dell'autore; d) dalla prospettiva di vantaggi economici discendenti dalla circolazione dell'informazione stessa.
Anche negli Stati Uniti d'America il dibattito nell'area giuridica ferve in ordine alla non semplice opera di conciliazione tra il controllo dei fenomeni degenerativi dell'informazione e la basilare libertà costituzionale di informazione.
In particolare, si è sostenuto[7], allo scopo di prevenire o addolcire il possibile conflitto, che la libertà di parola va esercitata nei limiti corrispondenti all'interpretazione data dalla US Supreme Court circa il rapporto tra diritti individuali ed ambito e tipi di disciplina normativa ad ogni livello in materia di fake news: rapporto di lunga durata e, al contempo, complesso ed in continua evoluzione.
Non può trascurarsi la saldezza del criterio interpretativo da ultimo illustrato - e di apparentemente universale applicazione - che àncora la risoluzione dei possibili conflitti tra libertà di espressione ed informazione e disinformazione alla bussola della giurisprudenza costituzionale.
Anche il diritto britannico è attraversato da movimenti di opinione che tendono ad ordinare la materia dei limiti legittimi alla freedom of speech per evitarne abusi in campo informativo e progetti di legge destinati ad intervenire in materia.
Quanto ai primi un contributo di chiarezza viene da chi[8] espleta un utile compito ricognitivo dei testi legislativi di rilievo: a) il Defamation Act 2013 che tutela chi sia destinatario di dichiarazioni che ne compromettano la reputazione; b) il Communications Act 2003 che riguarda il sistema delle telecomunicazioni inglese; c) il Malicious Communications Act del 1988, la cui sezione 1 proibisce l'invio di messaggi indecenti, gravemente offensivi, falsi o ritenuti tali.
Con riguardo alle iniziative parlamentari in cantiere è giunto alla terza lettura in entrambe le Camere il disegno di legge intitolato On line safety Bill, UK che si propone di legiferare in tema di rafforzamento di poteri di intervento e sanzionatori dell'autorità garante della comunicazione relativi alla commissione di illeciti connessi all'attività informativa.
Un breve sguardo alla situazione del diritto italiano[9] si dirige verso la ragionata costruzione di chi[10], anche per la propria attuale esperienza di Vice-Presidente dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali, si propone di definire le fake news muovendo dalla accreditata tripartizione di: a) misinformation, tipica di contenuti falsi diffusi accidentalmente da utenti inconsapevoli, convinti di divulgare informazioni che corrispondono ad un reale interesse sociale; b) malinformazione, che si verifica quando informazioni veritiere vengono pubblicate con lo specifico scopo di creare conseguenze avverse; c) disinformazione, che ricorre laddove il contenuto della notizia diffusa sia intenzionalmente falso e trasmesso ad hoc per causare conseguenze dannose.
Solo la prima e la terza di tali fattispecie ricadrebbero nella rete delle fake news, da cui resterebbero escluse le informazioni e le notizie che sono già vietate per effetto di norme tipiche (diffamazione, incitazione a delinquere, propaganda razziale, etc.).
Per chiudere va ricordata la nozione, spostata sul versante filosofico- finalistico, di fake news come l'uso di argomenti retorici non aderenti alla verità per finalità varie[11].
2. La proposta di istituire un consulente per la comunicazione del Vice Presidente del Consiglio Superiore della magistratura
E' in questi giorni all'esame dell'assemblea plenaria del Consiglio Superiore della Magistratura la proposta formulata dal Comitato di Presidenza di creare la figura di consulente, esperto esterno per la comunicazione dell'attività del Vice Presidente, espressamente definito «organo di vertice» dell'organismo consiliare.
La proposta, dichiaratamente collegata al tema trattato nel paragrafo precedente, esibisce una struttura complessa e si articola in una successione di passaggi di seguito descritti.
Essa si riferisce nella sostanza alla creazione della figura prima menzionata, sebbene nel titolo reciti - per intuibili ragioni di aderenza regolamentare che emergeranno nel corso del lavoro - «Consulente in materia di coordinamento delle attività di comunicazione istituzionale».
Presupposto e scopo del provvedimento sono chiaramente e rispettivamente enunciati nel ricco preambolo che si nutre delle seguenti affermazioni:
a) va raggiunto il «fine di predisporre ed alimentare, nei rapporti con gli organi di informazione, strumenti che - per forme e contenuti - perseguano l'obiettivo di una corretta, adeguata e completa informazione dell'attività svolta quotidianamente dal Vice Presidente nell'interesse ed in nome dell'Istituzione»;
b) attraverso tale canale provvedimentale si evita, altresì, «la diffusione di notizie parziali, frammentarie, inveritiere o tecnicamente scorrette».
