Riforma della giustizia penale: il decreto delegato di attuazione

Per descrivere lo stato dell’arte dei lavori legislativi sulla giustizia penale è ormai d’obbligo attingere alle metafore “stanche” che designano un eterno lavorio, il rifacimento dell’appena fatto, la riscrittura del già deciso: la Fabbrica di San Pietro, la tela di Penelope, la fatica di Sisifo et similia. Mentre ci si accinge ad abrogare totalmente il reato di abuso d’ufficio, ignorando le argomentate critiche di larga parte della dottrina penalistica e dei magistrati impegnati sul campo, si propone anche di rimettere mano alla tormentata disciplina della prescrizione, già oggetto di tre interventi riformatori succedutisi nell’arco di pochi anni. L’auspicio di quanti operano nel mondo della giustizia è che la normativa in tema di prescrizione,  per la straordinaria rilevanza degli interessi in gioco, cessi di essere terreno di uno scontro pregiudiziale delle forze politiche e divenga oggetto di una soluzione largamente condivisa e perciò destinata – finalmente – a durare nel tempo. 

L’entrata in vigore della riforma del sistema penale ha fatto gridare molti operatori alla catastrofe. Ma – posto che non stiamo lasciando alle nostre spalle il migliore dei mondi possibili – è forse il caso di accettare che questa riforma è quella che – alle condizioni date – era possibile realizzare. Il disegno riformatore – pur tra luci e ombre – fa intravedere una qualche possibilità di superamento di alcune delle disfunzioni del sistema penale previgente. Il compito di risolvere le criticità e, soprattutto, di valorizzare gli aspetti positivi della riforma è ora consegnato a operatori ed interpreti; ma non solo: è auspicabile che tutte le istituzioni pubbliche e il mondo del cd. “privato sociale” si sentano coinvolti nell’opera di inclusione sociale che è tra i tratti più caratterizzanti della riforma.

Con il decreto legislativo n. 150/2022, attuativo della legge n. 134/2021 (cd. "Cartabia"), il legislatore è intervenuto sul tema del procedimento penale stravolgendo il campo dei rapporti tra giudice e pubblico ministero. In relazione ad alcuni degli istituti introdotti – su tutti, l’iscrizione coatta prevista dal nuovo art. 335-ter cp e il nuovo ambito applicativo dell’art. 408 cpp –, pare che il legislatore abbia fatto confusione, rendendo il giudice un pubblico ministero e il pubblico ministero un giudice. Il tutto è avvenuto in nome di principi di efficienza aziendalistica e in sacrificio del principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale. La "riforma Cartabia" in tema di procedimento penale, dunque, rischia di rappresentare una pericolosa eterogenesi dei fini dove gli scopi diventano mezzi e i mezzi diventano scopi.

La riforma Cartabia, per quanto ampia negli orizzonti normativi, ha costellato la fase delle indagini preliminari di una congerie di adempimenti e controlli che imbrigliano il lavoro di pubblico ministero e giudice. Sovrapposizione di competenze e confusione interpretativa penalizzano la certezza del diritto e disorientano strategie investigative e atti di impulso processuale. Il rischio è quello del riflusso: un ripiego verso la non azione, mancanza di intervento e vuoto di tutela penale.

La cd. "riforma Cartabia" ha investito la fase delle indagini preliminari di significative novità che, secondo molti operatori, determineranno problemi operativi e rilevanti incertezze interpretative, con il rischio tangibile di una sua burocratizzazione. Nel presente contributo ci si sofferma sulle “ragioni” della riforma e, senza trascurare le difficoltà sollevate – in termini sia di lettura sia di concreta attuazione – dal mutamento del sistema delle indagini preliminari, si affrontano le ricadute organizzative che essa potrà avere. 

La regolare instaurazione del contraddittorio – funzionale all’esercizio del diritto di difesa – è un diritto fondamentale che ha rilievo costituzionale e riceve protezione anche da norme di carattere sovranazionale. Di qui il rilievo delle garanzie che devono presidiare la celebrazione del processo in assenza, già riformato nel 2014 e oggi nuovamente interessato – con un rafforzamento di garanzie – dalla cd. "riforma Cartabia".

Il contributo – nel ripercorrere la novella e nell’esaminarne la coerenza con i principi costituzionali, convenzionali ed eurounitari – affronta in conclusione il tema del possibile “abuso del sistema di garanzie” e del pregiudizio che detto abuso può determinare per il diritto delle vittime di reato ad ottenere una risposta di giustizia dal sistema giudiziario.

