Le minacce del terrorismo, la comunità internazionale, le Nazioni Unite

1. Una non breve ma inevitabile premessa

a. Il preambolo della Carta delle Nazioni Unite, sottoscritta nel 1945 dopo feroci conflitti e due guerre mondiali devastanti, apre con le seguenti parole: «Determinati a salvare le generazioni future dall’orrore della guerra … e a riaffermare la fede nei diritti umani fondamentali, nella dignità e nel valore della persona, nell’uguaglianza dei diritti dell’uomo e della donna e di ogni Nazione, piccola o grande che essa sia, … e a promuovere il progresso sociale e migliori livelli di vita nel contesto di una maggiore libertà …».

Da questa volontà derivano gli scopi e i principi enunciati nel Capitolo I della Carta: pace internazionale e sicurezza, relazioni amichevoli fra gli Stati, cooperazione internazionale, rispetto dei diritti umani, pari dignità della persona e rifiuto di ogni discriminazione.

b. Come avviene per altre dichiarazioni universali, quella Carta ha dovuto fare i conti con una realtà ben diversa dall’utopia di un mondo fatto di relazioni amichevoli e senza guerre. Eppure le Nazioni Unite continuano ad avere un ruolo essenziale di compensazione e di dialogo e, soprattutto, di coordinamento degli sforzi per “riequilibrare gli squilibri”.

A partire dagli anni ‘60 il terrorismo internazionale, con i suoi attentati e la sua violenza multiforme, rappresenta un pericolo aggiuntivo per la pace e la sicurezza ed è andato via via espandendosi dopo il 2001, trovando opportunità, giustificazione e risorse nei profondi squilibri sociali ed economici così come in ogni conflitto regionale non risolto.

Non sono mancati, poi, tra i governanti coloro che hanno pensato di strumentalizzare i piccoli o grandi gruppi armati, coloro che li hanno finanziati e dotati dei mezzi per combattere, coloro che hanno perduto il controllo del gioco e, più di una volta, dovuto fronteggiare le armi e le persone che avevano un tempo sostenuto, addestrato, incoraggiato.

È in questo coacervo di contraddizioni che una comunità internazionale non abbastanza coesa si trova a fronteggiare forme di terrorismo nuove e mutevoli, nonché di dimensioni e aggressività crescenti. Sebbene non sia la prima volta che le forme di violenza terroristica rivendicano le basi religiose del proprio agire, quello che accade adesso con la vernice islamica è in grado di mettere in grande difficoltà le varie articolazioni culturali e politiche che formano la comunità internazionale. A partire da coloro che si riconoscono in una lettura “moderata” dell’Islam e che sembrano costituire i primi bersagli del terrorismo di Isil, Al Nusrah Front e, almeno in parte, Boko Haram.

Questi gruppi, facendosi paladini di una interpretazione del testo religioso che non ammette diversità e che deve essere imposta anche con la violenza, rendono oltremodo complessa la risposta che viene da coloro che vivono secondo una diversa interpretazione del medesimo testo o nel rispetto di altri testi religiosi, così come la risposta di coloro che si riconoscono nei principi della laicità delle istituzioni e della vita sociale. E tale complessità aumenta quando si comprende che le motivazioni religiose nascondono/rafforzano finalità tipiche di arricchimento e di potere capaci di attrarre nuovi sostenitori e nuovi combattenti oppure sfruttano il disagio profondo che attraversa gruppi, generazioni, individui.

c. Tutto questo è noto da tempo alle diverse istituzioni che in ambito Nazioni Unite si dedicano al contrasto al terrorismo internazionale. Grande è lo sforzo di analisi e di risposta messo in campo per affrontare partitamente i profili militari, quelli socio-economici e quelli culturali-religiosi, mettendo a nudo le situazioni ambientali, le relazioni e le condotte che favoriscono l’esistenza e l’azione dei gruppi terroristici. L’idea che si assista a fenomeni di islamizzazione della radicalità piuttosto che a diffusa radicalizzazione dell’Islam sembra prevalere nelle analisi, anche se è a tutti presente il fatto che col passare del tempo i diversi profili tendono a integrarsi e complicarsi.

Accanto e prima di questo assistiamo a condizioni di diffusa tensione in tutte le regioni del mondo, con un rapporto global-local che ingenera insicurezze profonde e reazioni “di pancia” che, purtroppo, tendono col tempo a trasformarsi in dato strutturale e favoriscono processi di estremismo che, a loro volta, favoriscono risposte violente. Questo accade nella nostra Europa come in altre parti del mondo e riguarda sia singoli individui sia gruppi di persone di diversa composizione. Sono, dunque, riduttive e inaccurate le analisi che legano l’estremismo a una singola espressione culturale e/o religiosa e che omettono di considerare le forme di violenza basate su logiche identitarie, localiste o etnico-raziali che segnano tutte le regioni del mondo.

Affrontare le “cause profonde” della violenza su base ideologica, il così detto estremismo violento, è ormai una priorità largamente condivisa, anche se la valenza politica e le implicazioni a livello di rapporto fra Stati rendono tutt’altro che facile, come vedremo, procedere secondo linee e prospettive coerenti nei fatti. Creare società inclusive e trasparenti, rafforzare la Rule of Law a livello internazionale e nazionale, potenziare il ruolo delle donne e l’azione positiva delle comunità, investire in cultura-educazione e formazione delle nuove generazioni e investire su forme positive di comunicazione sociale; sono queste alcune delle priorità che le Nazioni Unite stanno proponendo agli Stati membri come via da affiancare alle inevitabili azioni militari e repressive che da anni sono in corso senza risultati sufficienti.

d. Gli Stati membri delle Nazioni Unite non hanno trovato un accordo sulla definizione dei concetti di estremismo violento e di terrorismo. Troppi sono gli attori di questo confronto che pagano un prezzo alle esigenze interne al singolo Paese oppure a interessi geopolitici che condizionano la volontà di giungere a un punto accettabile di accordo. Accordo che, invece, è stato raggiunto sulla natura terroristica dei singoli atti e di alcuni gruppi, a partire da Talebani, Al-Qaeda, Al Nusrah Front, Boko Haram. Questi fatti rendono evidente che il terreno su cui ci stiamo muovendo è quello della politica e che essenzialmente politiche debbono essere le soluzioni messe in campo dalla “comunità internazionale”. La dimensione politica e sovranazionale dell’azione di quei gruppi permane anche quando essi operano per radicarsi territorialmente, secondo una logica e modalità che stanno mettendo in crisi le conoscenze acquisite e le analisi fondate sulle esperienze del passato.

