Sommario
1. L’iniziativa. – 2. I lavori del Forum: l’introduzione. – 3. Le relazioni: sui differenti sistemi europei di esecuzione. – 4. ... segue: la necessità di rafforzare ed armonizzare le procedure civili esecutive. – 5. ... segue: sugli strumenti per rafforzare l’efficienza delle procedure esecutive. – 6. ... segue: i nuovi strumenti a disposizione. – 7. Gli interventi successivi alle relazioni. – 8. L’ulteriore materiale messo a disposizione. – 9. La prospettiva del professionista delegato. – 10. Valutazioni complessive. – 11. APPENDICE. Il progetto di codice mondiale dell’esecuzione.
1. – L’iniziativa.
Il primo Forum mondiale sull’esecuzione, co-organizzato dall’UIHJ (Union Internationale des Huissiers de Justice) e dalla CEPEJ (Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice, costituita in seno al Consiglio d’Europa), si è tenuto il giorno 10.12.14 in Strasburgo, al Palazzo del Consiglio d’Europa (sala 5), dalle 9 alle 17.30; esso ha avuto luogo secondo il pre-programma e la presentazione originariamente diffusi (allegati 1 e 2).
Il Forum è una significativa espressione dell’attenzione crescente del Consiglio d’Europa – per il tramite di quella sua articolazione che può definirsi la CEPEJ – al settore dell’esecuzione civile, essendo quest’ultima percepita ormai quale momento essenziale di estrinsecazione dell’effettività della tutela concreta dei diritti riconosciuti dalla Carta Europea, devoluta in via istituzionale al Consiglio.
Ai partecipanti è stato consegnato materiale su supporto cartaceo ed esclusivamente in una delle due lingue ufficiali del Consiglio (francese o inglese), sulle principali iniziative adottate sul tema dagli organismi od enti organizzatori:
- la raccomandazione n. Rec(2003)17 del 9.9.03 del Consiglio d’Europa in materia di esecuzione di decisioni di giustizia;
- le linee direttrici del 9-10.12.09 della CEPEJ per la migliore messa in opera di detta raccomandazione;
- il rapporto finale del 17.11.14 del Gruppo di Lavoro UIHJ-GT-EXE sui dati del 2014 in materia di esecuzione nei 75 Paesi membri dell’UIHJ.
Anch’essa su solo supporto cartaceo, è stata fornita una pubblicazione, esclusivamente in francese, del luglio 2014 e curata dalla UIHJ, sul “Diritto all’esecuzione e diritto alla notifica anche delle sentenze nella giurisprudenza europea”, consistente in una corposa antologia, quasi un repertorio, delle pronunzie in materia rese dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (d’ora in avanti, CtEDU) e dalla Corte di Giustizia dell’U.E. (d’ora in avanti, CGUE) dal 1980 al 2014, redatto da Natalie Fricero, professore all’università di Nizza (Francia), nonché da Guillaume Payan, conferenziere all’università di Tolone (Francia).
Pur non essendo state diffuse liste coi nominativi dei partecipanti, essi non sono stati meno di centocinquanta, da quattro continenti (America, Europa, Asia ed Africa).
L’intenso programma ha visto numerose relazioni, in inglese o in francese (con sistema di traduzione simultanea soltanto tra queste lingue, il tedesco e l’arabo), in ordine a due sessioni successive:
a) prima sessione, avente ad oggetto la necessità: a1) di un’esecuzione efficace (con due relazioni: sui differenti sistemi di esecuzione e sulla giurisprudenza europea); a2) di rafforzare ed armonizzare le procedure civili di esecuzione (con una relazione);
b) seconda sessione, avente ad oggetto l’esame: b1) degli strumenti per rafforzare l’efficienza dell’esecuzione e, tra essi: di quelli esistenti elaborati dal Consiglio d’Europa (con due relazioni: sulla raccomandazione del Consiglio d’Europa del 2013 e sulle linee direttrici elaborate dalla CEPEJ) e dall’UIHJ (con due relazioni: il grande questionario rivolto alle associazioni professionali aderenti e ai privati; il rapporto sull’esecuzione); b2) dei nuovi strumenti (“checklist” ed indicatori di qualità ed efficienza dell’esecuzione; “toolkit” sull’esecuzione; codice mondiale dell’esecuzione; con quattro distinte relazioni).
Al termine delle relazioni vi è stato un contenuto spazio per interventi o dibattito, seguito da un intervento di chiusura o di sintesi.
2. – I lavori del Forum: l’introduzione.
L’introduzione di Gabriella Battaini-Dragoni (vicesegretario generale del Consiglio d’Europa) ha esordito con un richiamo stringente all’essenzialità dell’efficacia dell’esecuzione come elemento di effettiva tutela dei diritti fondamentali; ed ha ricordato come la CEPEJ sia attualmente al lavoro per rendere ancora più concrete le linee direttrici del 2009, preparando un Compendio di buone pratiche per illustrare, nel funzionamento della giustizia, la maniera in cui gli agenti di esecuzione, nei singoli Stati membri, possono renderle operative; ed ha sottolineato come iniziative del tipo del Forum promuovano queste “norme essenziali”.
Sono seguite poi le sessioni di lavoro vere e proprie.
3. – Le relazioni: sui differenti sistemi europei di esecuzione.
3.1. Il prof. Vladimir Yarkov (dell’Università di Ekaterinburg, Fed. Russa) ha tratteggiato la diversità dei sistemi, a seconda dell’intensità del controllo e della soggezione dell’agente di esecuzione al giudice, come pure in relazione alla diversità del suo statuto.
3.2. Il prof. Guillaume Payan (università di Tolone, Francia) ha svolto un’ampia ed analitica relazione sulla giurisprudenza CtEDU in materia di centralità del ruolo dell’esecuzione, a cominciare dalla sentenza Hornsby c/ Grecia del 1997, configurandosi l’inadempimento dello Stato alla Convenzione, ove non appresti al privato condizioni necessarie per conseguire la tutela anche esecutiva del suo diritto.
Egli ha proseguito ricordando come la CtEDU abbia identificato le fonti normative del diritto del privato all’esecuzione della decisione giudiziale nell’art. 6 della Convenzione EDU, nell’art. 1 del prot. add. 1 a quest’ultima, negli artt. 8 (sul diritto al rispetto della vita privata e familiare) e 10 (sul diritto alla libertà di espressione) della Convenzione stessa, per compendiare il principio per il quale il difetto di esecuzione di una decisione di giustizia che consacri una violazione di diritto fondamentale è a sua volta una violazione di quest’ultimo.
