Come già riferito dalle "colonne" di questa Rivista, il dipartimento legale del Fondo Monetario Internazionale ha organizzato a Vienna una Tavola Rotonda sull’Effettività dell’Esecuzione in materia civile e commerciale, al fine di acquisire elementi di discussione, approfondimento, analisi e proposte di interventi da esperti di diversi Paesi europei.
Quest’anno hanno preso parte all’evento esperti della materia di Grecia, Cipro, Portogallo, Ucraina, Polonia, Spagna, Germania e Austria, con rappresentanti della Banca Centrale Europea, della Commissione Europea e della Banca Mondiale, per un totale di ventuno partecipanti.
La prima sessione si è concentrata sulle sfide dell’esecuzione civile e commerciale, le due giornate di lavori hanno esaminato i “payment orders” e i “garnishment orders”.
Quella che segue è la traduzione in italiano del resoconto provvisorio e completamente informale della vivace e franca discussione: essa, quindi, è soltanto il dibattito, aperto e cordiale, di alcuni esperti del settore, a titolo esclusivamente personale, tanto che non sono stati prodotti dati relativi alle fonti dei dati e delle informazioni.
2. Considerazioni preliminari.
Un’esecuzione effettiva in materia civile e commerciale è importante perché può contribuire alla crescita economica. Un’esecuzione debole intralcia la crescita economica, perché le banche sono meno propense a sovvenzionare gli affari se il rimborso è ritardato ed il recupero è costoso ed inefficiente. Un più ristretto accesso al credito, inoltre, ha un impatto negativo sugli investimenti, soprattutto per le piccole e medie imprese, che sono spesso il motore della crescita. Infine, i ritardi nel pagamento e nell’esecuzione dei contratti possono causare problemi di liquidità per le imprese, portando a licenziamenti e a riluttanza ad assumere nuovi lavoratori.
È pertanto importante rafforzare il quadro d’insieme istituzionale, le politiche e le procedure per risolvere le controversie monetarie.
3. Sfide per un’esecuzione effettiva.
3.1. Accesso ai dati. C’è stato consenso sull’importanza dell’accessibilità da parte dei creditori e/o degli agenti di esecuzione ai dati sui beni dei debitori (come un registro dei conti bancari o della proprietà immobiliare) nelle transazioni commerciali. Senza sapere dove trovare i conti bancari, i creditori non possono intraprendere un’analisi costi-benefici sul se iniziare un processo, o identificare i beni da pignorare o sequestrare. In alcuni Paesi, gli agenti di esecuzione possono attualmente accedere alle indicazioni dei conti bancari, procedendo a pignoramenti mirati (Portogallo).
Ostacoli ad un accesso agevolato ai dati finanziari. In alcuni Paesi (ad es. Italia e Cipro) c’è il problema che la rivelazione dei conti bancari di una parte entrerebbe in conflitto con le leggi sulla protezione dei dati e per alcuni tipi di dati. Può inoltre richiedere una normativa nazionale, che può essere difficile da adottare. Comunque, alcuni Paesi con discipline molto rigorose in materia di protezione di dati personali hanno anche registri centralizzati di conti bancari (Germania) ed è opinione condivisa che questi non sono mutuamente esclusivi.
3.2. "Sovragiurisdizionalizzazione".
C'è un'eccessiva dipendenza del ricorso al giudice ordinario per risolvere liti semplici o seriali. I regimi di ordini di pagamento sono ispirati da un concetto di efficienza, che sia uno spreco di tempo, risorse giudiziarie e denaro pubblico dover garantire un titolo esecutivo in un processo ordinario davanti a un giudice, quando la pretesa non è contestata.
Pertanto, per pretese semplici, soprattutto per quelle per crediti pecuniari determinati, tali regimi creano un processo di presuntiva non-contestazione.
3.3. Giusto processo.
I diritti al giusto processo vanno bilanciati con la limitatezza di queste risorse e la necessità di efficienza.
