Il progetto di riforma Luciani e la partecipazione degli avvocati nei Consigli Giudiziari ^*

Con il disegno di legge AC 2681 (approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 agosto 2020), il Parlamento si appresta a conferire al Governo, fra l’altro, delega per riformare il sistema di funzionamento dei Consigli giudiziari, introducendo importanti elementi di novità destinati ad impattare il modo molto significativo su temi da lungo tempo oggetto di dibattito all’interno della magistratura[1]. Il disegno di legge è attualmente all’esame della competente commissione presso la Camera dei Deputati e dovrebbe presto approdare in aula.

L’art. 3 lett. a) del d.d.l. citato prevede infatti che, nell’esercizio della delega, il Governo dovrà introdurre la facoltà, per i componenti avvocati e professori universitari, «di partecipare alle discussioni e di assistere alle deliberazioni relative all'esercizio delle competenze (…) dei consigli giudiziari di cui (…) agli articoli (…) 15, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 27 gennaio 2006, n. 25»; dovrà inoltre prevedere che, «al fine di consentire al consiglio giudiziario l’acquisizione e la valutazione delle segnalazioni del consiglio dell’ordine degli avvocati, ai sensi dell’articolo 11, comma 4, lettera f), del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, il Consiglio superiore della magistratura ogni anno individui i nominativi dei magistrati per i quali nell’anno successivo maturi uno dei sette quadrienni utili ai fini delle valutazioni di professionalità e ne dia comunicazione al consiglio dell’ordine degli avvocati».

La modifica interviene dunque sulla disciplina, attualmente dettata dall’art. 16 d. lgs. 27 gennaio 2006, n. 25, della partecipazione dei componenti laici (avvocati e professori universitari) ai lavori del Consiglio Giudiziario in materia di formulazione dei pareri per le valutazioni di professionalità dei magistrati. Nella Relazione di accompagnamento i proponenti chiariscono che l’intendimento è quello di introdurre nell’ordinamento, per fonte primaria, il c.d. diritto di tribuna, cioè «il diritto di assistere alla seduta senza partecipare alla discussione e alla deliberazione, anche in relazione alla formulazione dei pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati, allo scopo di accrescere la trasparenza dei procedimenti di valutazione», così rispondendo alle pressanti richieste che da tempo provengono dall’avvocatura

Sul disegno di legge già varato dal Consiglio dei Ministri si è innestato poi il lavoro della c.d. Commissione Luciani (dal nome del suo Presidente), nominata con d.m. del 26 marzo 2021 e che ha concluso il proprio lavoro il 31 maggio 2021. La prima Sottocommissione, in particolare, occupandosi del funzionamento dei consigli giudiziari, ha proposto alcuni emendamenti all’art. 3 d.d.l. AC 2681, tesi a rafforzare «le garanzie partecipative per l’avvocatura (anche con la conseguente uniformazione di prassi, allo stato, discordanti)».

Il primo punto è stato conseguentemente emendato su proposta governativa, specificando che la partecipazione alla discussione dovrà essere assicurata mediante il riconoscimento del «pieno diritto di parola»; non è invece a tutt’oggi prevista l’introduzione di un diritto di voto dei membri laici nella materia indicata, che non potranno così concorrere alla decisione finale.

Parallelamente, è stato depositato un quesito referendario mirante all’abrogazione in toto dell’art. 16 co. 1 d. l.vo n. 25/2006 nella parte in cui riserva ai Consigli Giudiziari in composizione ristretta alcune materie. In caso di vittoria dei sì, i membri laici avrebbero così pieno diritto di voto su tutto quel che rientra nelle attribuzioni del C.G., senza esclusioni e comprese, dunque, le valutazioni di professionalità.

Il d.d.l. in gestazione rappresenta quindi un tentativo di mediazione fra spinte opposte assai più radicali ed è destinato ad incidere in modo determinante sul funzionamento delle sedute dei Consigli Giudiziari, invero localmente anticipato da alcuni regolamenti distrettuali che già avevano introdotto il c.d. “diritto di tribuna” dei membri laici alle sedute in composizione “ristretta”, poi diversamente declinato secondo la prassi[2]. In alcuni casi tale facoltà è stata intesa quale semplice possibilità di assistere alle sedute, in altri è stata consentita anche la partecipazione alla discussione preliminare. In alcune sedi, l’apertura inizialmente concessa è stata in seguito revocata mediante modifica del regolamento[3], segno evidente della particolare “sensibilità” del tema.