Il relatore ha poi enucleato due linee di tendenza della giurisprudenza CtEDU: una, sotto il profilo di assicurare la ragionevolezza dei tempi (coi consueti criteri elaborati per il giudizio di cognizione: complessità dell’affare, comportamento dell’avente diritto, comportamento delle autorità competenti, natura dell’affare); l’altra, sotto il profilo del diritto di un’esecuzione ad litteram, sicché è ineseguita una decisione se il creditore non consegue esattamente quello che essa prevede.
Ha ricordato, ancora, il relatore l’individuazione di limiti al diritto del creditore all’esecuzione, quali l’interesse generale, l’ordine pubblico, oppure un contrapposto diritto altrettanto fondamentale (lo stesso art. 8 CEDU è stato addotto per giustificare il diniego di sfratto del debitore in esecuzione immobiliare, ad esempio quando vi sia stata evidente sproporzione tra valore del debito e perdita del bene primario dell’abitazione).
Ha rammentato, poi, il relatore essere stato esteso il diritto all’esecuzione ai titoli stragiudiziali, purché riconosciuti esecutivi dalla legislazione nazionale (e sia pure sulla base del riconoscimento di una natura lato sensu giudiziale di una parte della procedura di emanazione), ma pure alle sentenze non definitive e che non decidano il merito.
Ancora, ha rimarcato il relatore essere stata riconosciuta la responsabilità dello Stato da difetto di informazione sugli sviluppi anche potenziali della procedura, perfino quando essa avrebbe dovuto svolgersi all’estero, nonché da carente somministrazione agli agenti di esecuzione dei mezzi necessari per procedervi, oppure anche solo da omissioni di questi ultimi, pure nei regimi in cui lo statuto è libero-professionale.
4. – … segue: la necessità di rafforzare ed armonizzare le procedure civili esecutive.
Sul punto ha parlato il professor Dimitri Tsikrikas (dell’università di Atene, Grecia). Una volta ricordata la tendenza della normativa UE a superare ogni procedimento intermedio di exequatur per conseguire l’esecuzione del titolo nazionale in altro degli Stati membri, egli ha poi posto in evidenza le grandi disarmonie tra i Paesi aderenti al Consiglio d’Europa:
a) quanto all’oggetto del titolo esecutivo, visto che per gli stessi diritti il creditore potrebbe avere a sua disposizione titoli diversi (come nel caso del Regno Unito, dove è sconosciuto il decreto ingiuntivo e l’atto notarile esecutivo), con conseguente disuguaglianza di sistema nella libera circolazione dei titoli esecutivi;
b) quanto agli effetti del titolo esecutivo, come nel caso dell’azione pauliana, che in alcuni Paesi ha un effetto definito “costitutivo” (che rende cioè inopponibile al creditore, come in Francia, l’atto di disposizione) ed in altri condannatorio nei confronti del terzo (come in Germania, in cui quest’ultimo è condannato appunto a tollerare che l’esecuzione si svolga in suo danno sul suo bene);
c) misure conservative (“freezing orders”), concepite in alcuni ordinamenti in rem ed in altri in personam;
d) struttura delle procedure esecutive (per termini, metodi, strumenti, esiti possibili), con rischio – oltre che di vanificazione del recupero del credito e quindi della garanzia del diritto consacrato nel titolo – di un vero e proprio enforcement shopping a seconda della maggiore o minore convenienza del Paese in cui conseguire tutela, in rapporto ad esempio alla maggiore o minore ampiezza dei ricorsi contro gli atti di esecuzione (solo per la regolarità formale o anche per l’esistenza del credito).
Infine, il relatore ha posto l’accento sulle difficoltà insite nei titoli esecutivi di pieno diritto europeo (come l’ingiunzione di pagamento europea o il titolo esecutivo europeo per crediti non contestati), visto che parrebbe rimanere loro estraneo l’effetto, invece determinante, della cosa giudicata (o chose jugée, vale a dire – in sostanza – quello della definitiva preclusione di contestazioni alla pretesa ivi consacrata); ed ha terminato auspicando un avvicinamento tra le discipline nazionali su: a) titoli esecutivi (che, dovunque, siano efficaci); b) su procedure contro le esecuzioni (bilanciando l’interesse del creditore, comunque preminente, con quello del debitore, che possa ancora ricevere tutela); c) su misure provvisorie o conservative.
5. – … segue: sugli strumenti per rafforzare l’efficienza delle procedure esecutive.
Sul punto sono state tenute quattro relazioni.
5.1. Col suo intervento, John Marston (Ufficiale di esecuzione del Regno Unito) esordisce ricordando come le conclusioni comunemente accettate vadano dalla proporzionalità degli atti di procedura all’accettazione del diniego o ritardo di esecuzione come diniego di tutela al diritto fondamentale, alla consapevolezza che l’esecuzione sia una prerogativa dello Stato anche quando è affidata a privati, alla necessità di portare a conoscenza del privato (sia pure non importando con che mezzo) l’atto posto in esecuzione contro di lui.
Ripropone, come condivisi, i principi:
- della necessità di collaborazione tra le parti, soprattutto in materia di famiglia;
- della peculiare responsabilità del debitore in ordine all’esecuzione che è stato pur sempre lui a costringere il creditore a porre in essere, tanto che sul primo vanno riversate le conseguenze anche economiche di quella;
- della tassativa esigenza di evitare la rinnovazione del giudizio – evidentemente, di quello che in Italia si direbbe il giudizio di merito – e le potenzialità abusive dell’esecuzione, in danno del creditore;
- dell’opportunità di ridurre al minimo indispensabile l’intervento del giudice;
- della necessità di consentire efficaci esecuzioni anche contro soggetti diversi dalle persone fisiche.