Tra i compiti affidati al consulente vi è quello di curare il raccordo con l'ufficio stampa (diretto, ai sensi dell'art.20 del Regolamento Interno, da un funzionario di ruolo del Consiglio) e con le articolazioni consiliari deputate alla cura e gestione del portale web del CSM.
La persona della cui proposta di nomina si tratta è chiamata a svolgere un ruolo di diretta collaborazione con il Vice Presidente ai fini dei rapporti politico-istituzionali con gli organi di informazione.
La proposta si sofferma ancora sulla base regolamentare che la sostiene e sulla circostanza che la figura da nominare fosse già prevista in una precedente deliberazione dell'8 marzo scorso che aveva designato altro esperto esterno, dimessosi dopo due mesi: ciò che comporta la necessità della sua sostituzione.
Relativamente alle disposizioni interne legittimanti la proposta esse vengono congiuntamente ed in coordinamento individuate nell'art.28 comma 3 del regolamento di amministrazione e contabilità e nell'art.19 del regolamento del personale del CSM.
Con la prima di esse si prevede che, su proposta del Comitato di presidenza, il Consiglio possa affidare a magistrati o anche a soggetti estranei all'ordine giudiziario incarichi determinati per l'organizzazione e lo svolgimento di incontri e seminari di studio per l'aggiornamento professionale dei magistrati e per il tirocinio degli uditori giudiziari (nda: testo non aggiornato), nonché per le esigenze connesse all'attività delle commissioni o di altre articolazioni consiliari.
La seconda norma (dalla rubrica Incarichi temporanei a esperti non appartenenti ai ruoli del CSM) prevede, per ciò che qui interessa, quanto segue: a) è consentita in via eccezionale e residuale, e nel numero massimo di tre per ogni consiliatura, l'attribuzione di incarichi temporanei ai sensi dell'art.28 del regolamento di amministrazione e contabilità ad esperti non appartenenti ai ruoli del CSM in possesso della professionalità e della specializzazione richiesta in relazione alle funzioni da svolgere (comma 1); b) gli incarichi di cui al comma 1, previsti dalla tabella D allegata al medesimo regolamento del personale, hanno un termine massimo di durata corrispondente a quello della consiliatura (comma 2); c) l'indennità spettante agli esterni al CSM è deliberata dall'assemblea plenaria.
A propria volta, la citata Tabella D prevede, tra gli altri, il seguente incarico conferibile a personale non appartenente ai ruoli del CSM: «1. Consulenti in materia di coordinamento delle attività di comunicazione istituzionale e dell'ufficio stampa ai sensi dell'art. 20 del regolamento interno».
Ed infine, il comma 3 di quest'ultima norma stabilisce che «Il Consiglio, in ragione dell'esercizio delle proprie funzioni e alla luce delle particolari esigenze connesse alle attività di informazione e comunicazione istituzionale svolte dai due uffici (comunicazione istituzionale e stampa) adotta una delibera recante le linee guida per il loro coordinamento e l'integrazione delle rispettive attività».
Vi è, infine, da richiamare la deliberazione dell' 8 marzo precedente con la quale era stato nominato il collaboratore ex art.28 del regolamento interno, poi dimessosi ed oggetto della proposta di sostituzione in esame, con funzioni di esperto che, collaborando con il Vice Presidente e coordinandosi con l'ufficio stampa, aiuti a predisporre una strategia di comunicazione istituzionale, atta a tutelarne e promuoverne l'immagine attraverso la predisposizione e l'alimentazione, nei rapporti con gli organi di stampa, di strumenti che-per forma e contenuti - perseguano la correttezza e la completezza della conoscenza, per evitare la diffusione di notizie parziali, frammentarie, inveritiere o tecnicamente scorrette riguardo le attività dell'organo di governo autonomo della magistratura.
La deliberazione affidava poi al nominato, svolgente un rapporto di diretta collaborazione con il Vice Presidente, la cura del raccordo con l'ufficio stampa e le articolazioni consiliari deputate alla cura ed alla gestione del portale web del Consiglio.
3. Considerazioni di forma e di sostanza sulla proposta: il temuto scivolamento verso il Ministero della Verità orwelliano
Non interessa in via precipua in questa sede sottoporre a stringente scrutinio gli aspetti più squisitamente tecnici della proposta: altro deve essere lo spirito critico, e differente la prospettiva, con la quale guardare ad essa.