L’accelerazione impressa dagli attentati che recentemente hanno colpito il cuore di città occidentali e dal fenomeno dei foreign terrorist fighters (Ftf) sta ricevendo una risposta che conferma l’ottica occidental-centrica con cui i fenomeni terroristici sono affrontati e, nello stesso tempo, mette a dura prova l’affermazione che i terroristi sono criminali che «non riusciranno a cambiare il nostro stile di vita e i nostri valori»[1]. Inoltre, il livello elevatissimo di atrocità e la dimensione assunta dall’aggressione sistematica alle libertà fondamentali e alla stessa vita costituiscono elementi che ci spingono a parlare di una “alterità” non riducibile e spingono molti opinionisti, uomini politici e cittadini verso l’idea che solo le risposte repressive possono neutralizzare un pericolo così radicale e incompatibile con la nostra civiltà.

Senza negare la centralità della risposta investigativa e giudiziaria, almeno nei Paesi in cui questo è possibile, nessun successo contro il terrorismo internazionale è possibile in assenza di un cambiamento di politiche a livello nazionale, regionale e internazionale.

2. Il sistema delle Nazioni Unite: una panoramica

Per quanto sintetica, una panoramica dell’azione delle Nazioni Unite contro il terrorismo internazionale richiede di muovere da una illustrazione di alcuni punti preliminari e dall’esame di otto diversi settori fra loro complementari: il diritto umanitario; le convenzioni internazionali sul terrorismo; i Comitati Paese e i relativi sistemi sanzione; l’Assemblea generale e i suoi organi ausiliari; il Consiglio di sicurezza e i suoi organi ausiliari, compresi i Comitati sanzione; la Corte penale internazionale; le coalizioni anti-terrorismo; la società civile e le organizzazioni non governative.

Escludendo i tribunali internazionali, che hanno, compresa la Corte penale Internazionale, una funzione che potremmo definire “di secondo grado”[2], il quadro degli organismi e delle entità che concorrono all’azione delle nazioni Unite in materia di terrorismo può essere sintetizzato nello schema che segue.

Questo schema è pubblicato in www.questionegiustizia.it/speciale/2016/1/tabella-marini.gif

Esigenze di spazio e di comprensione ci impongono di concentrare l’attenzione sugli organismi e sui profili maggiormente rilevanti, con il che verranno sinteticamente illustrati i lavori soprattutto della Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza.

3. L’Assemblea Generale e gli organi ausiliari

a. L’Assemblea generale (Ga) può essere considerato il luogo del dibattito e delle scelte di indirizzo delle Nazioni Unite che nascono dall’accordo, unanime o parziale, fra i 193 Stati. Si tratta di un organismo in realtà composito, che al momento assembleare puro affianca l’attività dei propri organi ausiliari che, per quanto ci interessa, sono basati in New York (Ecosoc[3]) in Vienna (Ccpcj[4]) e Ginevra (Unhrc e Ohchr[5]).

Come ho avuto modo di dire[6], il circuito deliberativo che lega le sedi di Ginevra, Vienna e New York sui temi legati alla tutela dei diritti e legati alla giustizia penale e al terrorismo comporta livelli diversi di analisi e di deliberazione che solo in parte conducono al recepimento formale in Assemblea del lavoro e delle decisioni assunte altrove. È impossibile tentare di sintetizzare qui la complessità delle concrete relazioni tra organismi che operano in maniera complementare ma perseguendo meccanismi e logiche diverse. Capita così che rapporti o decisioni assunte dagli organismi deputati espressamente alla tutela dei diritti umani impieghino anni a trovare sviluppo nelle sedi newyorkesi, così come capita che i contenuti delle deliberazioni o risoluzioni adottate a Vienna e Ginevra nel corso dell’anno vengano riprese nei lavori assembleari dell’autunno successivo.

b. Ciò detto, possiamo muovere dalla constatazione che nel 2006 la Ga ha adottato una risoluzione intitola «Strategia globale delle Nazioni Unite contro il terrorismo»[7], con approvazione del relativo piano d’azione, che si affianca alla tradizionale risoluzione intitolata alle «Misure per eliminare il terrorismo internazionale»[8]. La strategia globale è soggetta a revisione biennale e “festeggia” quest’anno il decimo anniversario e la sua quinta revisione, da adottarsi entro la fine del mese di giugno 2016[9]. A queste due principali risoluzioni se ne affiancano altre, oggettivamente rilevanti ai nostri fini. Una prima è dedicata alla «Protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali nel contrasto al terrorismo»[10], cui si aggiunge la risoluzione «Un mondo contro la violenza e l’estremismo violento» (conosciunta come Wave). Non mancano, poi, due risoluzioni di taglio eminentemente operativo. La prima si intitola «Assistenza tecnica per implementare le convenzioni internazionali e i protocolli relativi all’anti-terrorismo»[11]. La seconda è dedicata al tema del contrasto alla criminalità organizzata[12] e, in particolar modo proprio nel 2015, non manca di introdurre elementi rilevanti ai fini della cooperazione internazionale anche con riferimento sia ai generali legami fra terrorismo e crimine organizzato sia a specifici aspetti del contrasto al terrorismo (finanziamento; contrasto ai traffici illeciti; contrasto al fenomeno dei foreign terrorist fighters). Seguita e facilitata dall’Italia, la risoluzione ricorda come gli strumenti di cooperazione internazionale previsti dalla Convenzione di Palermo possano trovare applicazione in sede di indagine e di processo per reati di terrorismo che rispondano alla qualifica di “serious crime” secondo i requisiti previsti l’art.2 della Convenzione stessa.

Riferimenti significativi al contrasto al terrorismo sono presenti in altre risoluzioni di assemblea, in primis quelle dedicate alla protezione dei beni culturali in Iraq e alla restituzione ai Paesi di origine dei beni culturali, artistici e archeologici oggetto di condotte illecite.

c. È bene ricordare, infine, che nel mese di febbraio 2016 la Ga ha approvato una brevissima risoluzione dedicata alla prevenzione dell’estremismo violento che “prende atto” del piano di azione presentato il 15 Gennaio 2015 dal Segretario generale. Su questo torneremo in seguito.

d. Quanto alla Strategia globale contro il terrorismo, il primo “piano d’azione” introdotto con la risoluzione del 2006 presentava indubbiamente un approccio innovativo, articolandosi in più settori che prendono le mosse dalle risposte ai fattori che favoriscono il terrorismo, per giungere al tema del rispetto dei diritti umani nel contrato al fenomeno. Venivano così fissati i “quattro pilastri” che costituiscono il riferimento dell’azione complessiva adottata dalla Ga[13]. Si tratta di un documento importante, che indica agli Stati membri chiare prospettive politiche e, in parte, operative, e richiama l’esigenza di una sinergia con le organizzazioni dedicate delle Nazioni Unite. Un documento importante anche per lo sforzo di riaffermare come il contrasto al terrorismo non possa mai far venire meno la centralità del mandato delle Nazioni Unite: la difesa dei diritti umani riferita a tutti i soggetti coinvolti e la non rinunciabilità delle garanzie essenziali proprie della Rule of Law.