La risoluzione delle controversie in via contenziosa in tribunale (ed un’esecuzione lenta) di tutte le controversie, indipendentemente dall’ammontare in gioco, può risolversi in una scelta dall’alto costo. Questo significa che il costo di esecuzione di pretese comparativamente maggiori eccederebbe il valore anche di pretese di meno significativa entità.
Se i costi di giustizia per risolvere le controversie in giudizio sono bassi e la legge prescrive che tutte le pretese debbano essere conosciute da un giudice, questo appesantisce il caso e può tradursi in ritardi e in lavoro arretrato.
3.4. Agenti di esecuzione.
Inadeguati gli incentivi finanziari per gli agenti di esecuzione. Costi di agenti di esecuzione frontali e sganciamento con l’effettivo recupero disincentivano la massimizzazione del recupero. È possibile porre in essere una struttura di compensi basati su incentivi per il servizio pubblico di esecuzione (Germania). Ancora, può essere presa in considerazione la (parziale) privatizzazione degli agenti di esecuzione. È molto importante mantenere gli standard di professionalità ed un controllo effettivo.
3.5. Percezioni nella società.
L’esecuzione contro i debitori è in alcuni Paesi (ad es. Italia) vista come una persecuzione del debitore e si può percepire che i giudici abusino del loro potere se perseguono l’esecuzione dei crediti. Interessi personali nel sistema legale (ad es. Avvocati) possono ostacolare lo sviluppo e/o l’uso di sistemi di ordini di pagamento semplificati e schematizzati.
4. Gli ordini di pagamento per transazioni nazionali (in via di approssimazione concettuale: decreti ingiuntivi) – Lezioni comparative
- Tutti i Paesi hanno rappresentato alla Tavola Rotonda di avere sistemi di ordini di pagamento per le transazioni nazionali, eccetto Cipro. Si rimanda ad un prospetto in formato excel di comparazione per tutti i principali snodi processuali, che si riserva di rendere disponibile.
4.1. Temi comuni:
- Interazione con l’ordinario processo civile contenzioso.L’effettività del sistema dell’ordine di pagamento dipende dalla complessiva effettività del sistema del processo civile e di esecuzione. I costi del sistema degli ordini di pagamento dovrebbe essere tenuti bassi, in modo da incoraggiarli.
- Domanda. Tutti i Paesi hanno un modello stabilito per la domanda (sia elettronico che cartaceo), ma c’è differenza tra i Paesi sulla necessità di produrre anche elementi probatori (vedi le istantanee per Paese, qui sotto).
- Emanazione dell’ordine. Sebbene pochi Paesi (Grecia e Italia) insistano nell’affidare l’esame e l’emissione dell’ordine ai giudici, i rimanenti riconoscono la maggiore efficienza dell’affidamento di queste funzioni a personale quasi-giudiziario, dovendo esse risultare relativamente di routine.
- Opposizioni. Un’opposizione del debitore ad un ordine di pagamento porta abitualmente ad un processo civile ordinario. Nella maggior parte dei Paesi, i debitori non hanno bisogno di motivare le loro opposizioni.
- Giusto processo. L’art. 6 della CEDU garantisce il diritto di ogni litigante ad essere sentito; per la maggior parte dei Paesi è sufficiente a tale fine dare al debitore l’opportunità di opporsi.
- Formato delle decisioni. Nella maggior parte dei Paesi, il provvedimento di ordine di pagamento non richiede una motivazione (ad es., Austria, Germania, Portogallo, Polonia), ma in alcuni altri Paesi è necessaria (Spagna).
- Esecuzione. Ancora, un buon sistema di ordine di pagamento dovrebbe essere completato da un regime effettivo di eseguibilità per assicurare il massimo recupero possibile. Le spese di esecuzione dovrebbero essere calibrate per incentivare gli agenti di esecuzione a procedere ad un’esecuzione efficace e rapida.
4.2. Istantanee per Paese
Un sistema o modello di ordine di pagamento tipicamente si articola sulle seguenti caratteristiche: a) la domanda è presentata dal creditore o un suo rappresentante; b) non c’è bisogno per il creditore di produrre prove; c) la notificazione della domanda è fatta dall’ufficio giudiziario; d) il processo è computerizzato; e) l’ordine o provvedimento finale non contiene motivazione. I Paesi più vicini a questo modello sono Austria, Germania, Polonia e Portogallo.