Il CSM, licenziando il parere ex art. 10 l. 195/1958 sul d.d.l. nella seduta del 29.4.2021, ha complessivamente valutato la proposta in modo positivo, sottolineando come la partecipazione degli avvocati all’autogoverno sia stata in passato oggetto di numerose delibere consiliari, specie sotto il profilo della trasparenza delle decisioni[4]. Oggi il tema è meno ampio ma, all’evidenza, più delicato perché coinvolge il procedimento previsto per la valutazione periodica della professionalità del singolo magistrato, su cui finisce per incidere direttamente la voce della componente laica del Consiglio Giudiziario.

I laici si esprimono peraltro pienamente in sede di definitivo riconoscimento della progressione in carriera, partecipando senza limitazioni alla decisione in seno al CSM. 

Il Consiglio Superiore ha d’altronde sottolineato che gli avvocati, nella quotidianità, sono «i primi destinatari dell’azione giudiziaria e sono, quindi, in grado di apprezzare la professionalità di un magistrato, di prendere parte alla fase di valutazione»[5].

Nondimeno, sono state da più parti manifestate perplessità e timori con cui occorre confrontarsi.

In primis, sono state evidenziate ragioni di segretezza legate a tutte le pratiche che, non attenendo all’organizzazione degli uffici, concernono la posizione del singolo magistrato.

Più che di segretezza, pare però emergere una più generale esigenza di riservatezza derivante dalla disponibilità di dati anche sensibili, che potrebbe essere assicurata mediante il puntuale richiamo alla normativa sulla privacy[6], al cui rispetto sono ovviamente tenuti tanto i membri togati quanto quelli non togati.

Con il medesimo d.d.l. AC 2681, peraltro, viene proposta una forte semplificazione ed oggettivizzazione dei pareri, che potrebbero così essere “asciugati” di una serie di elementi non strettamente necessari alla valutazione di professionalità, evitando il loro riversamento in atti.

Sono stati poi paventati possibili rischi di condizionamento dell’attività del magistrato che si trova ad essere valutato da avvocati del locale Foro, che continuerebbero ad esercitare la professione anche durante il mandato.

E’ d’altronde velleitario pensare ad un dovere di sospensione generale dell’attività professionale da parte dei componenti non togati dei Consigli Giudiziari (come avviene per i membri laici del CSM), stante anche la previsione di un mero gettone di presenza per tale impegno.

Il C.S.M. ha allora evidenziato come, al fine di prevenire situazioni di incompatibilità, dovrebbe essere introdotto il dovere di astensione del membro laico che sia parte processuale in un giudizio trattato dal magistrato in valutazione; ciò consentirebbe di evitare che la valutazione di professionalità possa tramutarsi in uno strumento di pressione sulla decisione e gestione dei singoli procedimenti.

E tuttavia, è evidente che il condizionamento potrebbe essere esercitato anche in modo meno diretto e più subdolo. 

Un maggiore e più limpido collegamento con i bacini di provenienza potrebbe costituire un utile antidoto a ciò. Attualmente, infatti, assai poco intellegibile è il metodo di selezione dei componenti laici dei Consigli Giudiziari e sostanzialmente nulla la loro rappresentatività. Sono infatti nominati dal Consiglio universitario nazionale su indicazione dei Presidi di facoltà (i docenti) e dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei Consigli dell’ordine del distretto (gli avvocati), ma nessuna disposizione normativa indica quale debba essere il criterio di scelta, né è previsto un principio di raccordo o anche solo di “responsabilità” nei confronti dei designanti. Il consigliere non rappresenta dunque l’accademia o il foro ed esprime valutazioni del tutto personali; le vicende professionali che lo riguardano non riverberano alcun effetto sulla sua partecipazione alle attività consiliari ed è rimessa solo alla prassi la decisione di mantenere un canale di interlocuzione aperto con gli ambiti di provenienza durante l’esercizio del mandato. Si sono verificati ad esempio casi di sospensione dall’Albo o di autosospensione che non hanno avuto (né avrebbero potuto averla) alcuna incidenza sulla partecipazione alle attività consiliari. 

Il Csm giunge invece ad adombrare una possibile causa di incompatibilità per gli avvocati che siano anche componenti dei consigli dell’Ordine o che rivestano cariche all’interno degli stessi[7].