Le revisioni biennali della risoluzione dedicata alla Strategia globale sono state oggetto di negoziati complessi, che hanno cercato di aggiornare e attualizzare il testo e risentito del mutare degli equilibri a livello internazionale. Il percorso verso la risoluzione 2016 si presenta oltremodo difficile da gestire. 

e. Come si vede, la molteplicità delle deliberazioni adottate nel tempo dalla Ga, e dagli organi ausiliari, porta a una evidente stratificazione di linguaggi e di impegni che non risulta né razionale né efficace. Non può, tuttavia, dimenticarsi la molteplicità e la varietà delle posizioni espresse dai 193 Stati su un tema così complesso e così “politico”. Ne consegue che attorno ad un nucleo centrale di indiscussa e pressoché unanime condanna degli atti di terrorismo si articolano posizioni che muovono da sensibilità diverse, interessi nazionali, equilibri regionali o globali. Di queste difficoltà fa fede lo stallo in cui si trova il gruppo di lavoro che da molti anni cerca di pervenire alla formulazione di una convenzione globale contro il terrorismo e che proprio sulla definizione del concetto di terrorismo non è in grado di giungere a una sintesi condivisa (v. infra).

Non meraviglia che in questa situazione i documenti prodotti dalla Ga costituiscano riferimenti importanti, che ogni anno risentono e riportano le mutate condizioni internazionali, ma non si prestano ad avere conseguenze dirette, essendo la implementazione delle risoluzioni assembleari - e dei principi e delle indicazioni in esse contenute - rimessa all’applicazione volontaria da parte degli Stati. Non meraviglia, poi, che il baricentro delle politiche antiterrorismo si sposti verso il Consiglio di sicurezza (Cds), le cui risoluzioni sono accompagnate da meccanismi di implementazione e da meccanismi sanzionatori.

Questa affermazione, che non manca di concretezza, va peraltro valutata alla luce di una circostanza importante, rappresentata dalle azioni che il Segretariato generale intraprende, attraverso le Agenzie e gli organismi specializzati, al fine di dare corpo a programmi e progetti che diano attuazione concreta alle risoluzioni assembleari. Basti pensare al lavoro di Unodc[14] e del suo settore antiterrorismo e ai progetti, cui faremo cenno, che altri corpi delle UN conducono per la prevenzione dell’estremismo, la lotta alla radicalizzazione, il sostegno alle realtà locali e regionali impegnate contro il terrorismo.

f. Questa realtà è sotto gli occhi di tutti e un tentativo di risposta a questi e altri aspetti critici è venuto mediante la costituzione di un organismo che ha sulla carta compiti e poteri di coordinamento di tutte le articolazioni incaricate di dare attuazione alle politiche delle Nazioni Unite in materia di terrorismo.

Si tratta della Counter terrorism implementation task force (Ctitf) e, nel suo contesto, del United nations counter terrorism centre (Uncct).

La Ctitf fu inizialmente creata nel 2005 dal Segretario generale al fine di dare coerenza e coordinamento all’azione delle Nazioni Unite in questo settore. Essa ha poi ricevuto una veste istituzionale nel 2009 a seguito della risoluzione di Ga 64/235, divenendo un vero e proprio ufficio[15]. Incaricata di operare come strumento di stimolo e di coordinamento, attualmente è il punto di riferimento delle 38 entità delle Nazioni Unite che a vario titolo hanno competenza o conducono iniziative in materia anti terrorismo. Essa ha anche il compito di tenere i collegamenti e di cooperare con gli Stati membri e con le istituzioni che operano a livello internazionale al di fuori delle Nazioni Unite, nonché di reperire fondi extra-budget per le esigenze di azione e per i progetti che vengono messi in campo. Una particolare attenzione viene dedicata ai progetti di capacity building indirizzati ai Paesi che mostrano le maggiori carenze e le maggiori necessità di rafforzamento nelle istituzioni politiche, investigative, giudiziarie e operative[16]. La Ctitf, infine, coadiuva il Segretario generale nel predisporre il rapporto biennale in vista della revisione della revisione della Strategia globale[17].

Nel contesto della Ctitf è stato successivamente creato il Counter terrorism centre (Uncct). Nato sotto la spinta di una iniziativa saudita del 2005, il Centro trovò un richiamo nella risoluzione di Ga del 2006 che dava vita alla Strategia globale[18]. Il Centro fu dunque pensato come strumento direttamente funzionale al secondo pilastro, dedicato alla prevenzione e alla lotta al terrorismo e, dunque, agli aspetti più operativi, se vogliamo repressivi, che si legano a tale finalità. In concreto esso ha avuto vita solo nel settembre 2011 grazie a un sostanzioso finanziamento dello Stato che aveva assunto l’iniziativa e fu collocato organizzativamente nel contesto della Task force sopra citata; a sua volta, la AG lo ha sostenuto nell’ambito della risoluzione 68/10 del successivo mese di novembre.

4. Il piano d’azione per prevenire e combattere l’estremismo violento

a. Le premesse generali

Il piano d’azione presentato con il supporto del Ctitf dal Segretario generale (di seguito Sg) il 15 Gennaio 2016 non fa mistero di escludere ogni tentativo di definizione generale sia del concetto di “estremismo violento” sia del concetto di “terrorismo”. Entrambe le definizioni sono espressamente riservate dal Segretario generale alle competenze dei singoli Stati e non hanno ancora trovato un riconoscimento condiviso e ufficiale a livello internazionale. Per questo il piano d’azione intenzionalmente evita di avventurarsi in questioni di definizione e preferisce concentrarsi sui profili di azione pratica.

Nelle sue premesse il Sg chiarisce che è propria intenzione affrontare le forme di estremismo violento «se e quando conducono al terrorismo» (sarebbe meglio dire ad atti di terrorismo). E poco dopo rileva che milioni di persone hanno dovuto fuggire dai territori controllati da gruppi terroristici «e» da gruppi estremistici violenti. In altri termini, è chiaro che l’estremismo violento è considerato una realtà diversa dal terrorismo, con questo non coincidente, ma in se stesso pericoloso, con la conseguenza che merita di essere affrontato «in tutte le sue forme e dovunque abbia luogo».

Ciò non di meno, muovendo dalla missione delle Nazioni Unite quale organismo promotore e costruttore di pace, il Sg osserva come il Consiglio di sicurezza abbia sottolineato che l’estremismo violento può facilitare il e condurre al terrorismo, e deve sotto questo profilo essere affrontato con una approccio globale e coordinato (risoluzione 2178 del 2014).

Fondamentale in questa direzione è la «Strategia globale anti-terrorismo» adottata dall’Assemblea generale con la già citata risoluzione 60/288 del 2006, soggetta a revisione biennale.