Il relatore prosegue:
- ammettendo l’indispensabilità della possibilità di sospensione, da affidarsi al giudice ed a rigorose condizioni e con regole certe e trasparenti, ma riservando il controllo del giudice ad un momento successivo (sanzionatorio e non autorizzatorio);
- sottolineando l’importanza di un vero e proprio diritto di perquisizione e di indagine sulla situazione patrimoniale del debitore, proprio per rendere meno intrusiva (siccome successivamente idonea ad essere mirata) e più fruttuosa la procedura;
- ritenendo da tutelare il debitore che abbia agito in spirito di collaborazione;
- esaltando la relazione tra responsabilità e prerogative dell’agente dell’esecuzione, prevedendo come sempre possibile, sebbene non auspicabile, l’impiego della forza.
Infine, egli auspica che prendano piede le buone pratiche – anche con opportune iniziative di formazione – e la loro armonizzazione, ciò che accrescerebbe la fiducia tra agenti di esecuzione e giustiziabili, pur dovendo rimettersi i modelli delle prime ai singoli Paesi: tanto da rendere possibile eseguire con minor costo un processo esecutivo equo, non importa se ad opera di agenti a statuto libero-professionale, pubblico o misto; e conclude ricordando che nell’anno precedente nel Regno Unito i 1400 agenti di esecuzione hanno recuperato 220 milioni di euro e negli ultimi mesi una media di un milione di sterline a settimana.
5.2. Con la sua relazione, Bernard Menut (Ufficiale di esecuzione in Francia), ha preso le mosse dalla necessità di verificare efficienza ed efficacia della procedura esecutiva in relazione ai mezzi concessi e disponibili, ribadendo ancora una volta l’importanza, per l’economia di un Paese, del funzionamento della giustizia esecutiva: sia pure rimarcando come gli indicatori non possano esaurirsi nel rapporto Doing Business della Banca Mondiale, ma dovrebbero condurre ad un rapporto “Doing Justice”.
A tal fine ritiene importanti strumenti di conoscenza approfondite indagini: sul numero degli agenti di esecuzione (metodologia e processo di valutazione dello stato dei luoghi e delle forze vive – numero, statuto, modo di esercizio, formazione, esame d’accesso) e sulla qualità delle norme in tema di accesso alle informazioni sulla situazione patrimoniale del debitore.
Continua rimarcando la necessità dell’armonizzazione delle procedure esecutive e conservative, nonché dell’adozione di indicatori pertinenti (quali il tasso di soddisfacimento del credito ed i tempi relativi), come pure del rafforzamento dell’etica e della deontologia professionale degli agenti di esecuzione (probità, competenza, qualità dei rapporti personali).
5.3. Dal canto suo, Mathieu Chardon (Ufficiale giudiziario in Francia) mette in luce come l’armonizzazione dello Statuto dell’agente di esecuzione su scala planetaria (organizzato in statuto libero-professionale in 19 Paesi sui 28 della UE) sia una delle mete del Consiglio d’Europa; e, richiamate le linee direttrici in materia di processo esecutivo da questo adottate, evidenzia come nessuno dei Paesi che vi aderiscono sia in linea con quelle.
Ritiene da perseguire due obbiettivi:
a) il rafforzamento della qualità e dell’efficacia dell’esecuzione, che deve:
a1. essere effettiva e giusta, con il dovuto equilibrio tra creditore e debitore;
a2. prevedere l’accesso ad informazioni complete sul processo esecutivo anche con protezione dei diritti di tutti gli utenti ed in particolare delle persone vulnerabili e comunque pure dell’esecutato;
a3. articolarsi su misure di incoraggiamento dell’esecutato a sottomettersi volontariamente, sull’effettiva trasparenza delle comunicazioni tra giudice, agente di esecuzione e parti;
a4. modellarsi su norme di qualità;
a5. potersi fondare su basi di dati affidabili sul patrimonio del debitore e su mezzi di acquisizione di detti dati assistiti da garanzie sia per il creditore che per il debitore;
a6. offrire un quadro di chiarezza e prevedibilità delle spese di esecuzione e dei tempi del processo, un giusto equilibrio tra costo dell’esecuzione ed entità del credito;
a7. impedire usi dilatori degli strumenti processuali e prevedere sistemi di controllo e sorveglianza adeguati da parte dell’autorità giudiziaria, ma al contempo garantendosi la fluidità dell’esecuzione;
a8. ammettere un controllo di qualità europeo, affidato ad un sistema indipendente);
b) il rafforzamento della qualità e dell’efficacia degli agenti di esecuzione; e tanto:
b1. garantendone la qualificazione, anche per accrescere la fiducia degli utenti nel sistema giudiziario;
b2. promuovendone una formazione adeguata, continua ed obbligatoria, con norme minimali comune, finalizzata ad un agente di esecuzione di prossimità, idoneamente distribuito sul territorio, responsabile, professionale, motivato, disponibile, dotato di poteri di indagine ed obbligatoriamente iscritto in organismi rappresentativi, dotato – anche dallo Stato – di personale e mezzi idonei a garantire la riuscita ottimale della procedura, con adeguati sistemi di non aggredibilità delle somme recuperate, peraltro sempre ispezionabili;
b3. definendo un quadro chiaro di diritti ed obbligazioni, unico ad essere competente per tutte le operazioni di esecuzione da scegliersi sotto la sua responsabilità, anche per accelerare le procedure e lo sfollamento dei tribunali; b4. orientati ad un’etica professionale fondata sul rispetto del segreto per i dati acquisiti e presidiata da sanzioni disciplinari, oltre che civili e penali.
5.4. Infine, Patrick Gielen (Ufficiale di esecuzione in Belgio) ha in dettaglio illustrato il funzionamento del Grande Questionario della UIJH, dimostrando anche in concreto come attivarlo in via informatica.
6. – … segue: i nuovi strumenti a disposizione.
Sugli strumenti nuovi sono state tenute altre quattro relazioni.
6.1. La relazione di François Paychère (presidente del gruppo di lavoro della CEPEJ sulla qualità della giustizia) ha affrontato la definizione di “qualità della giustizia”, riferita anche all’esecuzione, da tenersi distinta dalla qualità della decisione da eseguire.
Il relatore ha illustrato le linee guida nella “check-list” elaborata al riguardo, attorno ai tempi principali: strategie e politiche; processo, mestiere e operazioni (legislazione; procedure nei tribunali; sicurezza giuridica; gestione degli affari e delle udienze; gestione dei dettagli).
