Lo scorso 30 ottobre è stata pubblicata un’interessante sentenza della Prima sezione civile della Cassazione, n. 27692/18, con la quale si affrontano alcuni temi relativi ad un possibile uso distorto dell’istituto del trattenimento amministrativo. Una rapida esposizione dei fatti consentirà di apprezzare pienamente il rilievo della decisione.
Un cittadino ceceno è stato oggetto di revoca dello status di titolare di protezione sussidiaria da parte della Commissione nazionale per il diritto d’asilo (sulla base di una nota della Direzione centrale della polizia di prevenzione) perché ritenuto pericoloso per la sicurezza dello Stato, conseguentemente veniva emesso un decreto di espulsione ex art. 13, comma 2, lett. c), d.lgs 286/98 e contestuale provvedimento di trattenimento, convalidato dal competente giudice di pace. Al fine di scongiurare l’imminente rimpatrio (lo straniero era compiutamente identificato e titolare di passaporto in corso di validità) prontamente il suo difensore richiedeva alla Corte europea per i diritti dell’uomo l’applicazione di misure provvisorie ai sensi dell’art. 39 del regolamento della Corte, lamentando la violazione dell’art. 3 Cedu e del principio di non refoulement, atteso che la Commissione nazionale non aveva valutato le ricadute sulla sua incolumità derivanti dal rimpatrio in Cecenia, nonostante le motivazioni della Commissione territoriale poste a sostegno del riconoscimento della protezione sussidiaria avessero fatto chiaro riferimento al pericolo concreto di subire torture o trattamenti inumani o degradanti. Tale istanza veniva accolta dalla Corte Edu, che invitava il Governo italiano a non eseguire l’espulsione, e la sezione specializzata del Tribunale di Torino (nel frattempo adita ex artt. 35, d.lgs 25/2008 e 19, d.lgs 150/2011) sospendeva provvisoriamente l’efficacia esecutiva del decreto di revoca della protezione; contestualmente lo stesso Tribunale accoglieva la domanda di riesame del trattenimento e, per l’effetto, il cittadino ceceno veniva dimesso dal Centro di trattenimento.
Tuttavia, nell’occasione, il questore di Torino adottava un decreto di applicazione di misure alternative al trattenimento ex artt. 14, comma 1-bis, d.lgs 286/98 e 6, comma 5, d.lgs 142/2015, che veniva poi convalidato dal Tribunale di Torino; avverso il decreto di convalida proponeva ricorso per Cassazione il cittadino ceceno per il tramite del suo difensore, chiedendone l’annullamento sulla base di due motivi:
1. violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 1-bis, d.lgs 286/98, in relazione alla convalida di misure alternative al trattenimento pur in presenza di un decreto di espulsione adottato ex art. 13, comma secondo, lett. c), d. lgs 286/98 (le misure alternative al trattenimento non possono essere adottate in caso di espulsione disposta per motivi di pericolosità sociale);
2. violazione dell’art. 14, commi 1 e 1-bis, d.lgs 286/98, laddove l’ordinanza impugnata mostra di ritenere che i presupposti legittimanti l’applicazione di misure alternative al trattenimento divergano da quelli prescritti per il trattenimento medesimo (mera esistenza di un decreto di espulsione nel primo caso, indipendentemente dalla sua eseguibilità; sussistenza di un decreto di espulsione efficace nel secondo caso).
Successivamente, lo stesso difensore avanzava al Tribunale di Torino istanza di revoca delle misure alternative in questione, richiesta che veniva rigettata sul presupposto che la funzione di tali misure rispondesse ad esigenze di tutela della pubblica sicurezza e non fosse finalizzata ad una successiva espulsione, nel caso di specie non eseguibile per le ragioni anzidette, equiparando, quindi, le misure alternative a quelle di prevenzione. Anche avverso il provvedimento di diniego della revoca veniva proposto ricorso per Cassazione, affidandolo a motivi sostanzialmente analoghi al precedente, pur aggiungendo nel primo il riferimento alla violazione dell’art.13, comma secondo, Costituzione.
Entrambi i ricorsi sono stati trattati in pubblica udienza e qui riuniti in quanto aventi oggetto analogo e le medesime parti.