- In Austria, gli ordini di pagamento sono procedura obbligatoria per le pretese pecuniarie fino a 75.000 €; per quelle di più di 5.000 € è necessario un avvocato. Nell’esperienza austriaca, minore è il credito azionato, meno probabilmente il debitore si oppone; le pretese di valore maggiore in genere portano al processo. Il creditore non deve produrre prove della pretesa. Oltre il 90% degli ordini di pagamento sono accettati senza opposizione dal debitore. Altre caratteristiche del sistema sono pure termini relativamente brevi (gli ordini di pagamento sono in genere emessi in pochi giorni), che abbattono il numero di opposizioni. L’opposizione del debitore comporta la trasmissione della pretesa ad un processo ordinario civile.
- In Germania, gli ordini di pagamento sono volontari: fondamento logico è che sarebbe spreco di tempo e denaro per il creditore passare per un processo obbligatorio se il debitore non ha in concreto beni con cui pagare i suoi debiti. Nessuna prova materiale è prodotta con la domanda di ordine di pagamento. Il debitore ha due opportunità di opporsi nel processo, ognuna con un termine di due settimane. Se il debitore si oppone, si inizia un normale processo contenzioso. Non ci sono tetti all’ammontare che può essere richiesto con un ordine di pagamento.
- In Polonia, il Ministero della Giustizia ha introdotto un procedimento nazionale di ordine di pagamento (EPU) nel 2011, che è centralizzato nella corte regionale della città di Lublino. Questo completo sistema elettronico è stato introdotto in un anno ed è stato davvero un successo. Le domande sono iscritte sul sito della Corte e tutto quel che serve al creditore è un accesso a Internet e pagare in via elettronica le spese di giustizia. Il ricorrente riempie un modulo standardizzato e non necessità di allegare copie scansionate di prove documentali, ma si limita ad indicare quelle disponibili. I documenti andranno prodotti se il processo arriva in giudizio. L’intero processo è elaborato in via elettronica dall’ufficio, fin dalla domanda,per esaminare ed emettere l’ordine. I cancellieri sono incaricati di esaminare gli ordini e, poiché ci sono più cancellieri che giudici, anche questo accelera il processo. Il tempo medio necessario per emettere un EPU è di 11 giorni dall’iscrizione. Quando l’ordine di pagamento è notificato al debitore, egli riceve anche un codice di accesso con il quale può vedere i documenti rilevanti della causa nel sistema elettronico dell’Ufficio. Un debitore ha due settimane per opporsi e, se lo fa, il caso provoca un ordinario processo civile contenzioso. Se non ci sono opposizioni, il tempo medio per eseguire un ordine di pagamento è di 50 giorni. Nell’era pre-elettronica erano di norma necessari tre anni per conseguire un ordine eseguibile. Non ci sono limiti all’ammontare richiedibile con EPU, ma la media è di approssimativamente 860 €.
- In Portogallo, l’uso degli ordini di pagamento come metodo per ottenere un titolo esecutivo è alto (47% dei processi esecutivi). È un sistema volontario per crediti fino ad € 15.000, quando si tratta di obbligazioni civili, ma non c’è limite per quelle commerciali. Oggi, la maggior parte degli ordini di pagamento sono per crediti tra 1.000 e 5.000 €. Per i crediti maggiori, il creditore necessita di un avvocato per procedere. Prima, le domande di minor valore erano più comuni, ma con l’aumento delle spese di giustizia fin dal 2012, queste domande sono diminuite. Gli ordini di pagamento sono anche trattati in via elettronica e possono essere iscritti in forma telematica sia singolarmente che in gruppi. È un processo efficiente, che in genere richiede meno di tre mesi per produrre un ordine eseguibile.