Muove da qui il passaggio fondamentale del discorso del Segretario generale: se nei 9 anni passati le Nazioni Unite si sono concentrate sul secondo pilastro della strategia (prevenzione e contrasto al terrorismo), è giunto il momento di ammettere che questo approccio non si è rivelato alla prova dei fatti  adeguato e sufficiente e che occorre investire sui pilastri primo e quarto: le condizioni che favoriscono il terrorismo; il rispetto dei diritti umani e della Rule of Law nell’azione di contrasto al terrorismo.

b. Lo schema essenziale

Il piano d’azione si articola in 3 parti:

1. I danni provocati dall’estremismo violento alla pace e sicurezza (e qui non manca di richiamare l’esistenza di legami fra terrorismo e crimine organizzato); allo sviluppo sostenibile; ai diritti umani e alla Rule of Law; alle comunità (in tre anni le persone displaced sono passate da 42,5 a 59.5 milioni);
2. Il contesto e i fattori che favoriscono l’estremismo violento : a) le carenza di opportunità sociali, marginalizzazione, cattivo governo e violazione dei diritti umani, esistenza di conflitti non risolti, radicalizzazione nelle carceri; b) i processi di radicalizzazione[19];
3. Sette diversi profili di azione che possiamo ricondurre a tre categorie principali: a) le raccomandazioni per prevenire l’estremismo violento, in particolare l’esistenza di una disciplina “globale” che deriva dai provvedimenti della Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza, nonché la necessità di dare vita a i piani d’azione nazionali e regionali e di ri-direzionare l’impiego dei fondi; b) specifiche linee di azione (favorire i percorsi di dialogo; migliorare le governance, la tutela dei diritti umani e la Rule of Law; coinvolgere le comunità locali e le famiglie; rafforzare le opportunità delle generazioni giovani; coinvolgere e rafforzare il ruolo delle donne; investire in educazione, training e lavoro; operare in modo strategico nel settore della comunicazione e dei social media; c) il rafforzamento del ruolo di supporto che le Nazioni Unite e le loro diverse Agenzie ed entità possono svolgere in favore degli Stati, degli organismi regionali e delle comunità.

A proposito del ruolo delle Nazioni Unite, il piano d’azione elenca al par.8 i principali organismi che operano direttamente o indirettamente nel contrasto all’estremismo violento (e al terrorismo) e quindi ricorda, al par.43, che complessivamente gli organismi coordinati all’interno della Ctitf sono particolarmente numerosi.

Non manca nel piano d’azione neppure un richiamo, importante, ai contenuti della «Agenda 2030 per lo Sviluppo sostenibile», che fissa gli obiettivi principali che le Nazioni Unite si sono date per il prossimi quindici anni e che lega in modo evidente lo sviluppo “sostenibile” con i processi di pace e sicurezza.

c. Il percorso di adozione

Nelle intenzioni del Sg e di una parte degli Stati membri che maggiormente ne condividono l’iniziativa, il Piano costituiva il punto di arrivo del dibattito internazionale [20] e del processo di valutazione dell’azione posta in essere e, insieme, la base per una larga condivisione della nuova impostazione; un chiaro endorsement da parte della Ga costituiva lo sbocco atteso.

Non è andata proprio così. Alcuni Stati hanno immediatamente preso le distanze da un documento che il Sg avrebbe elaborato e diffuso senza, si è contestato, adeguate consultazioni con tutti gli Stati membri. Altri hanno giudicato sbilanciata e non accettabile l’analisi che il Sg ha compiuto circa i fattori che contribuiscono alle derive violente, con particolare riferimento all’assenza di adeguato esame dei fattori di “politica internazionale” e la sopravalutazione dei fattori locali e regionali. Ancora, si è affermato che il Piano è nei fatti concentrato solo sul Medio Oriente e su realtà specifiche, dimenticando altre realtà. Infine, non sono piaciuti ad alcuni Stati i riferimenti all’esigenza di piani nazionali, avvertiti come un obbligo che potrebbe trovare sanzioni politiche e a cui non corrispondono adeguate risorse.

Si tratta di critiche diverse che non è stato possibile comporre, così che la risoluzione di Ga che nel Febbraio scorso ha esaminato il piano d’azione ha “benvenuto” l’iniziativa del Sg, considerata in sé positiva, ma ha solo “preso atto” del Piano e rinviato il suo esame al processo di revisione della Strategia globale che avrà luogo alcuni mesi più tardi[21].

d. Qualche considerazione critica

d.1. La insolitamente lunga premessa del documento del Sg costituisce una parte fondamentale del testo sul piano politico e delle implicazioni generali. Dichiarando l’esclusiva competenza statale nel definire i concetti di terrorismo e di estremismo violento e limitando il raggio di azione del documento ai casi in cui il secondo si pone in collegamento con il primo, la premessa disinnesca alcuni dei probabili momenti di conflitto e tende a favorire la formazione di un più ampio consenso.

Il Sg ha piena contezza di quanto negli ultimi tempi siano divenute visibili le frazioni e le frizioni esistenti fra i gruppi regionali e dentro gli stessi gruppi, e questo lo ha spinto a contenere il proprio intervento nel limite dei profili che già hanno formato oggetto di elaborazione nelle diverse sedi e che si presentano come potenzialmente condivisi. Il focus posto sul primo e sul quarto pilastro, inoltre, mira a favorire un esito positivo dei negoziati sulla revisione biennale della strategia globale. Analoghe le premesse di una precisazione importante che il Piano contiene in linea con il linguaggio acquisito anche in sede di Cds: estremismo e terrorismo non possono essere associati a nessuna civiltà e nessuna religione. Evidente il significato assunto oggi dal ribadire tale affermazione.

d.2.  Venendo ai contenuti del piano, appare evidente come il Segretario generale (e il Ctitf che lo ha coadiuvato) si muova secondo una linea già tracciata nel lavoro svolto dalle strutture anti-terrorismo nei mesi scorsi. La comparsa rapida e violenta di Isil-Da’esh sulla scena mondiale, le sue specifiche e nuove caratteristiche e, soprattutto, il fenomeno dei foreign terrorist fighters (Ftf) costituiscono le premesse dell’enfasi che viene posta sulla prevenzione e sulle radici profonde dei percorsi che conducono (soprattutto) le generazioni più giovani a radicalizzarsi e a compiere l’ultimo passo verso scelte di vita attiva nei gruppi terroristici.