Nel frattempo, nelle more della decisione della suprema Corte, il Tribunale di Torino aveva accolto il ricorso avverso la revoca della protezione sussidiaria, escludendo che il ricorrente fosse persona pericolosa per la sicurezza dello Stato; di conseguenza il decreto di espulsione è stato annullato e la Corte Edu ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo ritenendo non più attuale il rischio di allontanamento del ricorrente. A questo proposito merita sottolineare che, preliminarmente − e difformemente dalle conclusioni assunte dal procuratore generale − la Corte ha ribadito il suo costante orientamento secondo cui permane l’interesse dello straniero all’accertamento della legittimità/illegittimità del provvedimento di convalida del trattenimento o delle misure di esecuzione coattiva dell’espulsione, anche dopo la cessazione della loro efficacia, sia in relazione alla configurabilità del risarcimento del danno in conseguenza della privazione della libertà personale (che è istituto differente dalla riparazione per ingiusta detenzione, che si qualifica in termini di mero indennizzo), che in relazione all’interesse ad eliminare un provvedimento che, seppur cessato nella sua efficacia, ha determinato una soluzione di continuità nel riconoscimento della legittimità del soggiorno in Italia (rilevante, ad esempio, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo, di natura illimitata). A questo proposito la Corte dà atto che, nel caso in esame, non v’è stata restrizione integrale della libertà personale (trattandosi di applicazione di misure alternative al trattenimento) e tuttavia v’è stata limitazione della libertà di movimento e di circolazione, di per sé idonea al mantenimento dell’interesse ad agire.
Sempre preliminarmente, la Corte ha altresì precisato che la legittimazione passiva nel ricorso contro la convalida e la proroga del trattenimento spetta al Ministero dell’interno presso l’Avvocatura generale dello Stato. L’eventuale evocazione in giudizio dell’organo periferico dell’amministrazione, legato al Ministero da un rapporto gerarchico e organico, costituirebbe vizio di mera nullità senz’altro sanabile con la rinnovazione della notificazione.
Venendo ora al merito dei ricorsi riuniti, si osserva che tanto il trattenimento che le misure alternative attengono alla fase esecutiva dei provvedimenti ablativi (espulsioni e respingimenti) e sono finalizzati esclusivamente a garantire la concreta attuazione dei provvedimenti di allontanamento cui accedono. In linea generale i poteri del giudice della convalida (tanto del trattenimento, quanto delle misure ad esso alternative) impongono, oltre alla verifica dei termini previsti dalla legge, la verifica dell’esistenza ed efficacia di un provvedimento ablativo e, solo nei casi di manifesta illegittimità il sindacato del giudice della convalida (sia esso tribunale o giudice di pace) deve estendersi all’esame incidentale dell’atto presupposto (decreto di espulsione o di respingimento). Tuttavia, osserva la Corte che, nel caso in esame, era intervenuta la Corte Edu con un provvedimento ex art. 39 del Regolamento avente effetti vincolanti circa l’inefficacia dell’espulsione disposta a carico del ricorrente subito dopo la notificazione del provvedimento di revoca della protezione sussidiaria. Il fatto che il nostro ordinamento interno preveda un sistema articolato e distinto tra decreto di espulsione e misure attuative lesive della libertà personale o di circolazione (rispettivamente il trattenimento e le misure ad esso alternative), non esclude che tra provvedimento ablativo e provvedimento esecutivo esista un rapporto di stretta consequenzialità di tal che se l’efficacia esecutiva del primo è sospesa (come nelle ipotesi di provvedimento ex art. 39 della Corte Edu) alcuna misura alternativa può essere mantenuta e ancor meno disposta, come, invece, è occorso nel caso in esame. La misura provvisoria della Corte Edu ha pertanto caducato tutte le misure esecutive dell’espulsione ed al tempo stesso avrebbe dovuto impedire l’adozione di altre, ancorché meno afflittive, come le misure convalidate dal Tribunale di Torino ex art. 14, comma 1-bis, d.lgs 286/98. Pertanto, sia l’ordinanza di convalida delle misure alternative che quella di diniego di revoca delle stesse, adottate entrambe dopo il provvedimento cautelare della Corte di Strasburgo, si pongono in netto contrasto con gli obblighi cogenti derivanti dalla ratifica dell’Italia della Convenzione Edu.
Per meglio apprezzare il grave errore in cui è incorso il Tribunale di Torino, conviene riportare parte della motivazione della convalida delle misure alternative: «Se è bensì vero che il provvedimento di revoca della protezione sussidiaria è stato sospeso (con conseguente impossibilità di espulsione), ed il trattenimento al CIE del (…) è stato annullato dal Giudice, tuttavia, ad avviso di questo Giudice, allo stato il provvedimento di espulsione emesso dal Prefetto di (…) risulta esistente – non essendo stato, a quanto consta, impugnato avanti al Giudice di Pace ai sensi dell’art. 18 D. Lvo 150/2011; che, conseguentemente, deve ritenersi che, pur non potendosi procedere all’espulsione del (…) – alla luce della citata sospensione – né potendo proseguire il trattenimento – dichiarato illegittimo dal Giudice – siano applicabili le misure alternative di cui al comma 1-bis dell’art. 14 TUI». Secondo il Tribunale, quindi, la mera ineseguibilità dell’espulsione, in presenza della sua perdurante esistenza, giustificherebbe l’adozione delle misure ed il loro mantenimento.
