Pubblico ministero e Stato di diritto in Europa

Il ruolo del pubblico ministero e il tasso di discrezionalità della sua azione istituzionale sono in crescita sia nei Paesi nei quali la discrezionalità è un tratto tipico del sistema di giustizia penale sia negli ordinamenti caratterizzati dal principio di legalità e dalla regola dell’obbligatorietà dell’azione penale. Parallelamente si assiste a un progressivo avvicinamento tra una “discrezionalità” esercitata secondo linee-guida uniformi e una “obbligatorietà” temperata e realistica. Invece di barricarsi dietro il fragile schermo di una astratta concezione dell’obbligatorietà è meglio confrontarsi con la realtà. Nella quale la legittimazione dell’azione del pubblico ministero risiede in un esercizio delle funzioni inquirenti e requirenti indipendente da ogni indebita influenza esterna e armonico con i principi e le regole dello Stato democratico di diritto. Vanno perciò esaminati e discussi gli elementi portanti dell’architettura istituzionale nella quale il pubblico ministero deve correttamente esercitare la sua discrezionalità: il primato delle autorità democratiche nella determinazione di criteri di priorità dell’azione penale; un più netto confine del giudiziario rispetto alla politica e all’amministrazione; l’accettazione di una piena responsabilità sociale e culturale per le scelte compiute; il raccordo dell’ufficio del pubblico ministero con le comunità e le istituzioni locali. 

Un tempo l’esigenza della responsabilità del pubblico ministero aveva una risposta circolare: il pubblico ministero risponde a se stesso perché indipendente e vincolato alla obbligatorietà dell’azione. Ma la realtà dimostra che l’obbligatorietà dell’azione penale copre solo una parte dell’agire del pubblico ministero. Di qui l’esigenza di un’attenta riflessione sugli spazi di discrezionalità del pubblico ministero e sui meccanismi istituzionali attraverso cui questi assume la responsabilità sociale, professionale e istituzionale delle scelte che l’ordinamento gli chiede di compiere. 

Il contributo si propone, in primo luogo, di evidenziare i caratteri essenziali del pubblico ministero codificati nella Costituzione repubblicana, all’interno del quadro più generale del “modello italiano di ordinamento giudiziario”. In particolare, si sostiene che le lamentate contraddittorietà insite nel disegno costituzionale sono più apparenti che reali, anche grazie all’opera di attuazione e razionalizzazione dello stesso compiuta dal legislatore, dalla Corte costituzionale e dal Csm. In secondo luogo, viene data una valutazione delle più recenti proposte di riforma che interessano quest’organo, sia sul piano costituzionale che legislativo, con particolare riferimento alla cd. “separazione delle carriere” e, soprattutto, alla prospettata introduzione di “criteri di priorità” nell’esercizio dell’azione penale.

Il contributo investiga quali siano i caratteri definitori del modello europeo di pubblico ministero, prendendone in esame due aspetti complementari: quello dell’indipendenza dell’ufficio requirente e quello della sua responsabilità (accountability). Dopo un breve excursus sulle garanzie europee dell’indipendenza del giudice, l’analisi è condotta avendo riguardo alla giurisprudenza della Cgue e a quella della Corte Edu, spostandosi poi sul soft law prodotto dalla cd. “Commissione di Venezia”, dal CCPE e dall’ENCJ. Come esempio di hard law sovranazionale, è invece preso in considerazione il caso dell’EPPO. Infine, ci si domanda se e quanto il modello italiano di pubblico ministero corrisponda a quello emergente dalle fonti suddette.

Muovendo dalla diffusa constatazione del “protagonismo” talora assunto oggi dal pubblico ministero, si passano in rassegna alcune delle riforme attualmente in discussione concernenti poteri e posizione dell’organo inquirente (contenute principalmente nel ddl AC n. 2345 e nelle proposte di emendamento formulate dalla Commissione Lattanzi). Le riforme più significative sono quelle concernenti le indagini preliminari, i criteri di esercizio dell’azione penale e l’annoso tema della separazione delle carriere. Evidenziata l’indubbia difficoltà di trovare soluzioni che siano insieme efficaci ed equilibrate, si conclude con un richiamo all’esigenza, che non può più essere né utopistica né rituale, di un rafforzamento dei doveri deontologici del magistrato inquirente.