È chiaro a tutti che scelte di radicalizzazione e di estremismo violento non si collegano solo a uno specifico oppure a pochi gruppi terroristici. La strage finlandese del 2011, una serie di eventi violenti avvenuti in Usa, le vicende che interessano il Kosovo e altre aree geografiche impongono di guardare all’estremismo violento con un approccio più ampio; ma non c’è dubbio che sono i suoi legami con il terrorismo a rappresentare il centro del documento.

d.3. Numerose sono le indicazioni e le richieste che il piano d’azione formula, in primo luogo, agli Stati. A partire dalla formulazione di piani d’azione nazionali, e poi regionali, che includano i numerosi profili di prevenzione e di reazione che sono elencati nella terza parte del documento. Le numerose misure proposte dal Sg sono articolate e diverse fra loro; vanno da interventi sociali di lungo periodo (inclusione; educazione; lavoro; politiche giovanili; politiche di genere) a iniziative specifiche che toccano punti sensibili (tutelare i simboli e i luoghi delle diverse culture; favorire l’accesso alla giustizia; dare vita a percorsi di de-radicalizzazione nelle carceri; e così via). Non vi è dubbio che molte di queste indicazioni possono trovare amplissimo consenso fra gli Stati, ma è altrettanto sicuro che numerosi profili aprono dissonanze se non veri e propri conflitti.

d.4. Vengono qui alla luce le profonde differenze esistenti attorno alle idee di Rule of Law, di indipendenza del giudiziario, di partecipazione della società civile, tanto per citare solo alcuni dei temi che ho affrontato in altro scritto[22]. Del resto, una volta che in un sistema giuridico che non attribuisce valore vincolante ai propri atti normativi si decide di rimettere ai singoli Stati la definizione stessa dei termini essenziali del problema e la individuazione delle risposte concrete, non si può non accettare come conseguenza la disomogeneità degli approcci e delle misure adottate nei fatti.

d.5. Lo stesso problema esiste, sotto diverso aspetto, per l’azione degli organismi Onu. Si è detto che le agenzie ed entità che si occupano di terrorismo sono in tutto 38 e vengono in qualche modo coordinate dalla Ctitf. Dico “in qualche modo” perché’ le differenze strutturali e di mandato fra le diverse entità, le diverse fonti di finanziamento che le contraddistinguono e le altrettanto differenti logiche rendono problematico un vero coordinamento. Il tutto al netto dei personalismi che inevitabilmente segnano i vertici delle singole entità Onu e delle limitate possibilità di azione della Ctitf. Non è un caso che l’ampiezza e la complessità del piano d’azione abbiano spinto più di un attore a prospettare la creazione di una figura di coordinamento nuova che, quanto meno, monitori e sostenga il processo di implementazione del piano stesso.

d.6. Quest’ultimo profilo, che mira a modificare la struttura anti-terrorismo che le Nazioni Unite si sono date finora, è destinato ad aprire un confronto molto duro, soprattutto fra i Paesi che guardano al Cds come l’unico organo veramente in grado di dare risposte al terrorismo e i Paesi che lamentano la politica chiusa e non democratica del Cds e chiedono che il suo eccessivo potere venga bilanciato dall’azione della Ga e degli organismi che a essa fanno riferimento. Si tratta di un tema che emergerà senza dubbio nei negoziati per la revisione della Strategia globale.

5. La sempre rinviata definizione del concetto di “terrorismo”

Prima di passare ai temi legati all’attività del Cds, devo spendere due parole su una circostanza che lascia perplessi perfino molti attori della scena internazionale: la mancata definizione di un concetto condiviso di “terrorismo”.

a. È bene muovere dalla risoluzione 49/60 del 9 Dicembre 1994 con cui la Ga adottò la dichiarazione intitolata «Misure per eliminare il terrorismo internazionale» indirizzata a sostenere gli sforzi della comunità nel contrasto al fenomeno. Richiamati i principali strumenti internazionali dedicati alla promozione della pace, al rifiuto delle forme di azione violenta e alla tutela dei diritti politici e civili, nonché richiamate le convenzione contro gli atti di violenza commessi contro aeromobili, contro il trasporto marittimo, contro diplomatici, etc., la dichiarazione condanna «tutti gli atti, i metodi e la pratiche di terrorismo» e dichiara non giustificabili in alcuna circostanza «gli atti criminali diretti o programmati al fine di provocare terrore nell’opinione pubblica, in un gruppo di persone o persone specifiche con finalità politiche».

Ammoniti gli Stati dall’astenersi dall’organizzare, istigare o supportare atti terroristici nel territorio di altri Stati e comunque in ogni evenienza, la dichiarazione invita gli stessi ad agire positivamente per prevenire e reprimere le condotte illegali e a collaborare alla revisione del quadro normativo esistente sia a livello internazionale sia nazionale, in modo da dotarsi di strumenti legali che «coprano tutti gli aspetti della materia» e facilitino la cooperazione internazionale, inclusa in questo la adesione alle convenzioni internazionali e relativi protocolli.

Infine, la dichiarazione invita il Sg e gli organismi Onu a operare in modo da implementare gli strumenti esistenti e favorire lo sviluppo di nuovi e più adeguati.

b. Due anni più tardi, con risoluzione 51/210 la stessa Ga, dopo avere riaffermato la dichiarazione del 1994 e avere preso atto dell’evoluzione intervenuta: approva una nuova dichiarazione che integra la precedente; ribadisce l’esigenza di sviluppare e coordinare gli strumenti legali esistenti e prende atto della «possibilità di considerare in futuro la elaborazione di una convenzione comprehensive in materia di terrorismo internazionale»; decide di «dare vita a un Ad hoc committee, aperto a tutti gli Stati membri delle UN oppure membri di Agenzie dedicate oppure della Agenzia internazionale per l’energia atomica, al fine di elaborare un convenzione internazionale per l’eliminazione degli attentati terroristici commessi con esplosivi e, in questo contesto, una convenzione internazionale per la repressione di atti di terrorismo nucleare, che integrino i dedicati strumenti internazionali esistenti, e quindi al fine di valutare i mezzi per ulteriormente sviluppare una completa cornice di Convenzioni dedicate al terrorismo internazionale”.

La risoluzione prevedeva che il Comitato si riunisse dal 24 Febbraio al 7 Marzo del 1997 per preparare una bozza di convenzione e che i lavori continuassero poi nei giorni 22 Settembre-3 Ottobre 1997 nell’ambito delle attività della Sesta commissione della AG.

Possiamo adesso fare un salto di sedici anni, e più precisamente al 2012, allorché con la risoluzione 67/99 adottata il 14 Dicembre la Ga incarica il Comitato di procedere «speditamente» alla redazione della bozza di convenzione e alla discussione sulla realizzazione della connessa conferenza di alto livello.

Nel frattempo sono successe molte cose, sono cambiati i presidenti e i vicepresidenti e si sono succedute numerose risoluzioni annuali dedicate alle «Misure per eliminare il terrorismo», mentre con risoluzione 54/110 del 1999 la Ga ha incaricato il Comitato di preparare il terreno, in stretta connessione coi lavori sulla convenzione, per un una «conferenza di alto livello» sotto gli auspici delle UN.