Tuttavia, può assolvere una funzione utile sollevare in modo sommario taluni dubbi sulla sua piena compatibilità con le disposizioni secondarie interne e con la precedente deliberazione.
In primo luogo, vi è da registrare la novità più consistente che l'atto mira a realizzare, così operando una sensibilissima novazione rispetto al precedente di qualche mese addietro (pretermettendo, per non sviare l'attenzione dalle questioni di fondo, di porre l'accento sull'entità del compenso per il nuovo incarico, di poco oltre il 50% superiore a quello ormai estinto).
Ed infatti, assumono sembianze di pura apparenze i tratti dei due provvedimenti, che, al contrario, differiscono grandemente sul piano oggettivo.
Basti considerare che solo nel secondo il consulente esterno è incaricato di svolgere il proprio ruolo al servizio diretto ed esclusivo della «corretta, adeguata e completa informazione dell'attività svolta quotidianamente dal Vice Presidente nell'interesse ed in nome dell'Istituzione».
La precedente nomina si ispirava ad un traguardo coincidente con la fedele rappresentazione dell'immagine e dell'attività del Consiglio nella sua composizione collegiale in quanto il pericolo da stornare era quello della diffusione di notizie parziali, frammentarie, inveritiere o tecnicamente scorrette riguardanti le attività dell'organo consiliare nel suo complesso, escludendo dall'orizzonte interpretativo la possibilità della scissione delle due immagini, del Vice Presidente e del Consiglio, nonché l'accreditamento di un ruolo funzionale del Vice Presidente bisognoso di un'autonoma raffigurazione in alcun modo rapportabile a quello unitario dell'intero organo.
Del resto, le stesse, nutrite, disposizioni regolamentari prima esposte non sembrano autorizzare l'istituzione di una figura detentrice di compiti nel campo della comunicazione istituzionale dedicata alla sola persona del Vice Presidente.
D'altra parte, la facoltà che la Tabella D allegata al regolamento del personale attribuisce al Consiglio (e non a componenti determinati, quale che ne sia l'estrazione) di attribuire incarichi di consulenza in materia di coordinamento delle attività di comunicazione istituzionale e dell'ufficio stampa (incarico che, ovviamente, non presenta elementi comuni con quello, di cui si sta discutendo, di Consulente addetto alla sola comunicazione del Vice Presidente e della relativa attività) deve, comunque, continuare a convivere in armonia con la disposizione dell'art.20 del regolamento interno che affida all'assemblea plenario il potere di adottare una delibera recante le linee guida per il coordinamento e l'integrazione delle attività dell'ufficio per la comunicazione istituzionale e dell'ufficio stampa, senza possibilità di surroga da parte di un esterno, come un'interpretazione eccessivamente espansa dei compiti del nominando consulente potrebbe con qualche dose di temerarietà suggerire.
Per concludere la disamina dei profili tecnici e regolamentari della proposta vale la pena di spendere un argomento sul quale né i precedenti Consigli, né l'attuale, sembrano aver dedicato le energie deliberative che merita.
Ci si riferisce ai criteri di assegnazione degli incarichi temporanei a esperti non appartenenti ai ruoli del CSM di cui al citato art.19 del regolamento del personale.
Allo stato, non soltanto la scelta viene effettuata su criteri di incontrollabile discrezionalità, seppur ricadente in un ambito pubblicistico di rilevanza costituzionale (circostanza accrescitiva e non elisiva dei doveri di trasparenza e verificabilità esterna): essa non è nemmeno preceduta da una qualsivoglia forma di pubblicità che permetta una partecipazione estesa ai procedimenti designativi, condizione preliminare per una deliberazione maggiormente benefica per l'interesse pubblico alla qualificazione delle persone che partecipino all'attività istituzionale con incarichi di alta qualificazione, responsabilità e remunerazione.
Resta adesso da affrontare il più spinoso ed al tempo stesso fascinoso dei profili al cui interno viene avvolta la vicenda consiliare prossima all'esame plenario: profilo che circolarmente fa retrocedere il discorso al punto di partenza in materia di distorsioni informative.
Gli orientamenti dottrinari sviluppati in ogni dimensione territoriale ed in ciascuna famiglia ordinamentale mostra un insopprimibile dato accomunante: l'inseparabilità del dibattito circa l'abuso di informazione (inteso nella triplice, popolare accezione di misinformazione, disinformazione, malinformazione) da quello sulla libertà di espressione e di informazione.