Alcuni Paesi hanno modificato questo sistema di ordini di pagamento ed hanno introdotto caratteristiche come: a) limitazione delle categorie di domande suscettibili di ordini di pagamento; b) richiesta di produzione di prova documentale con la domanda; c) richiesta dell’intervento del giudice; e/o d) richiesta di motivazione a sostegno dell’ordine. Grecia, Italia, Spagna e Ucraina hanno tutte modificato una o più delle caratteristiche standard del sistema dell’ordine di pagamento, come ulteriormente specificato qui sotto.
- In Grecia, gli ordini di pagamento non sono una procedura obbligatoria. Un creditore deve iscrivere la sua domanda (senza limiti di ammontare) in tribunale, con supporto documentale e deve essere decisa da un giudice. È un processo esclusivamente cartaceo e non è stato ancora computerizzato. Sebbene usualmente gli ordini di pagamento siano immediatamente esaminati, nelle città maggiori, per il pesante carico dei giudici, può occorrere molto tempo. Al giudice non è richiesta una decisione motivata a sostegno dell’ordine di pagamento. Una volta che questo è stato emesso, spetta al creditore notificarlo al debitore, di norma con un ufficiale giudiziario. Il debitore ha quindici giorni per opporsi e ogni opposizione causa un ordinario processo civile, ma sommario. L’ordine è, comunque, eseguibile dopo tre giorni dalla notifica al debitore; e la sua eseguibilità non è sospesa in caso di opposizione del debitore. Le spese giudiziarie per ottenere un ordine di pagamento sono una combinazione di voci fisse e variabili in base al valore della controversia.
- In Italia, il trattamento degli ordini di pagamento è computerizzato; comunque, ci sono voluti molti anni per porre in opera il sistema. Gli sforzi per computerizzare il processo iniziarono nel 2002, ma è solo dal giugno del 2014 che tutti gli ordini di pagamento sono trattati elettronicamente e per di più in via obbligatoria. Nella prima fase del processo, il creditore deposita una domanda e un fascicolo di prove, basata su requisiti fissati dalla legge ed usando un software approvato dal Ministero. Domanda e fascicolo non sono inviati attraverso un sito web operato dalla Corte, ma piuttosto attraverso specifici indirizzi e-mail egli uffici giudiziari. Una volta ricevutili, il giudice esamina il fascicolo elettronicamente dalla sua postazione di lavoro ed emette l’ordine di pagamento se la prova è soddisfacente. Una volta che l’ordine è stato emesso elettronicamente, il creditore può ottenerne la notifica in via elettronica o attraverso un ufficiale giudiziario. Se il debitore si oppone, la controversia prosegue in un ordinario giudizio civile. Se il debitore non si oppone, l’ordine è una pronunzia definitiva ed è immediatamente eseguibile. Comunque, in speciali circostanze (ad es., documenti firmati dal debitori, cambiali e così via), l’ordine di pagamento può essere emesso immediatamente eseguibile, nonostante qualsiasi opposizione, o può diventare eseguibile alla prima udienza dopo l’opposizione se i diritti del creditore appaiono validi.
- In Spagna, il sistema dell’ordine di pagamento è volontario e dopo alcune sperimentazioni con limiti di valore, attualmente il sistema non li impone più. La domanda iniziale è cartacea, anche se poi è avviato un trattamento elettronico. Il creditore deve fornire prova a sostegno della pretesa, soprattutto documenti firmati dal debitore. Amministratori giudiziari esaminano la domanda e, se è emanato un ordine di pagamento, deve essere notificato personalmente al debitore, che avrà venti giorni per opporsi. Qualsiasi opposizione del debitore causa un ordinario processo civile. I costi sono una combinazione di costi fissi più una componente variabile basata sul valore della domanda. È molto meno caro per il creditore iscrivere un ordine di pagamento (che costerà approssimativamente 50 €) piuttosto che azionare il relativo credito nelle vie ordinarie (approssimativamente 1000 €).