Inutile dire che, tra le altre cose, il terrorismo internazionale ha nel frattempo assunto dimensioni crescenti e drammatiche.

Nel mese di Aprile del 2013 il Comitato ad hoc istituito con la risoluzione 51/210 si è riunito per la sua sedicesima sessione, che si apre con la quarantanovesima riunione. Il dibattito prende le mosse dai testi nel frattempo elaborati da un gruppo ristretto di delegati Friends of the Chair e prosegue anche con consultazioni informali al fine di verificare se sono possibili passi avanti concreti sui temi maggiormente complessi e ostici. Tale opportunità non matura nel corso della sessione, che viene chiusa con la raccomandazione diretta alla Sesta commissione della Ga affinché «sia creato un gruppo di lavoro incaricato di portare a compimento il processo per la redazione di una Convenzione onnicomprensiva sul terrorismo internazionale» e di valutare la convocazione della Conferenza di alto livello.

Non dissimile l’andamento dei lavori della sessione svoltasi nel mese di Novembre 2015, conclusasi ancora con una discussione che non ha superato i punti di differenza sostanziale, nonostante alcuni componenti del Comitato osservassero come il testo di compromesso elaborato dal Board non abbia ricevuto nessun rifiuto esplicito e come il discusso art.3 sia capace di ricomprendere le diverse posizioni iniziali. In particolare, si è osservato che il testo attuale ha rinunciato alla onnicomprensività e si limita a colmare alcuni vuoti della normativa esistente: finalità che dovrebbe essere condivisa. Si è, tuttavia, rilevato da parte di altri componenti che le resistenze di fatto esistenti alla finalizzazione del testo rimangono immutate e sono tali da non consentire la conclusione del lavoro. In altri termini, mentre sul piano giuridico il testo si presenta completo e privo di reali ostacoli, il discorso si sposta sulla volontà politica di giungere a un accordo finale e sarebbe errato trascurare il grado attuale di pericolosità che il terrorismo ha assunto in tutte le regioni.

c. Senza voler entrare in un terreno assegnato ad altri, mi limito qui a poche considerazioni che possono far comprendere alcuni profili essenziali del problema ancora in atto.

Il testo di convenzione proposto dal Board individua all’art. 2 una definizione articolata di condotte illegali definibili come atti terroristici da parte di «una persona», che agisca da sola o in concorso con altre. In altri termini, il concetto di atti con finalità di terrorismo appare sufficiente consolidato e trova in sé poche obiezioni:

«Article 2

1. Any person commits an offence within the meaning of the present Convention if that person, by any means, unlawfully and intentionally, causes:

(a) Death or serious bodily injury to any person; or

(b) Serious damage to public or private property, including a place of public use, a State or government facility, a public transportation system, an infrastructure facility or to the environment; or

(c) Damage to property, places, facilities or systems referred to in paragraph 1 (b) of the present article resulting or likely to result in major economic loss, when the purpose of the conduct, by its nature or context, is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or to abstain from doing any act.

2. Any person also commits an offence if that person makes a credible and serious threat to commit an offence as set forth in paragraph 1 of the present article.

3. Any person also commits an offence if that person attempts to commit an offence as set forth in paragraph 1 of the present article.

4. Any person also commits an offence if that person:

(a) Participates as an accomplice in an offence as set forth in paragraph 1, 2 or 3 of the present article; or

(b) Organizes or directs others to commit an offence as set forth in paragraph 1, 2 or 3 of the present article; or

(c) Contributes to the commission of one or more offences as set forth in paragraph 1, 2 or 3 of the present article by a group of persons acting with a common purpose. Such contribution shall be intentional and shall either:

 (i) Be made with the aim of furthering the criminal activity or criminal purpose of the group, where such activity or purpose involves the commission of an offence as set forth in paragraph 1 of the present article; or

(ii) Be made in the knowledge of the intention of the group to commit an offence as set forth in paragraph 1 of the present article.».

d. Particolarmente complesso si è rivelato, invece, il lavoro per definire il rapporto fra la presente bozza di convenzione e le altre convenzioni già esistenti, soprattutto con riferimento alla legge umanitaria, alle situazioni di conflitto armato e all’azione delle forze armate. Un tentativo di superare la situazione di stallo è stato effettuato dal Board con il seguente testo dell’articolo 3 (e relativo paragrafo preambolare) discusso nel 2013 e allo stato ancora sotto esame:

«Preamble

Noting that the activities of military forces of States are governed by rules of international law outside the framework of the present Convention, and that the exclusion of certain actions from the coverage of the present Convention does not condone or make lawful otherwise unlawful acts, or preclude prosecution under other laws,

Article 3 [18]

1. Nothing in the present Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States, peoples and individuals under international law, in particular the purposes and principles of the Charter of the United Nations, and international humanitarian law.

2. The activities of armed forces during an armed conflict, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law, are not governed by the present Convention.

3. The activities undertaken by the military forces of a State in the exercise of their official duties, inasmuch as they are governed by other rules of international law, are not governed by the present Convention.

4. Nothing in the present article condones or makes lawful otherwise unlawful acts, nor precludes prosecution under other laws; acts which would amount to an offence as defined in article 2 of the present Convention remain punishable under such laws.

5. The present Convention is without prejudice to the rules of international law applicable in armed conflict, in particular those rules applicable to acts lawful under international humanitarian law.».

e. Come tale proposta non risulti soddisfacente a molti emerge dai testi alternativi che sul punto sono stati sottoposti al Comitato ad hoc. A mero titolo di esempio si possono riportare:

Proposta Nicaragua di aggiungere un par.4 (e) all’art.2, come segue:

(e) Being in a position to control or direct effectively the actions of armed groups not belonging to the armed forces of the State but responding to it, orders, permits, or participates directly or indirectly in the planning, preparation, initiation or execution of any of the offences set forth in paragraphs 1, 2 or 3 of the present article in a manner incompatible with the purposes and principles of the Charter of the United Nations.

Proposta Argentina di aggiunta del seguente paragrafo preambolare:

Reaffirming the right to self-determination of peoples in accordance with the Charter of the United Nations, the Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples1 and the Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations.

Proposta di Cuba di aggiungere all’art.2, in tutte le diverse versioni proposte, un nuovo paragrafo 4 (d)

Being in a position to control or direct effectively the actions of troops belonging to the armed forces of the State, orders, permits or actively participates in the planning, preparation, initiation or execution of any of the offences set forth in paragraphs 1, 2 or 3 of the present article, in a manner incompatible with international law, including the Charter of the United Nations.

A loro volta, gli Stati membri della Conferenza islamica hanno proposto di sostituire l’art.3 con il seguente:

1. Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States, peoples and individuals under international law, in particular the purposes and principles of the Charter of the United Nations and international humanitarian law.

2. The activities of the parties during an armed conflict, including in situations of foreign occupation, as those terms are understood under international humanitarian law, which are governed by that law, are not governed by this Convention.