Ed ancora: «Sotto questo profilo nessuna rilevanza assume la decisione della Cedu, laddove, in virtù del principio di “non refoulement” non implica come tale il diritto di un individuo ad ottenere l’asilo in un certo stato, ma concerne più in generale il rispetto dei diritti umani (cfr. art. 3 della Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, disumani e degradanti del 1984, e, in giurisprudenza, Cedu, Soering v. United Kingdom, 1989)»; ove si afferma da un lato l’irrilevanza della tutela cautelare disposta dalla Corte di Strasburgo e, dall’altro, la supposta autonomia delle misure esecutive dell’espulsione dall’espulsione stessa, come se non vi fosse una inscindibile correlazione tra i due istituti, essendo la prima in funzione servente della seconda.
Ma, al fine di meglio intendere la ratio sottesa sia alla convalida che al diniego di revoca della misura in questione, conviene ancora riportare alcuni passaggi motivazionali del Tribunale di Torino: «Non appare fondato l’assunto del ricorrente secondo cui dette misure siano disposte unicamente, per così dire, “in funzione” di una successiva espulsione, dovendosi ritenere che la finalità delle stesse sia quella, primaria, della pubblica sicurezza; che siffatta impostazione è stata fatta propria dalla stessa Suprema Corte nella ipotesi della misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza con obbligo di soggiorno, laddove la Corte di Cassazione ha affermato che “non sussiste incompatibilità tra il decreto di espulsione amministrativa, emesso nei confronti di un cittadino di un Paese terzo, a norma dell’art. 13 del D. Lgs. n. 286/98 e successive modifiche, rimasto ineseguito con accertata permanenza del suo destinatario sul territorio nazionale e la misura di prevenzione della sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno nel comune di dimora, adottata nei confronti dello stesso straniero (...). La permanenza sul territorio dello Stato del cittadino straniero, già destinatario di un provvedimento di espulsione amministrativa, qualunque sia stata la ragione della mancata espulsione, poiché lo straniero appartiene ad una delle categorie di persone pericolose (...) legittima l’adozione della misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza, anche con l’obbligo di soggiorno (...). È infatti comune la finalità di pubblica sicurezza perseguita sia dall’espulsione amministrativa sia dalla misura di prevenzione personale, e quest’ultima non si pone come alternativa e incompatibile con la prima».
Al proposito si osserva che la convergenza circa l’oggetto di tutela (ordine pubblico, sicurezza pubblica o dello Stato) di istituti differenti − misure di prevenzione e espulsioni amministrative non autorizza a confonderli e metterli sullo stesso piano prescindendo dalle specifiche discipline legislative anche relative alle modalità procedurali di adozione.
È proprio questa indebita confusione tra espulsione amministrativa (e sue misure attuative) e le misure di prevenzione personali che è stata duramente censurata dalla Cassazione con la sentenza in commento.
Infatti, il supremo Collegio ricorda che «qualsiasi restrizione della libertà personale deve fondarsi sugli specifici requisiti legali che la giustificano, così come stabilito nell’art. 13 Cost. Non può essere convalidato in sede giurisdizionale un provvedimento limitativo della libertà personale fuori del paradigma legale dei requisiti specifici che ne giustificano l’adozione, in funzione di un’esigenza immanente di prevenzione e di sicurezza (…) l’astratta compatibilità di tali ultime misure con l’espulsione amministrativa non elimina l’esigenza che sia integralmente rispettato, sia sotto il profilo dell’autorità giurisdizionale competente, sia sotto il profilo delle garanzie processuali, sia in particolare sotto il profilo del rispetto dei requisiti specifici previsti dalla legge, il principio di legalità che ne giustifica la legittima imposizione».
La conseguenza non può che essere la radicale illegittimità dei provvedimenti di convalida e conferma delle misure alternative al trattenimento disposte in acclarata assenza di esecutività di un provvedimento espulsivo.
*La foto di copertina è un fotogramma del documentario EU 013 L'Ultima Frontiera, un documentario di Alessio Genovese e Raffaella Cosentino (2013)