Sfugge tuttavia quale sia, in questi casi, l’interesse in conflitto che andrebbe evitato. Se ne guadagnerebbe, invece, in termini di rappresentanza e di responsabilità: un rapporto più diretto con i Consigli dell’Ordine del distretto[8] consentirebbe di raccogliere la voce dell’avvocatura, in un’ottica di corresponsabilità del funzionamento del sistema, allontanando il timore di pressioni personali.

La previsione di un più stretto e organico legame fra l’avvocato membro del Consiglio Giudiziario e il C.O.A. di appartenenza appare opportuno anche per rendere proficuo l’onere di comunicazione introdotto attraverso la seconda modifica proposta con l’art. 3 lett. b) del medesimo d.d.l.: l’obbligo per il CSM di individuare annualmente e comunicare ai Consigli Giudiziari l’elenco dei magistrati in valutazione è funzionale all’esercizio della facoltà, già riconosciuta ai Consigli dell’Ordine del distretto, di curare la predisposizione e la trasmissione di segnalazioni di fatti specifici incidenti sulla professionalità, rendendo così effettiva l’interlocuzione già prevista e ad oggi scarsamente esercitata. 

Il terzo e più serio rischio è quello rappresentato dalla possibile permeabilità delle deliberazioni consiliari a condizionamenti esterni non sufficientemente controllati.

L’emendamento da ultimo approvato, su suggerimento della commissione Luciani, trascina infatti un ulteriore pericolo già evidenziato dal Consiglio Superiore nel proprio parere, laddove ha sottolineato come la possibilità per i laici di prendere la parola durante la discussione possa tradursi di fatto in un ampiamento delle fonti di conoscenza utilizzabili per l’elaborazione del parere, per di più scarsamente verificabili e potenzialmente in grado di scardinare l’attuale previsione dell’art. 11 co. 4 lett. f) del d. l.vo 160/2006.

Attualmente, infatti, le eventuali criticità segnalate sull’operato del singolo magistrato provenienti da terzi o manifestate dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, che abbia raccolto le segnalazioni pervenute dai propri iscritti, devono essere rappresentate al capo dell’ufficio che, operato ogni più opportuno accertamento, può tenerne conto in fase di elaborazione del rapporto informativo; ciò a condizione che si tratti di fatti specifici incidenti sulla professionalità del magistrato, con particolare riguardo alle situazioni «eventuali, concrete e oggettive» di esercizio non indipendente della funzione o a comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica. E’ dunque rimesso al capo dell’ufficio un primo esame e controllo di tali segnalazioni, che non vengono poi direttamente riversate né al fascicolo personale del magistrato, né agli atti del Consiglio Giudiziario. Lo stesso art. 11 cit. prevede infatti che il rapporto del capo dell’ufficio e le segnalazioni del C.O.A. siano trasmessi al Consiglio Giudiziario dal Presidente della Corte d’Appello o dal Procuratore Generale «titolari del potere-dovere di sorveglianza», con le loro considerazioni. E’ dunque previsto un doppio o addirittura triplice filtro, teso a tutelare il magistrato dai rischi di pressione, sovraesposizione e scarsa conoscenza del funzionamento e delle vicende dell’ufficio, che potrebbe invece essere bypassato nel caso in cui fosse consentito al membro laico di introdurre, attraverso il proprio intervento in discussione, tale tipo di doglianze. 

Il CSM ha così segnalato come tale «filtro verrebbe meno ove fosse consentito al componente laico di introdurre, ex novo, informazioni in ordine al profilo professionale del magistrato, che i componenti dell’organo di governo autonomo distrettuale potrebbero non essere in grado di adeguatamente contestualizzare, senza il contributo del Dirigente dell’Ufficio».

D’altro canto, lo stesso pericolo sussiste anche rispetto ad altre notizie di cui sia venuto a conoscenza un membro togato. Sarebbe miope, però, impedire l’emersione di questo tipo di segnalazioni. Per contro, dovrebbe essere ampliato il potere istruttorio del Consiglio Giudiziario e maggiormente garantita la partecipazione del magistrato al procedimento di valutazione di professionalità. Gli strumenti oggi disponibili potrebbero invero rivelarsi insufficienti, ma a ciò è possibile porre rimedio anche mediante normazione secondaria. 

D’altronde lo stesso art. 3 del d.d.l. detta una netta semplificazione dei pareri per le valutazioni periodiche, che dovranno costituire la fotografia degli elementi fattuali necessari per verificare il mantenimento di un adeguato livello di professionalità.