3. The activities undertaken by the military forces of a State in the exercise of their official duties, inasmuch as they are in conformity with international law, are not governed by this Convention.

4. Nothing in this article condones or makes lawful otherwise unlawful acts, nor precludes prosecution under other laws.

f. Ho forse dedicato troppo tempo a un tema che altri possono sviluppare meglio di me. Mi premeva, tuttavia, illustrare le distanze che ancora esistono fra gli Stati e quanto queste incidano sulla possibilità di un accordo, così come mi premeva evidenziare l’evidente legame che lega la mancata definizione di un concetto internazionalmente riconosciuto di “terrorismo” e le difficoltà che si incontrano nei negoziati e nelle decisioni delle Nazioni Unite tutte le volte in cui un accordo su quel concetto, e la sua assenza, diventano elemento che impatta su singoli aspetti della lotta al terrorismo.

6. Il Consiglio di Sicurezza – gli organi ausiliari

Il Consiglio di sicurezza (Cds) è stato per lungo tempo un organismo abbastanza semplice nella struttura e nelle procedure, ma col passare del tempo e l’aumento dei momenti di crisi legati ai conflitti statuali e regionali e ad azioni terroristiche è stata avvertita la necessità di dare vita a organi ausiliari capaci di accrescere il livello di attuazione delle risoluzioni del Consiglio e di collaborare con questo su base non episodica.

Nonostante i legami che in alcuni casi le missioni sul terreno hanno con le attività di contrasto al terrorismo, dobbiamo lasciare per necessità in disparte le strutture cui il Consiglio ha dato vita per le operazioni di peacekeeping[23] e per le operazioni che vengono definite politiche o di peace building[24]. Allo stesso modo, appare inevitabile non parlare in questa sede dei gruppi di lavoro, cui si aggiungono i comitati permanenti[25] e le commissioni permanenti[26].

Sembra, infatti, opportuno concentrare l’attenzione sui Comitati che hanno per oggetto principale il contrasto al terrorismo, inclusi i così detti «comitati sanzioni».

a. Il Comitato anti-terrorismo (Ctc) e il suo Direttorato esecutivo (Cted)

Il Comitato anti-terrorismo (Ctc) ebbe vita con la risoluzione del Cds 1373 (2001) del 28 Settembre 2001 nel contesto della prima risposta all’attentato newyorkese dell’11 Settembre. Composto da tutti i quindici Stati che compongono il Consiglio, e con presidenza a rotazione, al Comitato venne affidato il compito di dare attuazione alle misure adottate dalla risoluzione 1373 e in particolare di sostenere l’impegno dei Paesi membri a rafforzare la capacità dei propri sistemi legali e delle proprie istituzioni di fronteggiare il terrorismo, in ciò comprendendo anche la cooperazione internazionale. In particolare agli Stati veniva chiesto di criminalizzare il finanziamento del terrorismo e sequestrare-confiscare le relative somme; astenersi da ogni forma di finanziamento ai gruppi terroristi e da ogni forma di agevolazione dei flussi illegali; condividere informazioni e offrire cooperazione alle indagini e alle misure penali, anche criminalizzando ogni forma di aiuto al terrorismo. È del 2005 la risoluzione 1624 che impegna gli Stati a combattere le forme di incitamento al terrorismo, qualificandole come condotte illegali e impegnandosi a perseguirle anche attraverso la cooperazione internazionale.

Al fine di rendere effettiva l’azione del Comitato, nella sostanza privo di strumenti operativi che consentissero di andare oltre la raccolta di dati e la realizzazione di occasioni di dibattito, con la risoluzione 1535 (2004) il Consiglio dette vita al Counter-terrorism committee executive directorate (Cted), organismo che divenne operativo solo a fine 2005. Si tratta di un organismo articolato[27], con compiti diversi che vanno dalla raccolta di dati e monitoraggio fino a visite periodiche di assessment presso gli Stati membri al fine di verificare il livello di attuazione delle risoluzioni del Cds, di individuare eventuali profili di criticità e di proporre al Comitato l’adozione di specifiche raccomandazioni. L’attenzione del Cted è necessariamente rivolta a una vasta area di materie[28] e ha assunto anche compiti di sostegno a progetti condotti con altre entità delle Nazioni Unite e con Stati membri

b. I Comitati sanzione

Con risoluzione 751 (1992) fu istituito il primo Comitato sanzioni avente ad oggetto il conflitto esistente in Somalia. A quella esperienza ha fatto seguito la creazione di altri Comitati destinati a rafforzare le risoluzioni del Consiglio mediante la previsione di sanzioni destinate a colpire le violazioni delle raccomandazioni adottate[29]. Molti di questi Comitati non vanno considerati come esperienze a sé stanti, essendo evidente il loro legame con le missioni internazionali di peacekeeping o peace building intraprese per cercare di porre fine a un conflitto e/o sostenere i processi di pacificazione e ricostruzione post-conflitto.

Parzialmente diverso il discorso che possiamo fare per il sistema di sanzioni e i relativi Comitati che hanno come obiettivo i gruppi terroristici e le loro azioni. I Comitati sono incaricati di raccogliere informazioni, effettuare analisi, gestire l’iscrizione (listing) di persone ed entità nelle rispettive liste oppure la loro cancellazione dalle liste (delisting), gestire le richieste di esenzione (exemption) con riguardo ai casi in cui questo è consentito.

b.1. Il Comitato Talebani, il Comitato Isil-Al Qaida^[30] (e l’Ombudsperson)

Sulla scia delle prime esperienze ebbe vita nel 1999 un Comitato sanzioni destinato a colpire gli autori di attività violente o terroristiche aventi carattere strutturale e uno specifico radicamento. Si tratta del Comitato istituito con la risoluzione 1267 (1999) a sostegno delle sanzioni che la stessa risoluzione introduceva al fine di spingere i talebani a cessare di fornire protezione e addestramento a persone e gruppi terroristici, incluso Usama bin Laden. Quello che ancora oggi, nonostante le evoluzioni di cui si dirà, viene chiamato «1267 Committee», era incaricato di applicare le due forme di sanzione allora previste: limitazione agli spostamenti aerei ed embargo finanziario.

Con risoluzioni 1333 (2000) e 1390 (2002) il sistema sanzionatorio fu esteso al terzo tipo di divieti (embargo sulle armi) e al gruppo terroristico noto come Al-Qaida. Tale assetto è rimasto immutato fino al 2011, allorché con le risoluzioni 1988 e 1989 il sistema sanzionatorio venne suddiviso e i gruppi Talebani e Al-Qaida furono destinatari di due liste sanzioni e di due organismi sanzionatori separati.