Infine, riprendendo il capitolo 13 del rapporto CEPEJ 2014 (su dati 2012), egli auspica uno studio attento sui tempi necessari all’esaurimento dell’esecuzione, mercé l’incremento delle buone pratiche ed un approccio dinamico dell’attività professionale, a cominciare dalla raccolta delle informazioni per procedere in via esecutiva.
6.2. Con particolare ampiezza la prof.ssa Natalie Fricero (dell’Università di Nizza, Francia), coautrice della ponderosa pubblicazione sulla giurisprudenza di CtEDU e CGUE sopra ricordata, illustra la grande novità del Codice Mondiale dell’Esecuzione (di cui si fornisce un testo provvisorio e non ufficiale in allegato sub 6).
Ella esordisce con la constatazione di un grande conservatorismo tra i giuristi nazionali, che esalta e cristallizza le grandi differenze tra le legislazioni, fondandosi sulla riluttanza a mettere in esecuzione gli ordini di un’autorità straniera; ne mette in luce, quale conseguenza, una grande difficoltà di elaborare regole generalmente condivise, quasi una “legge modello” per i differenti Stati, con standard internazionali.
Rimarca come, con il Codice Mondiale dell’Esecuzione, elaborato dalla UIHJ, si abbia un’altra aspirazione, quella di armonizzare la pratica di esecuzione nel mondo intero, anche come “diritto morbido” (soft law, droit souple) per tutti gli agenti di esecuzione.
Il CME vuole sottoporre alla Conferenza (permanente) dell’Aja, ispirandone l’ulteriore attività di elaborazione, i principi ispiratori della materia, a partire dalla contrapposizione del diritto del creditore (la cui realizzazione resta il primo scopo) con la protezione dei diritti dell’uomo (non solo il mercato, ma anche la persona, la famiglia etc. etc.). È seguita poi un’analitica illustrazione dei singoli articoli del CME, riferiti di volta in volta ai principali parametri della Convenzione EDU ed alla giurisprudenza della Corte di Strasburgo sui medesimi, con una brillante riconduzione delle norme proposte ai diversi ambiti di intervento di quest’ultima.
6.3. Anche Françoise Andrieux (Ufficiale di esecuzione in Francia) si è intrattenuta sul Codice Mondiale dell’Esecuzione.
Ella ne ricorda la genesi (dai congressi UIHJ di Tunisi del 2003 a quello di Washington del 2006), il metodo (raccolta dei testi: legislazione, giurisprudenza, dottrina; analisi dei documenti; emersione dei principi comuni e universali, un solo finale documento di base, cioè le linee direttrici della CEPEJ), i tempi (un’opera lenta, ma per la necessità di un’analisi minuziosa e rigorosa, con colloqui costanti, congressi successivi, raccolta di testi, etc. etc.).
6.4. Infine, Jos Uitdehaag (Ufficiale di esecuzione nei Paesi Bassi), con la sua relazione, anch’essa centrata sul Codice Mondiale dell’Esecuzione, ne rimarca la struttura di combinazione tra teoria e pratica e la funzione di strumento flessibile e cospicuo, quale base della prossima attività della Conferenza dell’Aja – se del caso anche attraverso Unidroit – per l’adozione di misure di procedura civile transfrontaliere.
Egli si sofferma poi sull’acquisita consapevolezza della necessità della riforma della giustizia – oggetto di numerosissimi e dispendiosi studi – e dell’innovazione sul punto: occorre ripensare a come garantire la tutela dei diritti fondamentali in rapporto al potere governativo, fronteggiando la corruzione e le istanze di ordine e sicurezza, di accesso effettivo alla giustizia civile, di efficacia nella giustizia criminale, attraverso il recupero di fiducia da parte dell’opinione pubblica.
E si diffonde nell’illustrazione di un approfondito sistema di controllo e di un processo di riforma legale.
7. – Gli interventi successivi alle relazioni.
Dopo le relazioni, vi è stato spazio per tre interventi:
- un primo, molto argomentato, di un professore universitario svedese sugli ambiti di effettiva eseguibilità dei titoli nazionali in ambito europeo; al quale il relatore greco ha ricordato l’inesistenza di una elaborazione condivisa o comune di cosa giudicata, tanto da preferire ai titoli esecutivi di pieno diritto europeo quelli nazionali da porre in esecuzione;
- un secondo, di un agente di esecuzione portoghese, su di una particolare forma di pignoramento di conti bancari, riguardo al quale il moderatore ricorda invece la particolare ineffettività del sistema albanese, nel quale è indispensabile notificare l’atto a tutte le banche del luogo;
- un terzo, di un giudice giordano, sulla persistenza dell’incarcerazione per debiti come mezzo di pressione contro il debitore inadempiente, seguito dalle osservazioni critiche del moderatore (che, denunziata la non modernità e la stessa inefficacia della misura, ricorda il diverso sistema israeliano del ritiro del passaporto).
8. – L’ulteriore materiale messo a disposizione.
Si tratta del rapporto UIHJ sull’esecuzione e di un vero e proprio repertorio sulla giurisprudenza europea; la disamina dei ponderosi atti – ordinati in riferimento ai principali diritti codificati dalla Convenzione Europea – deve, però, rinviarsi ad un approfondimento successivo.