In altri termini, e riducendo la questione ai suoi toni più drammatici e dilanianti, l'universale, e giustificatissima, avversione alle fake news non può che tradursi nell'adozione di adeguati strumenti dissuasivi, ristoratori e sanzionatori, a difesa di interessi e valori della collettività e dei singoli; ma, d'altro canto, il professionista del diritto, il legislatore, l'amministratore pubblico non possono affatto liberarsi dal peso di individuare risposte proporzionate alle condotte cui reagire ed alla loro concreta attitudine offensiva, senza indulgere verso forme di overreaction potenzialmente atte a vulnerare altri beni costituzionalmente protetti.
Ben presente, infatti, deve essere agli occhi della collettività il pericolo che agitare lo spettro delle “fake news” sottintenda l'aspirazione ad un tipo di misura così energica da comportare il doppio esito negativo dello scoraggiamento di un'informazione aperta e diretta, forse scomoda, e della promozione di un pensiero unico, nemico di spigolature, diversificazioni, originalità, asprezze che costituiscono eccipienti insostituibili della partecipazione democratica alla vita pubblica.
E' allora aperto, e tutt'altro che soddisfacentemente risolto, il problema dell'adozione da parte di una prestigiosa e rilevante istituzione pubblica di una politica diretta alla preventiva selezione delle verità da distillare pubblicamente in antagonistica contrapposizione ad altre che, sbrigativamente arruolate sotto la dirimente etichetta di fake news, possono talvolta solo nascondere una, magari radicale, inconciliabilità di pensiero o di giudizio.
La creazione di figure con il mandato di prevenire notizie parziali, frammentarie, inveritiere o tecnicamente scorrette, esondanti, cioè, dalle sponde della «corretta, adeguata e completa informazione dell'attività svolta quotidianamente dal Vice Presidente nell'interesse ed in nome» del CSM, costituisce certamente in astratto un argine rivolto alla preservazione dell'autorevolezza, in primo e fondamentale luogo, dell'organo e collateralmente di chi lo rappresenta ; essa non può, tuttavia, trasformarsi, attraverso subliminali meccanismi di condizionamento o dissuasione, nel Ministero della Verità di Orwelliana memoria né nell'omonimo organo ufficiale di stampa di passati, sepolti, oppressivi regimi.
E naturalmente la chiave per impedire che accada ciò che non potrebbe, comunque, addebitarsi alle intenzioni degli ideatori di siffatta risposta istituzionale all'informazione giudicata maliziosa o fuorviante, deve risiedere nella vigile attività di controllo da parte dell'organo consiliare assembleare al cui esclusivo beneficio la risposta necessariamente è destinata a risolversi.
[1] Fathaigh-Hellberger-Appelman, The perils of legally defining disinformation, in Internet Policy Review, 4 novembre 2021.
[2] Gli Autori citati nella nota precedente riportano un passo del rapporto della Commissione Europea del 2020.
[3] Wardle-Darakhshan, Information disorder: toward an interdisciplinary framework for research and policymaking, a commento del rapporto DGI 9/2017 del Consiglio d'Europa.
[4] Baptista-Green, A working definition of fake news, in Encyclopedia, 2022, pagg.632-645.
[5] Falaigh-Hellberger-Appelman, cit.
[6] Si vedano gli autori citati nella nota precedente.
[7] Jacobs, Freedom of speech and regulations of fake news, in The American Journal of Comparative Law, 2022, pag.1278 ss.
[8] Bhoularski, Social media, misinformation and the law, Queen Mary University of London, Legal Advice Centre, 2022.
[9] In prima approssimazione si segnala la monografia di Giusti e Piras, Forme ed effetti della disinformazione: quando le fake news diventano un pericolo per la democrazia, Pisa, 2021. I riflessi penalistici della materia sono esplorati, tra gli altri, da De Flammini, Diritto penale, beni giuridici collettivi nella sfida delle fake news: principio di offensività ed emergenza, in Sistema Penale, 2020.
[10] Cerrina Feroni, Cosa fare contro la dittatura del pensiero dominante: confini ambigui della nozione di fake news: misinformation, malinformation, disinformation, in Agenda digitale, 18 gennaio 2023.
[11] Magnani, Libertà di espressione e fake news: il difficile rapporto tra verità e diritto. Una prospettiva teorica, in Costituzionalismo.it, 2018.