L’evolversi della situazione epidemiologica, che al momento presenta un incremento dei casi di contagio e dei decessi, ha prodotto la necessità di un nuovo decreto-legge, che si propone di razionalizzare le misure di contrasto e contenimento alla diffusione dell’epidemia, il procedimento e gli strumenti giuridici di loro applicazione, anche in funzione dei rapporti Stato-Regioni, e le sanzioni applicabili.
Dopo i 127 articoli del decreto legge n. 18/2020 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), arrivano dunque i 6 articoli del decreto-legge 19/2020.
E’ significativa, come strumento di razionalizzazione, l’abrogazione (ad eccezione degli articoli 3, comma 6-bis, e 4) del decreto-legge capofila sull’emergenza, il n. 6 del 23 febbraio 2020, convertito con modificazioni dalla legge 5 marzo 2020, n. 13.
Le misure di contenimento vengono tipizzate nell’articolo 2 e devono corrispondere a “principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio”, anche, eventualmente, su singole parti del territorio nazionale: il che prefigura, insieme alla disciplina di misure urgenti di carattere regionale o infraregionale, di cui all’articolo 3, la possibilità di un’evoluzione differenziata delle misure di contenimento, attualmente omogenee per tutto il territorio nazionale.
Le misure di cui all’articolo 1, possono essere adottate per periodi temporali predeterminati ciascuno di durata non superiore a trenta giorni (ma sono reiterabili e modificabili fino al 31 luglio 2020, termine dello stato di emergenza dichiarato il 31 gennaio 2020).
Sono suscettibili di incidere sulla libertà di circolazione; di riunione; di culto; di attività politica, sindacale, culturale; di educazione; di impresa; prevedono obblighi di comunicazione e di prestazione (articolo 2, comma 2, lettera dd e comma 3).
L’articolo 2 disciplina il procedimento, che prevede l’adozione delle misure di contenimento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, strumento già sperimentato. E’ prevista una più articolata disciplina del procedimento e delle interlocuzioni preventive all’adozione, e nell’articolo 2, primo comma, è contenuto un riconoscimento formale al ruolo del Comitato tecnico scientifico di cui all’ordinanza del Capo del dipartimento della Protezione civile n. 630 del 3 febbraio 2020, art. 2, per i profili tecnico-scientifici e le valutazioni di adeguatezza e proporzionalità delle misure[1].
L’articolo 2, quinto comma, prevede l’immediata pubblicazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in Gazzetta Ufficiale e una forma di controllo parlamentare, poiché i decreti verranno comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione e il Presidente del Consiglio dei ministri (o un Ministro da lui delegato) riferirà ogni quindici giorni alle Camere sulle misure adottate.
E’ da approfondire la natura giuridica che in tal modo lo strumento del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri viene ad assumere.
L’articolo 3 – insieme alle previsioni procedimentali di coinvolgimento di cui all’articolo 2, comma 1 - si propone di coordinare con i poteri dello Stato le iniziative delle Regioni e dei Comuni, riconoscendo poteri ulteriori alle Regioni (da esercitare evidentemente nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e delle competenze disegnate dal Titolo V della Costituzione) e limitando quelli dei Comuni.
L’articolo 4 delinea un sistema sanzionatorio che supera lo strumento originariamente individuato nell’articolo 650 del codice penale, a favore di una differenziazione tra le violazioni “ordinarie” delle misure di contenimento, punite con sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie, e la specifica violazione del divieto assoluto di allontanarsi dalla propria abitazione o dimora per le persone sottoposte alla misura della quarantena perché risultate positive al virus (articolo 1, comma 2, lettera e) costituente reato di cui all’articolo 260 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Testo unico delle leggi sanitarie), le cui sanzioni congiunte vengono elevate, dall’articolo 4, comma 7, all’arresto da 3 mesi a 18 mesi e all’ammenda da euro 500 ad euro 5.000.
Questa dichiarata scelta normativa corrisponde alla scelta di qualificazione giuridica della violazione di precedenti provvedimenti già adottata da alcune Procure della Repubblica[2].
Le questioni di diritto intertemporale vengono affrontate dall’articolo 4, comma 8, a norma del quale “le disposizioni del presente articolo che sostituiscono sanzioni penali con sanzioni amministrative si applicano anche alle violazioni commesse anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto, ma in tali casi le sanzioni amministrative sono applicate nella misura minima ridotta alla metà”: con disposizione quindi che, riconoscendo la continuità di tipo di illecito, applica un principio di favor rei.
Clausole di riserva sono contenute nell’articolo 4, comma 1, quanto al rapporto tra illecito amministrativo ed eventuale fatto costituente reato, e nell’articolo 4, comma 6, quanto al rapporto tra articolo 260 Rd 1265/1934 ed eventuale fatto costituente “violazione dell’articolo 452 del codice penale o comunque più grave reato”.
Il richiamo espresso all’ipotesi di epidemia colposa (articolo 452 c.p.) non esclude dunque la possibile ricorrenza di altri reati, in primo luogo del delitto di epidemia (dolosa) di cui all’articolo 438 c.p., consistente nella “diffusione di germi patogeni”.
[1] Il CTS è composto dal Segretario Generale del Ministero della Salute, dal Direttore generale della prevenzione sanitaria del Ministero della salute, dal Direttore dell’Ufficio di coordinamento degli Uffici di sanità marittima, aerea e di frontiera del Ministero della salute, dal Direttore scientifico dell’Istituto nazionale per le malattie infettive “Lazzaro Spallanzani”, dal Presidente dell’Istituto superiore di sanità, da un rappresentante della Commissione salute designato dal Presidente della Conferenza delle Regioni e Province autonome e dal Coordinatore dell’Ufficio Promozione e integrazione del Servizio nazionale della protezione civile del Dipartimento della protezione civile, con funzioni di coordinatore del Comitato. Il Comitato può essere integrato in relazione a specifiche esigenze.
[2] A partire dalla Procura della Repubblica di Milano: www.ansa.it/lombardia/notizie/2020/03/21/covid-pm-reato-piu-duro-su-violazioni_d8f87dc7-ab96-4f9d-8f07-c974fab50631.html;
anche: www.laprovinciadicomo.it/stories/como-citta/coronavirus-i-controlli-procura-di-como-pugno-duro-raddoppiano-le-multe_1346173_11/ ; www.ansa.it/liguria/notizie/2020/03/24/coronavirus-pm-genova-pene-piu-severe_c98e8f78-4ab6-4d4f-8c86-f3fb29f6946e.html .