Può qui solo evidenziarsi che:
- l’ampio e ricco repertorio sul diritto all’esecuzione e sul diritto alla notifica (ed alla comunicazione delle sentenze) si articola su due parti, una prima riferita alla giurisprudenza CtEDU ed una seconda a quella della CGUE; in particolare, sono state esaminate, quanto al diritto all’esecuzione, decisioni in tema di: riconoscimento di un diritto all’esecuzione; obbligazioni positive degli Stati nel contesto amministrativo; obbligazioni positive degli Stati nel contesto privato; diritto alla concessione della forza pubblica; diritto ad un’esecuzione effettiva in un termine ragionevole; diritto ad un’esecuzione ad litteram del titolo esecutivo; diritto all’esecuzione di decisioni definitive o anche solo esecutive; estensione a verbali di conciliazione o ad atti notarili, a misure provvisorie o di exequatur, a lodi arbitrali; diritto all’esecuzione e diritto al rispetto dei beni; diritto all’esecuzione e protezione della libertà di espressione; diritto all’esecuzione e diritto alla vita privata e familiare; necessità di un ricorso interno effettivo in caso di non esecuzione di una decisione di giustizia; inesecuzione sistematica di sentenze e procedure di ricorsi pilota; l’ordine pubblico come limite al diritto all’esecuzione; diritto ad inesecuzione di alcune decisioni; obbligo dello Stato di fornire effettivamente la forza pubblica richiesta; responsabilità dello Stato per difetto di diligenza dell’agente di esecuzione o per sua inazione; obbligo di notificazione della decisione; segue poi la disamina di sei sentenze CtEDU sul diritto della notifica (anche della sentenza);
- il rapporto UIHJ sull’efficacia dell’esecuzione nel mondo esamina: l’accessibilità e la ripartizione dei servizi di esecuzione; l’informazione alle parti ed ai terzi; il titolo esecutivo: definizione e forma; gli agenti di esecuzione (accesso, struttura, organizzazione, statuto, diritti ed obblighi); la realizzazione dell’esecuzione (trasparenza patrimoniale; ricerca delle informazioni necessarie, dovere di informazione o collaborazione in capo al debitore); i costi dell’esecuzione (regolamentazione, tariffazione, trasparenza, prevedibilità, indicizzazione, tassazione, proporzionalità, pertinenza dell’azione, ripartizione, responsabilità); i tempi e i rapporti (durate ragionevoli e prevedibili; fluidità e rapidità dell’esecuzione; informazione sugli sviluppi; preliminare comunicazione al debitore).
9. – La prospettiva del professionista delegato.
Del Forum ha colpito l’attenzione dei partecipanti al ruolo dell’agente di esecuzione, visto come strumento indispensabile per l’effettività di quest’ultima, ma soprattutto come protagonista di una serie di attività anche solo materiali immancabili.
Colpisce il fatto che il ruolo del giudice è stato da tutti ritenuto soltanto eventuale, se non proprio marginale: è parso scontato, tra tutti i relatori, che l’esecuzione possa brillantemente essere portata a termine appunto da una schiera di “agenti di esecuzione” specializzati, sia pure sotto il controllo diretto o indiretto del giudice, ma come soggetto autonomo e spesso investito di un diretto rapporto professionale con il creditore.
Degli agenti di esecuzione è stata da tutti posta in risalto l’esigenza della professionalità, da realizzarsi con serie e rigorose attività di formazione iniziale e continua, come pure quella della responsabilità, sia disciplinare che civile: ma tale esigenza è stata evidentemente vista come contraltare di un’effettività ed incisività maggiori dell’attività degli agenti di esecuzione, anzi da potenziare con strumenti coercitivi anche più penetranti e maggiori di quelli attuali.
La sensazione è stata quindi che una schiera sempre più vasta e al tempo stesso qualificata di soggetti originariamente e potenzialmente estranei all’apparato giudiziario in senso stretto si stia attrezzando, anche a livello mondiale, per la messa in opera di quelle attività, non propriamente giurisdizionali, in cui ogni misura di esecuzione si risolve.
Neppure lo statuto di quegli agenti (soprattutto, la questione della natura della loro qualifica: pubblici dipendenti oppure liberi professionisti, ovvero soluzioni miste ed intermedie) è visto come un ostacolo all’affermazione di una maggiore autonomia nel nome dell’efficacia e dell’effettività delle operazioni materiali in cui l’esecuzione consiste. Le soluzioni perseguite, cui si riferisce il progetto di codice mondiale dell’esecuzione civile (riportato in questo stesso articolo), possono in effetti prescindere dalla relativa tematica, ma è chiaro che l’impostazione dell’esigenza di perseguire un risultato utile si avvicina più alla mentalità del libero professionista che non a quella del dipendente pubblico, soprattutto in Italia.
Le opportunità professionali offerte agli estranei all’apparato giudiziario in senso stretto (giudici e cancellieri) sono quindi molto ampie; e potrebbero essere adeguatamente colte, se le singole categorie di professionisti o di pubblici dipendenti (cioè, in Italia, gli ufficiali giudiziari) sapranno raccogliere la sfida di offrire finalmente un servizio caratterizzato dal raggiungimento dello scopo di soddisfare il comando contenuto nel titolo esecutivo.
Occorrerebbe forse allora pure in Italia che quelle categorie accettino questa finalizzazione e comprendano che il loro contributo al funzionamento del sistema giudiziario, garantendo l’effettività delle decisioni e quindi dello stesso Stato di diritto, potrebbe essere perfino determinante, con sostituzione del giudice e del cancelliere in una serie importante di attività non necessariamente da riservarsi a loro: ma il tutto a prezzo di un serio impegno ad una specifica e particolare qualificazione, attraverso una formazione iniziale e continua, ispirata a grande approfondimento e rigore, come pure a prezzo dell’abbandono di mentalità burocratiche o di piccolo cabotaggio in merito a incentivazioni e remunerazioni.
Una “via italiana” alla degiurisdizionalizzazione è stata avviata fin dal 1998, con la delega ai notai, per essere poi intrapresa con maggiore decisione nelle importanti riforme degli anni successivi, fino al noto d.l. 132/14, conv. con mod. in l. 162/14, che il vocabolo reca perfino nell’intestazione. Potrebbe forse essere il momento giusto, in un contesto mondiale che ha preso infine coscienza dell’insostituibilità dell’esecuzione come fattore di tutela effettiva del diritto (salvi sempre i diritti del debitore a non subire abusi), per una decisa accelerazione di questo processo e per l’ampliamento definitivo della devoluzione delle operazioni di esecuzione, salvi i soli incidenti giurisdizionali in senso stretto, ad agenti diversi dal giudice e dal cancelliere.
10. – Valutazioni complessive.
Il Forum ha costituito un’ulteriore tappa verso la promozione e l’adozione di un Compendio di Buone Prassi nel processo esecutivo – patrocinato dalla CEPEJ – e del Codice Mondiale dell’Esecuzione, al quale ultimo sta da tempo lavorando la UIHJ, con l’avallo della CEPEJ, da sottoporre anche alla Conferenza Permanente dell’Aja per il diritto civile, al fine di sollecitare l’adozione di una Convenzione Internazionale in materia; ma che ha l’indubbio pregio di raccogliere i principi uniformi o comunque quelli a maggior tasso di condivisione tra i numerosi Paesi cui partecipano gli associati di quell’Unione.
