Riforma della giustizia civile: i decreti delegati di attuazione

Nel dibattito in corso sul presidenzialismo e sul cd. “premierato”, è sin qui rimasto relativamente in ombra il tema dell’impatto che le due diverse prospettive riformatrici avrebbero sui generali equilibri tra i poteri e, segnatamente, sull’assetto del potere giudiziario. A questa tematica va riservata un’attenzione particolare non dettata da miopi preoccupazioni di ruolo o di natura corporativa, ma nascente dalla consapevolezza di quanto sia necessario salvaguardare gli equilibri costituzionali nell’attuazione di processi di riforma. 

L’insieme delle misure che vanno sotto il nome di “riforma Cartabia” presenta luci e ombre, aspetti positivi ma anche, insieme, incoerenze e lacune, ispirata com’è, essenzialmente, alla logica del “far presto” e al fattore tempo come filo conduttore degli interventi.
Ma la riforma è ormai cosa fatta e, più che indugiare in recriminazioni, occorre applicarsi per farla funzionare al meglio, con lo sguardo sempre rivolto all’immagine di società disegnata dalla Costituzione, restituendo al processo la sua funzione di strumento a servizio della persona e della sua dignità, quell’anima che spesso il legislatore dimentica, e ha dimenticato.

Il saggio rivolge uno sguardo d’insieme alle strutture del processo civile negli ordinamenti europei, articolando uno schema di alternative modellistiche; indica spunti di comparazione con la riforma del 2021/2022 del processo civile italiano; presenta le Regole europee modello sul processo civile, approvate nel 2020; in seno a queste delinea la combinazione dinamica tra i principi di cooperazione e di proporzionalità, con particolare riguardo alla fase preparatoria; esplora infine alcuni contesti critici per il buon funzionamento della giustizia civile: la crisi dell’unità della figura del giurista, l’insegnamento universitario del diritto, la necessità che la politica recuperi l’autorevolezza per arginare il peso degli interessi corporativi.

L’Autrice offre una panoramica delle principali novità introdotte dal d.lgs n. 149/2022 con riferimento al giudizio a cognizione piena innanzi al tribunale, fortemente modificato rispetto alla struttura della fase introduttiva e, di conseguenza, di quelle successive, non mancando di evidenziare – pur ancora senza il confronto della prassi – una certa sfiducia nelle soluzioni prescelte in termini di semplificazione e riduzione dei tempi per l’accertamento. 

La disciplina del processo di cognizione di primo grado è stata profondamente innovata dalla recente riforma, con l’intento di semplificare, razionalizzare e velocizzare l’attività processuale. Il nuovo rito ordinario appare tuttavia di difficile gestione, con la conseguenza che l’efficienza e la speditezza del sistema sono affidati al nuovo “rito semplificato”, soggetto a regole che si pongono in gran parte in linea di stretta continuità con quelle dell’ormai abrogato processo a cognizione piena.
Appare dunque fondamentale convincere gli avvocati a instaurare il processo nelle forme del rito semplificato, a tal fine potendo concorrere un’interpretazione non restrittiva dell’art. 281-duodecies, quarto comma, cpc per il deposito delle memorie scritte contenenti l’attività di controreplica e le richieste istruttorie.

Il d.lgs n. 149 del 2022 mantiene l’attuale fisionomia del processo di secondo grado quale controllo pieno sulla controversia caratterizzato da effetto devolutivo e divieto di nova, abroga l’ordinanza di inammissibilità ex art. 348-bis cpc, prevedendo in sostituzione un modulo di decisione semplificato in caso di manifesta infondatezza del gravame e reintroduce la figura del consigliere istruttore, conformando la struttura del giudizio di appello a quella di primo grado.

Il contributo offre una prima lettura delle norme sulle impugnazioni civili, così come modificate dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, in attuazione della legge delega 26 novembre 2021, n. 206. Nelle conclusioni si sottolinea come la riforma delle impugnazioni appaia insufficiente a cambiare radicalmente le sorti dell’amministrazione della giustizia, non solo per la mancanza di scelte radicali, ma anche per la necessità di incidere contemporaneamente anche sulla formazione culturale di magistrati e avvocati e anche sulle troppo spesso trascurate regole di accesso alla professione.