- In Ucraina c’è un processo volontario semplificato per specifiche categorie di pagamenti (ad es., salari calcolati ma non corrisposti, alimenti, debiti di alloggio e telecomunicazioni, vizi di merce acquistata in massa). I creditori possono iscrivere una domanda di pagamento specificando l’ammontare e fornendo documentazione probatoria elementare. Un giudice esaminerà la domanda ed emetterà un provvedimento in tre giorni; e l’ordine è notificato al debitore. Il debitore ha dieci giorni per contestarlo; se non lo fa in tre giorni, l’ordine è eseguito dall’Agenzia di Stato per le Esecuzioni. Se il debitore si oppone, allora il giudice ha dieci giorni per considerare le sue obiezioni e può rigettarle, emendare in parte o revocare l’ordine. Non ci sono limiti di ammontare.
5. I pignoramenti di conti bancari.
Tutti i Paesi rappresentati alla Tavola Rotonda convengono che tali pignoramenti sono uno, se non il più importante, dei meccanismi di esecuzione dei crediti. I risultati delle rassegne sui pignoramenti presso terzi sono presentati in un altro prospetto in formato excel di comparazione per tutti i principali snodi processuali, che si riserva di rendere disponibile.
5.1. Temi e lezioni comuni.
Numerosi i punti di contatto, ma sensibili anche le differenze:
- sequestro di conti bancari. Tutti i Paesi hanno in opera sistemi che permettono il sequestro e il recupero da conti bancari. Alcuni Paesi, come Germania e Portogallo, hanno registri nazionali di conti bancari. Negli altri Paesi sono disponibili informazioni sui conti bancari, ma ottenerle richiede una più grande diligenza.
- è possibile pignorare anche depositi futuri. Una volta che un conto bancario è pignorato, se i fondi esistenti sono insufficienti a coprire il credito, nella maggior parte dei Paesi ogni denaro sopravvenuto sarà congelato fino al soddisfacimento del credito. In Grecia, per esempio, il pignoramento colpisce i fondi esistenti sul conto.
- Esenzioni sui conti da pignorare. Ci sono varie protezioni in essere per garantire pagamenti di sostegno sociale (ad es., pensioni, alimenti) e/o che il debitore mantenga un salario minimo.
- I costi dei processi per pignoramento variano. Essi sono più costosi in Italia, Spagna e Polonia; e più sostenibili in Portogallo e Germania.
- Sistemi automatizzati per i pignoramenti sono estremamente efficienti e desiderabili e sono una meta per quei Paesi in cui tali sistemi ancora non esistono.
- Pignoramento di beni immobile. L’abilità di collocare legami sulla proprietà immobiliare è più variegata e non tutti i Paesi hanno registri centralizzati di terreni e beni immobili.
- Sanzioni per pignoramenti illegali. In molti Paesi il creditore è responsabile per i danni o soggiace ad altre sanzioni se dà corso ad un pignoramento illegale.
5.2. Una significativa esperienza: il Portogallo.
Il Portogallo ha presentato un modello di sistema totalmente computerizzato per sequestrare e pignorare i beni. L’organizzazione degli agenti portoghesi di esecuzione ha realizzato una piattaforma software collegata al sistema della banca centrale che permette loro di cercare un conto bancario del debitore e di richiedere in via elettronica alla banca di sequestrarlo per la somma specificata nell’ordine del tribunale. Il database poi registra le comunicazioni dell’agente di esecuzione con le banche e gli uffici giudiziari; e tutte le azioni solo visionabili da un’agenzia di controllo. Le banche erano all’inizio preoccupate di un tale sistema di pignoramento sui loro conti, perché credevano che avrebbe loro causato perdita di clienti verso altre banche. Comunque, siccome tutte le banche sono ora dalla nuova legge sui pignoramenti, il sistema è molto più conveniente da sviluppare per le banche. Da che la legge è stata varata nel 2013, gli agenti di esecuzione hanno eseguito 1.7 milioni di domande di pignoramenti di conti bancari e 125.000 pignoramenti, recuperando 337 milioni di € (ottobre 2013 – gennaio 2015). In comparazione, nei precedenti dieci anni (2003-2013), meno di 20 milioni di € sono stati recuperati attraverso i pignoramento di conti bancari. La piattaforma software inoltre permette agli agenti di esecuzione di fare richiesta di informazioni patrimoniali agli uffici fiscali e previdenziali.