La relativa elaborazione può servire certamente come criterio generale di interpretazione – beninteso, ove non vi siano normative esplicite di segno contrario – solo nelle controversie transfrontaliere, ma anche degli istituti nazionali; e, nella parte in cui quella estrinseca o consacra i principi della giurisprudenza CtEDU o CGUE, anzi può valere come utile fonte cognitiva di essi e quindi della loro forza cogente anche per gli interpreti nazionali.
È il caso di ricordare che l’UIHJ raggruppa 75 associazioni di “agenti di esecuzione” (tali definibili come tutte le persone, agenti pubblici o meno, autorizzate o incaricate dallo Stato a condurre una procedura esecutiva), appartenenti a sistemi nazionali fortemente tra loro differenziati ed anzi a prevalenza (contrariamente a quanto accade in Italia) di impostazione libero-professionale: nei quali, cioè, il creditore si affida ad un professionista ad hoc – alla stessa stregua di un avvocato – per conseguire il recupero del credito consacrato nel titolo, che si assume il rischio e il costo, ma pure la conseguente remunerazione, di portarlo a termine.
La co-organizzazione dell’evento rende manifesta la sinergia tra un’associazione privata stretta prevalentemente tra liberi professionisti e l’istituzione europea, quale realistica presa d’atto della concreta convergenza di interessi degli uni – in preminenza di natura privata, ma ai quali in gran parte degli ordinamenti mondiali è devoluta l’effettiva messa in opera delle procedure esecutive – e dell’altra, a preminente interesse pubblico, verso un’esecuzione efficiente ed efficace.
La comune presa di coscienza della necessità di quest’ultima è stata sostanzialmente controbilanciata dalla considerazione degli eventuali diritti del debitore, sia pure con una chiara consapevolezza della limitatezza del loro ambito e della totale ed irrinunziabile preclusione di qualsiasi riconsiderazione del merito della pretesa: se obiettivo primario, da perseguire con ogni mezzo, resta un’esecuzione che funziona, va comunque escluso un sacrificio del debitore, non proporzionato al reale interesse del creditore, o quello dei diritti fondamentali pur sempre facenti capo al primo.
Nella consapevolezza della persistente ed insopprimibile grande divergenza di impostazione degli ordinamenti giuridici, allora, il confronto sugli strumenti – tecnici, meramente cognitivi, normativi – a disposizione degli operatori e sulle buone pratiche in materia di esecuzione svolgerà un importante ruolo di armonizzazione di impostazione e di reciproca benefica interazione, mediante l’inquadramento del rango primario dell’obiettivo di assicurare al creditore il soddisfacimento del suo credito migliore e più rapido possibile, sia pure appunto scongiurando ingiustificate vessazioni del debitore.
Né si può tacere l’utilità di un migliore coinvolgimento del debitore, che resta pur sempre obbligato (benché la sua persistente inerzia costringa lo Stato a sostituirglisi nell’attività di adempimento delle obbligazioni originariamente gravanti su di lui) e la cui consapevole cooperazione – si pensi alle vendite amichevoli, nell’ambito dei criteri e dei limiti fissati a priori – potrebbe portare ottimi frutti. Ma questo è possibile solo con una nuova e meditata riqualificazione delle professionalità, diverse dal giudice e dal cancelliere (il cui ruolo deve essere incisivo, ma non da protagonista), cui delegare sempre più le attività non strettamente giurisdizionali in cui l’esecuzione si traduce.
Un processo esecutivo più rapido e fluido nell’interesse di creditore e debitore, quindi, con meno – e più duttili – norme e meno agenti – ma più esterni e più professionali e responsabili – per rendere effettiva l’esecuzione a tutela dei diritti di entrambi i soggetti in essa coinvolti.
11. – APPENDICE
Proposta UIHJ di Codice Mondiale dell’Esecuzione (testo provvisorio e non ufficiale)
Primo Forum Mondiale sull’Esecuzione Civile - Strasburgo, 10 dicembre 2014
(testo provvisorio e non ufficiale; traduzione dell’Autore)
| 1er partie LES PRINCIPES FONDAMENTAUX | Parte prima I PRINCIPI FINDAMENTALI |
|---|---|
| Article 1 le droit à l’exécution | Articolo 1 il diritto all’esecuzione |
| Tout créancier titulaire d’un titre exécutoire, judiciaire ou extra judiciaire, a un droit d’accès effectif à l’exécution forcée contre son débiteur défaillant, dans les conditions prévues par la loi et sous réserve des immunités d’exécution prévues par les lois nationales et internationales. | Ogni creditore titolare di un titolo esecutivo, giudiziale o extragiudiziale, ha diritto di accesso effettivo all’esecuzione forzata contro il suo debitore inadempiente, nelle condizioni previste dalla legge e con riserva delle immunità previste dalle leggi nazionali e internazionali. |
| Ce droit devrait être accordé sans discrimination et quel que soit le montant de la créance. | Questo diritto dovrà essere accordato senza discriminazione e quale che sia l’importo del credito |
| Article 2 le débiteur répond de ses dettes sur tout son patrimoine | Articolo 2 il debitore risponde dei suoi debiti con tutto il suo patrimonio |
| Le débiteur répond de ses dettes sur tous les biens constituant son patrimoine où qu’ils se trouvent. | Il debitore risponde dei suoi debiti su tutti i beni che costituiscono il patrimonio in cui si trovano. |
| Le débiteur qui organise frauduleusement son insolvabilité engage sa responsabilité. | Il debitore che predispone fraudolentemente la sua insolvenza ne è responsabile. |
| Article 3 les titres exécutoires | Articolo 3 i titoli esecutivi |
| Constituent des titres exécutoires, toutes les décisions des tribunaux lorsqu’elles ont la force exécutoire, les sentences arbitrales qui ont reçu l’exequatur, ainsi que les documents auxquels la loi accorde la force exécutoire, notamment, les actes authentiques. | Costituiscono titoli esecutivi tutte le decisioni dei tribunali quando hanno forza esecutiva, i lodi arbitrali muniti di exequatur, come pure i documenti ai quali la legge accorda l’esecutività, specialmente gli atti autentici. |
| Article 4 le caractère immédiatement exécutoire | Articolo 4 l’immediata esecutività |