L’entrata in vigore del decreto legislativo n. 150 del 2022 rende necessaria una lettura delle norme che tenga conto dei loro effetti processuali immediati, che le collochi in un contesto sistematico, che porti ad attivare da subito tutte le soluzioni organizzative necessarie a far sì che la riforma produca gli effetti positivi a cui è destinata, in particolare sulla durata del procedimento penale attraverso la “nuova” udienza preliminare e una serie di istituti applicabili dal gup. 

La riforma non stravolge le linee portanti del giudizio dibattimentale. Tuttavia, il momento dibattimentale si inserisce in un contesto procedimentale significativamente modificato. Le modifiche intervenute – “a monte” e “a valle” della fase del giudizio – finiscono necessariamente con l’influenzare la fisionomia del giudizio di cognizione, chiamando tutti gli attori processuali a un nuovo approccio su temi di assoluto rilievo, come la partecipazione al processo, l’organizzazione del giudizio, il metodo di ricerca della verità processuale, la decisione sull’imputazione e l’imposizione al colpevole della “giusta pena”. 

L’articolo analizza i mutamenti più rilevanti della riforma relativi al procedimento d’appello, mettendo in luce alcune indubbie criticità, taluni profili di dubbia legittimità costituzionale, ma anche le potenzialità della nuova normativa.
Per funzionare appieno, quest’ultima richiederà però, da un lato, un mutamento di approccio da parte del giudice di secondo grado e, dall’altro, un potenziamento di alcune strutture (in particolare dell’Uepe) e un maggiore raccordo operativo tra gli uffici coinvolti.

La riforma del sistema delle impugnazioni penali (d.lgs n.150 del 2022), seppur con efficacia differita al 31 dicembre del 2023, tende a responsabilizzare gli attori del processo, specie sul terreno delle modalità di trattazione del giudizio. La funzione di controllo della decisione, anche in sede di legittimità, risulta affidata essenzialmente al contraddittorio cartolare, con le opportune eccezioni. L’Autore esamina le diverse forme procedimentali e si sofferma sul nuovo istituto della cd. revisione europea.

Un primo commento alla disciplina delle pene sostitutive. Questioni interpretative, problemi pratici al banco del giudice e riflessioni politiche.

La riforma del sistema sanzionatorio pone in discussione il “primato del carcere” e prefigura un diverso punto di equilibrio tra istanze retributive e risocializzanti che coesistono nel momento sanzionatorio. Le nuove pene sostitutive potranno riavvicinare il momento dell’esecuzione penale al momento della condanna e decongestionare il carcere. Perché questa svolta modernizzatrice del sistema penale funzioni sono necessarie risorse e soluzioni organizzative; ma, prima ancora, è necessario un nuovo approccio degli operatori giudiziari: anzitutto, da parte di chi – come l’avvocato – si trova istituzionalmente dalla parte della persona che quella pena dovrà espiare.

Con il decreto legislativo in attuazione della legge delega 27 settembre 2021, n. 134 è stata definitivamente approvata la “disciplina organica” della giustizia riparativa.
L’idea di un modello di giustizia fondato essenzialmente sull’ascolto e sul riconoscimento dell’altro, nella sua contrapposizione alla tradizionale giustizia punitiva, ha un che di indubitabilmente rivoluzionario. Nel mettere a sistema le esperienze di giustizia riparativa già presenti nell’ordinamento in forma sperimentale – che stavano mostrando esiti fecondi –, la scelta italiana è stata quella di un percorso “parallelo” volto alla ricomposizione del conflitto: non una giustizia alternativa alla giustizia tradizionale (con superamento del paradigma punitivo), e nemmeno un modello sussidiario, bensì complementare, volto alla ricomposizione del conflitto poiché compito dello Stato è anche quello di promuovere la pacificazione sociale.
Anche il ruolo del giudice muta: egli si mette non sopra il conflitto ma dentro di esso per risolverlo, non si limita ad assolvere o a condannare e, senza perdere la sua neutralità, compie il difficile cammino verso una ricomposizione che riqualifica sia il senso di un processo giusto che il senso stesso della pena inflitta.

Uno dei tratti di maggiore novità della riforma Cartabia è dato dall’innesto nel sistema della cd. giustizia riparativa. Il contributo ripercorre la disciplina introdotta dalla riforma, si concentra sui necessari chiarimenti definitori e concettuali, ragiona sulle modalità di funzionamento dell’innesto della giustizia riparativa nel giudizio di cognizione e nella fase esecutiva. Il quadro d'insieme restituisce l’immagine di una riforma che – in potenza – può avvicinare il sistema penale agli obiettivi ad esso assegnati dalla Carta costituzionale; peraltro, si intravedono alcuni rischi di sottovalutazione dei bisogni di tutela delle vittime di reato. Il contributo, poi, non manca di soffermarsi sugli aspetti organizzativi e sull’investimento formativo e di risorse che dovrà necessariamente accompagnare la riforma.