Esiste un modello europeo di pubblico ministero? Ad oggi le differenze tra le diverse culture giuridiche rimangono radicate, ma i contributi qui raccolti analizzano i caratteri comuni individuati dalla Corte di giustizia Ue, l’attività di standard-setting e soft law sviluppata dalle organizzazioni internazionali, e le peculiarità ordinamentali di Eurojust e della neo-istituita Procura europea per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione. 

Nello scritto viene proposto un excursus relativo agli orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione e della Corte europea dei diritti dell’uomo in materia di indipendenza del potere giudiziario e, in particolare, del pubblico ministero. Al riguardo, si sottolinea che entrambe le Corti sono giunte a riconoscere l’esigenza che il pubblico ministero sia indipendente per svolgere specifiche funzioni, pur non richiedendo in generale che esso veda sempre garantita la sua indipendenza.

Il contributo offre una sintetica panoramica delle recenti iniziative intraprese dall’Unione europea a difesa della Rule of Law, soffermandosi quindi sulla presentazione di un recente studio su magistratura e Stato di diritto in Europa, promosso dalla Rete europea di formazione giudiziaria (EJTN), e sul prossimo avvio delle attività della Procura europea («EPPO»).

La variegatezza delle concezioni ordinamentali del pubblico ministero in Europa, senza che possa individuarsi un modello prevalente, non pregiudica l’individuazione di principi comuni. È diffusamente condiviso il fatto che il pubblico ministero debba agire in un’ottica di promozione attiva dei diritti fondamentali, con una linea d’azione improntata alla fairness, in un quadro di effettiva tutela del valore del giusto processo. L’istituzione dell’EPPO costituisce un banco di prova della capacità dei diversi ordinamenti di convergere su valori comuni inerenti (anche) al pubblico ministero.

Anche se l’assetto del pubblico ministero continua a presentare rilevanti differenze in Europa, alcuni principi fondamentali sono oggi comunemente condivisi. I procuratori, per conto della società e nel pubblico interesse, assicurano l’applicazione della legge nei casi in cui la violazione comporta una sanzione penale, tenendo conto sia dei diritti delle persone che della necessaria efficienza del sistema di giustizia penale. I procuratori esercitano le loro funzioni con equità, imparzialità e oggettività.

L’«Office for Democratic Institutions and Human Rights» (ODIHR), che opera nell’ambito dell’Osce, ha storicamente svolto un importante ruolo nel sottolineare la centralità dello status del pubblico ministero nella promozione dello Stato di diritto. Il Needs Assessment Report pubblicato nel 2020 pone in evidenza una serie di problemi persistenti in vari ordinamenti dell’Europa dell’Est, formulando alcune raccomandazioni.

Il nuovo regolamento ha cambiato il modello Eurojust, trasformandolo in un’agenzia europea direttamente dipendente dalla Commissione Ue e abbandonando l’idea iniziale di una piattaforma di autorità giudiziarie nazionali. Con il nuovo Comitato direttivo, si è centralizzato il sistema di gestione di Eurojust, riducendo le competenze del Collegio e soprattutto i riferimenti istituzionali agli uffici nazionali. Il regolamento ha creato una nuova tipologia di membro nazionale (MN) che può esistere indipendentemente dalla struttura e dalla gerarchia delle autorità giudiziarie nazionali. Il MN è invitato a privilegiare un’iniziativa e una supervisione europea nel corso di indagini nazionali quando l’Agenzia è chiamata a coordinare casi diversi che riguardino vari Paesi. Così, il nuovo regolamento ha creato le condizioni per un lavoro coordinato e per una possibile futura fusione di Eurojust con la Procura europea.