| Les jugements définitifs doivent être immédiatement exécutoires, sauf si le tribunal de première instance ou la cour d’appel décident de suspendre l’exécution d’office ou à la demande d’une partie en cas de nécessité, le cas échéant, moyennant la consignation d’une garantie de la part de la partie perdante. | Le sentenze definitive devono essere immediatamente esecutive, salvo che il giudice di prima istanza o in grado di appello decidano di sospendere l’esecuzione di ufficio o su istanza di una delle parti in caso di necessità, secondo il caso, previa prestazione di una garanzia ad opera della parte soccombente. |
| Article 5 les frais de l’exécution | Articolo 5 le spese di esecuzione |
| Les frais de l’exécution forcée sont à la charge du débiteur, mais le créancier doit en faire l’avance. | Le spese dell’esecuzione sono a carico del debitore, ma il creditore deve anticiparle. |
| En cas d’insolvabilité du débiteur, les frais sont à la charge du créancier. | In caso di insolvenza del debitore, le spese sono a carico del creditore. |
| Si le juge décide que le créancier a abusé de son droit de poursuivre l’exécution, il peut condamner le créancier à payer les frais de l’exécution et à réparer le préjudice subi par le débiteur. | Se il giudice decide che il creditore ha abusato del suo diritto di procedere esecutivamente, può condannare il creditore a pagare le spese di esecuzione e a risarcire il danno subito dal debitore. |
| Article 6 la rapidité de l’exécution | Articolo 6 la rapidità dell’esecuzione |
| L’exécution forcée doit être réalisée par l’agent d’exécution avec diligence et dans un délai raisonnable. | L’esecuzione forzata deve essere realizzata dall’agente di esecuzione con diligenza entro un termine ragionevole. |
| Article 7 les heures légales | Articolo 7 l’orario legale |
| L’exécution ne peut pas avoir lieu en dehors des heures légales déterminées selon la loi nationale. | L’esecuzione non può aver luogo fuori delle ore legali determinate secondo la legge nazionale. |
| Article 8 le préalable de la signification du titre exécutoire | Articolo 8 il requisito preliminare della notificazione del titolo esecutivo. |
| Toute mesure d’exécution doit être précédée à peine de nullité, de la signification du titre exécutoire au débiteur selon les modalités prévues par la loi nationale. | Ogni misura di esecuzione deve essere preceduta a pena di nullità dalla notificazione del titolo esecutivo al debitore secondo le modalità previste dalla legge nazionale. |
| Article 9 l’accès aux informations | Articolo 9 l’accesso alle informazioni |
| Les Etats veillent à ce que tous les organismes utiles, publics ou privés, puissent communiquer dans les meilleurs délais aux professionnels chargés de l’exécution tous les renseignements dont ils disposent concernant le domicile, le siège social ou lieu d’exploitation du débiteur, ainsi que les éléments formant son patrimoine. Le secret professionnel ne peut pas leur être opposé. | Gli Stati provvedono a che gli organismi utili, pubblici o privati, possano comunicare nel migliore intervallo possibile ai professionisti incaricati dell’esecuzione tutte le informazioni di cui dispongono sul domicilio, la sede sociale o il centro degli affari del debitore, come pure sugli elementi che compongono il suo patrimonio. Non può essere loro opposto il segreto professionale. |
| Article 10 la réalisation amiable de l’exécution | Articolo 10 la realizzazione amichevole dell’esecuzione |
| Les Etats doivent veiller à ce que le professionnel chargé de l’exécution puisse définir avec le débiteur les modalités de l’exécution selon un processus amiable préalable à la mise en œuvre de toute mesure d’exécution. | Gli Stati devono provvedere a che il professionista incaricato dell’esecuzione possa definire col debitore le modalità dell’esecuzione secondo un procedimento amichevole preliminare alla messa in opera di ogni misura di esecuzione. |
| Article 11 le recours aux nouvelles technologies | Articolo 11 il ricorso alle nuove tecnologie. |
| Les actes d’exécution peuvent être réalisés sur tous les supports, même dématérialisés, dans les conditions de sécurité prévues par la loi nationale. | Gli atti di esecuzione possono essere realizzati con ogni supporto, anche immateriale, nelle condizioni di sicurezza previste dalla legge nazionale. |
| Article 12 le concours de la force publique | Articolo 12 il concorso della forza pubblica |
| L’Etat doit, sous sa responsabilité, garantir le concours de la force publique aux professionnels chargés de l’exécution des titres exécutoires. | Lo Stato, sotto la sua responsabilità, deve garantire il concorso della forza pubblica ai professionisti incaricati dell’esecuzione dei titoli esecutivi. |
| Article 13 la mise en œuvre des mesures d’exécution | Articolo 13 la messa in opera delle misure di esecuzione |
| Les Etats doivent veiller à ce que les agents d’exécution puissent pénétrer dans les lieux appartenant au débiteur même sans son consentement ou en son absence. | Gli Stati devono provvedere a che gli agenti di esecuzione possano penetrare nei luoghi appartenenti al debitore anche senza il suo consenso o in sua assenza. |
| 2e partie LES AGENTS D’EXECUTION | Parte seconda GlI AGENTI D'ESECUZIONE |
| Article 14 la spécialisation des professionnels de l’exécution | Articolo 14 la specializzazione dei professionisti dell’esecuzione |
| Seul un agent d’exécution habilité par l’Etat peut mener une procédure d’exécution dans le respect des lois nationales. | Solo un agente di esecuzione abilitato dallo Stato può condurre una procedura esecutiva nel rispetto delle leggi nazionali. |
| L’agent habilité est tenu d’exercer sa mission chaque fois qu’il est légalement requis, sauf en cas d’empêchement tenant à la parenté, l’alliance avec l’une des parties, ou toute autre cause justifiée par des raisons laissées à l’appréciation de l’agent d’exécution en conformité avec les règles de déontologie. | L’agente abilitato è tenuto ad esercitare il suo compito ogni volta che ne sia legalmente richiesto, salvo il caso di impedimento relativo alla parentela o ad altri rapporti con una delle parti, o di ogni altra causa giustificata per ragioni lasciate all’apprezzamento dell’agente di esecuzione in conformità alle regole di deontologia. |
| Article 15 Le statut des agents d’exécution | Articolo 15 lo statuto dell’agente di esecuzione |