Non si ravvisa alcuna incompatibilità ontologica tra trattazione cartolare e rito del lavoro. Tuttavia, solo la concreta attuazione del novellato art. 127-ter cpc potrà dirimere i dubbi degli  operatori e, soprattutto, consentirà di verificare se anche il giudice del lavoro avrà piegato la sua ragion d’essere giudice specializzato a una sempre più “pubblicizzata” logica produttivistica della funzione.

La trattazione scritta introdotta dall’art. 127-bis cpc può dimostrarsi utile, evitando rinvii di udienza, nei limitati casi in cui sia prevedibile un’attività “standardizzata” sostituibile da note scritte. Ma sarebbe un grave errore far diventare una  regola quella che dovrebbe essere un’eccezione, trasformando l’eventuale trattazione scritta di singole cause nella sistematica trattazione scritta di intere udienze.

Le novità legislative introdotte dalla riforma Cartabia con riguardo alle “ordinanze definitorie” presentano criticità prevalenti rispetto alle implicazioni potenzialmente positive. Allo stato, non è prevedibile una significativa diffusione dei due nuovi istituti.

Il settore delle procedure esecutive è stato oggetto, negli ultimi decenni, di una serie interminabile di interventi legislativi. A causa del ritmo convulso delle modifiche, si è finito per privilegiare l’analisi e il commento ai singoli provvedimenti e si è un po’ perso di vista il quadro generale della materia. L’auspicio è che, con l’ultima riforma, si arresti la frenetica produzione normativa e che si possa ricercare un filo comune nelle riforme di questi anni, provando a valutare in maniera più sistematica una disciplina che incide pesantemente sulla funzionalità complessiva della giurisdizione civile, sul sistema economico del nostro Paese, ma anche sulla vita di coloro che, a diverso titolo, ne sono coinvolti. 

Con riguardo al giudizio in cassazione, il legislatore delegato si è limitato a formulare alcune norme di dettaglio che meglio precisano e mettono a fuoco lo schema processuale introdotto dalla legge delega. Nel contributo vengono elencati gli interventi legislativi più significativi, mettendone in luce i tratti salienti e le eventuali criticità applicative, anche sulla scorta della prima sperimentazione.

Con la legge delega n. 206/2021, e il  successivo d.lgs di attuazione n. 1456/2922, è stata abolita la “sezione filtro” della Corte di cassazione, introdotta, con  una modifica dell’art. 376 cpc, dalla legge 18 giugno 2009, n. 69. Questione giustizia ripropone la relazione svolta nel 2009 dall’Autore, nella quale è tracciata la storia dell’istituto e le critiche che ne accompagnarono la faticosa gestazione.

«Parafrasando l’orazione di Antonio al funerale di Cesare nel dramma di Shakespeare, vorrei salutare la sesta sezione della Cassazione civile, soppressa dalla riforma del processo civile, non rimpiangerla. Il male che fanno le riforme sbagliate sopravvive loro; il bene è spesso sepolto; e così sia della sesta sezione.

La relazione svolta alla vigilia della sua introduzione, il giorno di San Giorgio del 2009, nell’aula “Zaccagnini” della Corte e mai pubblicata, mi sembra abbia ancora, nei limiti di un intervento di tredici anni addietro, profili di attualità. Contiene riferimenti utili a conservare memoria della gestazione e della nascita della sezione “filtro”, del ruolo della Corte, e spunti per valutare la riforma attuata con il d.lgs 10 ottobre 2022, n. 149, in attuazione della delega di cui alla l. 26 novembre 2021, n. 206.

Sono grato che la richiesta della sua pubblicazione sia stata accettata» – [Id., novembre 2022].

Tra le novità introdotte dalla riforma in materia esecutiva, la vendita diretta è sicuramente quella più interessante, ma non ne è scontato il suo successo come strumento negoziale efficace di composizione tra gli interessi del ceto creditorio e quelli dell’esecutato. Le prassi potranno suggerire aggiustamenti pratici in grado di rendere appetibile il nuovo strumento.