Il regolamento EPPO del 2017 delinea le garanzie di indipendenza e autonomia dell’EPPO, come istituzione e in riferimento ai suoi organi. La Procura europea si inserisce nel contesto istituzionale di protezione del bilancio dell’Unione in rapporto di interdipendenza sistemica con una serie di organi con competenze in materia, con il compito di potenziare la risposta dell’Unione rispetto alle aggressioni ai suoi interessi finanziari, che dovrà essere regolata e svilupparsi alla luce del principio di leale cooperazione tra le istituzioni.

Quali sono le caratteristiche del modello portoghese di pubblico ministero? Quali le specificità, quali i principi che guidano la sua organizzazione e la sua azione? Come si configurano le garanzie di indipendenza e autonomia sullo sfondo del contesto costituzionale portoghese? Analizzando il dettato normativo anche alla luce delle più autorevoli ricostruzioni dottrinali, l’Autore ci guida attraverso un’attenta disamina di questi temi fondamentali e delle principali criticità ad oggi presenti nel modello portoghese di pubblico ministero, per condurci infine a una riflessione sulle sfide che lo attendono.

L’articolazione istituzionale del pubblico ministero in Spagna, così come delineata nella Costituzione del 1978, nella legge del 2007 e in altre norme (alcune delle quali di epoca pre-costituzionale) è particolarmente complessa, e presenta tuttora componenti che richiedono un ulteriore intervento riformatore, volto in particolare a rafforzare l’autonomia funzionale degli organi requirenti.

Lo status del pubblico ministero in Francia è stato definito come “ibrido”, per via dei forti legami che esso mantiene con il potere esecutivo nonostante la sua appartenenza al sistema giudiziario. Le ricadute di tale status, in particolare per quanto riguarda la subordinazione a una catena di comando il cui vertice è rappresentato dal Ministro della giustizia, hanno importanti implicazioni pratiche, con riflessi anche nella giurisprudenza della Corte Edu.

La legge sul pubblico ministero approvata dal Parlamento polacco nel gennaio 2016 ha permesso di giungere a un controllo assoluto sull’esercizio dell’azione penale da parte del procuratore generale-Ministro della giustizia, in aperto conflitto con il principio dell’autonomia e indipendenza del pubblico ministero che si è andato progressivamente affermando in Europa.

La legge del gennaio 2016 ha introdotto in Polonia una pressoché totale subordinazione del pubblico ministero all’esecutivo, la cui portata è stata pienamente confermata dalle disposizioni attuative e dalle prassi applicative.

Il pubblico ministero ha assunto un ruolo sempre più importante nel contesto delle recenti riforme della procedura penale in Grecia, mantenendo tuttavia un alto grado di autonomia e indipendenza, come dimostrato da un recente caso in tema di mandato di arresto europeo. 

Il Consiglio nazionale dei pubblici ministeri previsto dalla Costituzione della Repubblica di Serbia del 2006 presenta numerosi profili di interesse, anche in comparazione con le soluzioni adottate negli altri Paesi dell’area, in particolare per quanto concerne la sua composizione e le competenze attribuite. Alcune criticità meritano speciale attenzione alla luce del dibattito sull’architettura della funzione requirente nel contesto del processo di riforma costituzionale in corso. 

La ricorrente idea di imprimere un indirizzo ab externo all’azione penale, e di sottoporre così l’operato della pubblica accusa a forme di controllo politico, può evocare alla mente la figura del prosecutor statunitense. Il contributo, previa ricostruzione del modello di pubblico ministero di quel Paese (sia a livello statale che federale), mette in evidenza alcuni degli aspetti problematici sottolineati dagli studiosi con particolare riferimento proprio alla prosecutorial discretion e al funzionamento dei meccanismi che la bilanciano (o meglio, che la dovrebbero bilanciare). In conclusione, esso cerca di investigare se e in che misura l’esperienza d’oltreoceano possa offrire degli spunti al giurista nazionale.