| Les personnes chargées de l’exécution doivent bénéficier d’un statut réglementé, garantissant la qualité de l’exécution par l’exigence d’un haut niveau de qualification juridique. | Le persone incaricate dell’esecuzione devono beneficiare di uno statuto regolamentato, che garantisca la qualità dell’esecuzione e soddisfi l’esigenza di un alto livello di qualificazione giuridica. |
| Les agents d’exécution doivent être soumis à des obligations de formation initiale et de formation continue. | Gli agenti d’esecuzione devono essere sottoposti ad obblighi di formazione iniziale e continua. |
| Article 16 la déontologie | Articolo 16 la deontologia |
| Les Etats doivent veiller à définir les règles de déontologie des agents d’exécution. | Gli Stati devono curare di definire le regole di deontologia degli agenti di esecuzione. |
| Article 17 la discipline | Articolo 17 la disciplina |
| Une procédure disciplinaire conforme au procès équitable doit être mise en place devant un organe indépendant qui statue contradictoirement. | Un procedimento disciplinare conforme al giusto processo deve essere messa in opera davanti ad un organo indipendente, che decida in contraddittorio. |
| Les sanctions disciplinaires doivent être définies et proportionnées à la gravité des fautes commises. | Le sanzioni disciplinari devono essere definite e proporzionate alla gravità delle colpe commesse. |
| Article 18 les activités accessoires | Articolo 18 le attività accessorie |
| Le statut doit permettre aux agents d’exécution d’exercer des activités accessoires compatibles avec leur fonction. | Lo statuto deve permettere agli agenti di esecuzione di esercitare attività accessorie compatibili con la loro funzione. |
| Article 19 Le Contrôle de l’activité de l’agent d’exécution | Articolo 19 il controllo dell’attività dell’agente di esecuzione |
| Sauf s’ils sont agents de l’Etat, les agents d’exécution exercent leur activité sous le contrôle du Ministère public. | Salvo che siano dipendenti dello Stato, gli agenti di esecuzione devono esercitare la loro attività sotto il controllo del Pubblico Ministero. |
| 3e partie LES DISPOSITIONS GENERALES AUX MESURES D’EXECUTION | Parte terza LE DISPOSIZIONI GENERALI ALLE MISURE DI ESECUZIONE |
| ARTICLE 20 Les biens insaisissables | Articolo 20 i beni impignorabili |
| Tous les biens sont saisissables, à l’exclusion des biens considérés comme insaisissables par la loi nationale. Notamment, la saisie des avoirs bancaires doit laisser à la disposition du débiteur une somme dont le montant est défini par la loi, insaisissable pour assurer sa subsistance et celle de sa famille. | Tutti i beni sono pignorabili, con esclusione di quelli qualificati impignorabili dalla legge nazionale. In special modo il pignoramento dei conti bancari deve lasciare a disposizione del debitore una somma, il cui importo è stabilito dalla legge, impignorabile per assicurare la sussistenza sua e della sua famiglia. |
| Article 21 La proportionnalité de la mesure d’exécution | Articolo 21 la proporzionalità delle misure di esecuzione |
| La mesure d’exécution doit être proportionnée au montant de la créance. | La misura di esecuzione deve essere proporzionata all’importo del credito. |
| Article 22 le contrôle du juge | Articolo 22 il controllo del giudice |
| En cas d’incident ou de contestation, le débiteur doit pouvoir saisir un Juge afin qu’il contrôle la régularité de la mesure et ordonne le cas échéant sa main levée et tranche toutes les questions relatives à la procédure d’exécution. | In caso di incidenti o di contestazioni, il debitore deve poter adire un giudice affinché questi controlli la regolarità della misura di esecuzione ed ordini, secondo i casi, una manleva e decida tutte le questioni relative alla procedura di esecuzione. |
| 4e partie DISPOSITIONS GENERALES AUX MESURES PROVISOIRES | Parte quarta DISPOSIZIONI GENERALI ALLE MISURE PROVVISORIE |
| Article 23 le droit à une mesure provisoire ou conservatoire | Articolo 23 il diritto ad una misura provvisoria o conservativa |
| Tout créancier justifiant de circonstances pertinentes peut obtenir du juge l’autorisation de faire pratiquer une mesure provisoire ou conservatoire pour assurer la sauvegarde de ses droits. | Ogni creditore che possa addurre circostanze pertinenti può ottenere dal giudice autorizzazione a far eseguire una misura provvisoria o conservativa per assicurare la tutela dei suoi diritti. |
| Le créancier muni d’un titre exécutoire peut pratiquer la mesure provisoire ou conservatoire sans l’autorisation du juge. | Il creditore munito di un titolo esecutivo può eseguire la misura provvisoria o conservativa senza l’autorizzazione del giudice. |
| Article 24 La procédure | Articolo 24 la procedura |
| Une procédure rapide doit être mise en place pour que des mesures conservatoires ou provisoires puissent être autorisées par le juge. Les mesures doivent être limitées dans le temps. | Una procedura rapida deve essere messa in opera affinché misure conservative o provvisorie possano essere autorizzate dal giudice. Le misure devono essere limitate nel tempo. |
| La procédure peut ne pas être contradictoire. La personne à l’encontre de laquelle la mesure est ordonnée doit pouvoir la contester dans de brefs délais. | La procedura può non essere in contraddittorio. La persona contro cui la persona è ordinata deve poterla contestare in tempi rapidi. |
| Si le juge considère que la mesure n’était pas fondée, la partie qui a demandé et obtenu la mesure doit indemniser en totalité son adversaire. En cas d’incident ou de contestation, le débiteur doit pouvoir saisir un Juge afin qu’il contrôle la régularité de la mesure et ordonne le cas échéant sa main levée et tranche toutes les questions relatives à la procédure d’exécution. | Se il giudice considera che la misura non era fondata, la parte che ha domandato e ottenuta la misura deve risarcire integralmente il suo avversario. In caso di incidente o di contestazione, il debitore deve potere adire un giudice affinché egli controlli la regolarità della misura ed ordini, secondo i casi, la sua manleva e decida tutte le questioni relative alla procedura di esecuzione. |
1 - Franco De Stefano è autore di tutti i paragrafi ad eccezione del 9; Giovanni Alari è autore del paragrafo 9. Entrambi gli Autori, il primo in missione ufficiale su richiesta del Primo Presidente della Corte di Cassazione ed autorizzazione del Ministro della Giustizia, hanno presenziato ai lavori.