Il contributo esamina la disciplina che il d.lgs n. 149 offre al procedimento in materia di persone, minorenni e famiglie, con l’intento di risolvere alcuni nodi applicativi che già si profilano. Viene esaminata la disciplina dei poteri affidati al giudice, quando oggetto del processo sono diritti indisponibili, e il diverso regime quando oggetto dello stesso sono diritti relativamente disponibili, come i contributi di mantenimento;  delle preclusioni alle difese delle parti in materia di diritti disponibili e alle speciali riaperture concesse in corso di causa; delle misure provvisorie e del regime della loro modificabilità e reclamabilità; del giudizio finale e della sua attuazione, secondo modelli alternativi a quelli del libro III del codice di rito; nonché dell’appello. Speciale esame viene poi dedicato alla problematica disciplina del rilievo della violenza nel processo e al contraddittorio, con la partecipazione del pm e del curatore speciale del minore. Da ultimo, offre un tentativo di risolvere le problematiche del regime transitorio, alla luce della anticipazione – con la legge di bilancio di fine 2022 – dell’entrata in vigore della riforma.

La riforma del processo civile, approvata con d.lgs n. 149/2022, pur presentando per la parte che attiene alla giustizia minorile alcuni aspetti positivi, ha introdotto modifiche che produrranno difficoltà organizzative tali da determinare, non l’auspicata riduzione dei tempi processuali, ma un loro considerevole allungamento, una minore specializzazione dei giudicanti e una tutela meno rapida e adeguata dei minori in grave difficoltà.

Il contributo si sofferma sulla mediazione civile e commerciale di cui al d.lgs n. 28/2010, e sulla negoziazione assistita di cui al d.lgs n. 132/2014, come riformate con d.lgs n. 149/2022, al fine di ampliarne la diffusione. Le nuove norme paiono destinate a dare alla mediazione e alla negoziazione assistita un impulso ulteriore e, auspicabilmente, decisivo nella direzione di estenderle e favorirle al massimo grado, quali strumenti di risoluzione delle controversie non soltanto complementari alla giurisdizione, ma onnicomprensivi, che guardano al rapporto giuridico nella sua interezza, anziché ai singoli elementi in cui si frammenta la res in iudicium deducta, allo scopo di pervenire ad accordi conciliativi globali e stabili. “The civil process is dead, long live negotiation and mediation!”.

Il decreto delegato 17 ottobre 2022, n. 151, entrato in vigore il 1° novembre 2022, ha completato la disciplina del nuovo «Ufficio per il processo» già tratteggiata dalla legge delega n. 206/2021, e riafferma il valore primario dell’organizzazione nel complessivo disegno riformatore della giustizia. Sono iniziate, fin dalla presa di possesso degli addetti all’Upp nei vari uffici, le prime sperimentazioni del nuovo istituto: di ciò il contributo offre una valutazione, con particolare riferimento agli uffici delle sezioni civili della Corte di cassazione.

L’articolo offre un resoconto delle analisi svolte da un tribunale piccolo e da un tribunale medio per l’elaborazione, secondo il Piano nazionale di ripresa e resilienza, del progetto organizzativo dell’«Ufficio per il processo». In esso si evidenziano i rimedi sperimentati per arginare le criticità incontrate nell’attuazione del programma e si sottolineano i vantaggi, già palesatisi, derivanti dall’inserimento degli addetti all’Upp nella pianta organica del personale amministrativo dei tribunali ordinari italiani. 

Il complessivo disegno di riforma attuato dai decreti legislativi della Ministra Cartabia con l’«Ufficio per il processo» richiedeva un salto di qualità nella cultura e nella governance del sistema giustizia che, invece, non vi è stato. Hanno fatto difetto consapevolezza sulla portata della sfida in atto, coesione tra le diverse istituzioni coinvolte (Ministero, Csm, Ssm) e un vero coordinamento nazionale. È anche emersa la separatezza tra le diverse articolazioni ministeriali, che non comunicano tra di loro e che non riescono a dare coerenza ai diversi interventi normativi e organizzativi. La digitalizzazione sta diventando il vero decisore e gestore occulto, facendo prevalere una direzione solo apparentemente tecnica che non dialoga e non conosce le esigenze degli operatori del diritto. Trasformazione tutta in mano al Ministero della giustizia, monopolista dell’informatica, che sta alterando gli equilibri costituzionali e che favorisce una sostanziale privatizzazione. Una nuova governance coinvolgente, che parta anche dal basso, è invece possibile.