Non pare condivisibile, dunque, l’opinione di chi vede il progetto di riforma come un attentato all’autonomia dell’autogoverno e all’indipendenza della magistratura. Stupisce, anzi, che analoghe istanze non siano sostenute anche rispetto ad altre materie di competenza della ristretta che possono evidenziare opacità (quali le incompatibilità parentali o gli incarichi extragiudiziari), su cui il contributo conoscitivo dei laici sarebbe importante.

Al contrario, non può che convenirsi con chi ha sottolineato che consentire la presenza e la partecipazione alla discussione della componente laica del C.G. avrebbe «un segnale molto importante per il suo significato simbolico; dimostrerebbe che la magistratura non teme di discutere delle proprie valutazioni di professionalità alla presenza del mondo forense e del mondo accademico»[9].

Non solo, rappresenterebbe la possibilità, dopo i fatti dell’hotel Champagne e la perdita verticale di credibilità e di fiducia dei cittadini, di ribadire che l’autogoverno non è privilegio di casta, ma garanzia di indipendenza e di equo trattamento davanti alla legge. Se l’autogoverno non vuole tradursi in autoreferenzialità, deve essere esercitato in una casa di vetro: solo la massima trasparenza delle determinazioni assunte e del percorso decisionale seguito, con la partecipazione e la responsabilizzazione di tutti gli attori, rappresenta infatti la miglior tutela contro i rischi di deriva burocratica che tende a ridurre i margini di esercizio dell’autogoverno e la miglior garanzia contro il corporativismo e le logiche di appartenenza che ancora oggi, e anche a livello locale, si leggono sotto traccia in molte decisioni.

 
[1] Si vedano, oltre alle prese di posizione delle associazioni di magistrati e dello stesso C.d.C. della ANM nel corso della seduta del 23 maggio 2021, fra gli altri: S. Perelli, Diritto di Tribuna agli avvocati nelle valutazioni di professionalità dei magistrati, 6 novembre 2019, https://www.questionegiustizia.it/articolo/diritto-di-tribuna-agli-avvocati-nelle-valutazioni-di-professionalita-dei-magistrati_06-11-2019.php; P. Cervo, Diritto di tribuna e consigli giudiziari: perché dire no, 25 novembre 2019, https://www.questionegiustizia.it/articolo/diritto-di-tribuna-e-consigli-giudiziari-perche-dire-no_25-11-2019.php

[2] Con riferimento all’esperienza maturata presso il Consiglio Giudiziario di Milano, v. E. Fusco e A. Roccella, Il Consiglio giudiziario presso la Corte d’Appello di Milano: alcuni aspetti dell’attività del quadriennio 2016-2020, 2 febbraio 2021, https://www.questionegiustizia.it/data/doc/2787/fusco-roccella-il-consiglio-giudiziario-presso-la-corte-d-appello-di-milano.pdf

[3] V. le recenti vicende del Consiglio Giudiziario di Bari.

[4] Nella delibera del 13.5.2020, adottata all’esito di una attenta attività di monitoraggio dei regolamenti dei Consigli Giudiziari, il CSM aveva sottolineato, richiamando sul punto l’indirizzo già espresso con la delibera del 25 gennaio 2007, che, «nel quadro di un ordinamento democratico, anche per i Consigli giudiziari la pubblicità rappresenta la regola e la segretezza l’eccezione», sicché è stata valutata positivamente la previsione, contenuta in molti regolamenti, di pubblicità dell’ordine del giorno, delle sedute e dei relativi verbali, comunicati non solo ai componenti e ai magistrati del distretto, ma anche ai Consigli dell’Ordine degli Avvocati del distretto.

[5] V. parere CSM del 29.4.2021.

[6] V. Regolamento UE n. 2016/679 e le modifiche introdotte con D.Lgs. n. 101/18 al D.Lgs. n. 196/03.

[7] V. la delibera n. 12/PP/2017 dell’11 ottobre 2017.

[8] Si ricorda che il testo originario dell’art. 9 d.lgs n. 25/06 prevedeva che anche il presidente del Consiglio dell’Ordine degli avvocati avente sede nel capoluogo del distretto fosse membro di diritto del Consiglio giudiziario, al pari del presidente della Corte d’appello e del procuratore generale presso la Corte d’appello; la previsione è stata poi abrogata con la legge n. 111/07.

[9] Così S. Perelli, cit.