Intendo qui soffermarmi sul Comitato che riveste oggi una importanza particolare nel panorama internazionale[31]: il Comitato dedicato a gestire la lista sanzioni per Isil-Al Qaida, identificato con riferimento alle risoluzioni 1267 (1999) e 1989 (2011), cui hanno fatto seguito ulteriori sviluppi con le risoluzioni 2083 (2012) e 2161 (2014). Ma non possiamo dimenticare altre risoluzioni che integrano il quadro normativo: le risoluzioni 2170 e 2178 (2014), quest’ultima dedicata ai foreign terrorist fighters (Ftf) e le risoluzioni 2199 (2014)[32] e 2253 (2015) che rafforzano e sistematizzano il sistema sanzionatorio[33].

Le attività del Comitato 1267 sono supportate da un organo tecnico, il Team di monitoraggio, composto da otto esperti internazionali (due nuovi esperti sono in fase di reclutamento dopo che il numero è stato elevato a dieci dalla risoluzione 2253). Il Team ha, da un lato, compiti di raccordo con gli Stati interessati dai fenomeni terroristici, nonché di raccolta e analisi dei dati in vista della redazione dei rapporti periodici e dei rapporti specificamente richiesti. Per altro verso, il Team cura l’analisi preliminare delle richieste che concernono la iscrizione/cancellazione di persone ed entità dalla lista sanzioni e cura la revisione periodica della lista, prevista con carattere triennale[34].

Le sanzioni riguardano tre diversi tipi di destinatari: i gruppi terroristici in sé, singoli individui, singole entità (gruppi di persone o società-aziende) legate a quei gruppi terroristici. Solo dopo che un gruppo terroristico è stato incluso in lista, può divenire riferimento per l’iscrizione di una persona o di una entità ad esso collegata[35].

Il discorso sull’applicazione delle sanzioni è solo in apparenza semplice, rivelandosi complesso sotto molteplici punti di vista, che provo qui a sintetizzare:

a. i criteri seguiti e le decisioni di individuare uno specifico gruppo come “terrorista” e meritevole di iscrizione nella lista, con la conseguenza di divenire esso stesso riferimento per l’applicazione di sanzioni alle persone e alle entità che lo compongono e supportano. Sono state tutt’altro che facili e consensuali le scelte compiute dal Cds nel considerare Al-Qaida come una realtà separata dai gruppi Talebani, di riconoscere autonomia ad Al-Nusra Front, di estendere il sistema sanzionatorio a Isil. Questo profilo chiama in causa la mancanza di una definizione internazionalmente accettata di terrorismo e le diverse opzioni esistenti riguardo a gruppi quali, tanto per fare pochi esempi, gli oppositori armati in Siria, i gruppi armati libanesi legati a Hezbollah oppure le frange armate della resistenza palestinese;

b. la individuazione dei presupposti per l’applicazione della sanzione alla persona o alla entità. Qui si è assistito a un progressivo affinamento nella individuazione delle condotte che qualificano la persona o l’entità come parte del circuito terrorista. Un chiaro salto di qualità in questo senso è avvenuto con la risoluzione 2178 (2014) dedicata ai Ftf, che ha messo in evidenza l’importanza e la delicatezza di condotte complesse da definire sul piano fattuale e/o da qualificare sul piano giuridico, quali il proselitismo, l’addestramento (attivo e passivo), i viaggi all’estero con finalità di terrorismo, il finanziamento della rete terroristica e dei suoi singoli;

c. il livello e la natura delle prove della commissione delle attività che giustificano la sanzione. Anche sotto questo profilo si è assistito a un progressivo affinamento, che è andato di pari passo con un approfondimento delle procedure da seguire;

d. le procedure appunto. Non è qui possibile entrare in qualche dettaglio ed è sufficiente dire che il tema della fairness delle procedure è entrato in modo crescente nel dibattito attorno e nel Cds. Soprattutto grazie alle posizioni dei Paesi più consapevoli in tema di Rule of Law e agli interventi degli organi giurisdizionali, a partire dalle note sentenze dei giudici europei, è maturata negli organismi Onu la consapevolezza che le sanzioni comportano compressioni rilevanti delle libertà e dei diritti dei destinatari e richiedono un livello adeguato di prova e una procedura che preveda garanzie, per quanto non assimilabili a quelle processuali. Sul punto è sufficiente rilevare come ancora la risoluzione 2253 senta la necessità di ribadire in più paragrafi che le sanzioni non hanno natura processuale e costituiscono misure di carattere preventivo/amministrativo (le similitudini con il nostro sistema di misure di prevenzione sono significative). Restano, peraltro problematici alcuni profili di metodo, soprattutto quelli legati alla possibilità per lo Stato richiedente di mantenere segreta tale qualifica e di ottenere la segretezza di una parte delle informazioni che giustificano la richiesta di sanzioni: la persona sanzionata può così restare all’oscuro della provenienza della richiesta e non conoscere parte rilevante degli elementi, e relative fonti, che quella richiesta supportano, Esiste, tuttavia, la possibilità di una verifica successiva: con l’accordo dello Stato richiedente, l’Ombudsperson può esaminare anche le fonti e i documenti riservati, mantenendone la confidenzialità verso la persona listata, e quindi includere tali elementi all’interno delle proprie determinazioni sulla fondatezza della istanza di cancellazione dalla lista;

e. la figura dell’Ombudsperson. Significativo di quanto appena detto è il percorso che ha portato alla creazione della figura di garanzia e alla sua attuale disciplina. L’esigenza di un meccanismo di controllo delle decisioni del Cds che fosse interno al circuito sanzionatorio, e innalzasse il livello delle garanzie senza comprometterne la logica e l’efficacia, condusse nel 2010 a istituire la figura dell’Ombudsperson, alla quale le persone iscritte in lista potessero rivolgere le proprie doglianze e le proprie richieste di cancellazione dalla lista. La figura di garanzia, istituita presso il Segretariato e da questa supportata, prevedeva un incarico quinquennale senza particolari assicurazioni quanto a collocazione istituzionale e autonomia, struttura di supporto e poteri di accertamento. Nonostante questi limiti la persona che ha assunto la posizione nel 2010 e operato fino a luglio 2015 ha svolto un lavoro significativo sia sul piano delle attività concrete[36] sia su quello culturale e istituzionale, conquistando spazi di manovra e un dialogo tanto costruttivo quanto difficile con il CdS. Il momento della scadenza del mandato non ha, purtroppo costituito l’occasione che ci si attendeva per rafforzare la posizione istituzionale di questa figura e i disaccordi interni al Consiglio hanno portato a una soluzione di compromesso, con la nomina di una nuova titolare e incarico solo biennale[37]. Un rafforzamento delle procedure e una estensione biennale del mandato sono contenute nella risoluzione 2253 (2015), e questo sembra introdurre un fattore di dialogo positivo nel circuito delle sanzioni e una apertura verso il futuro consolidamento istituzionale della figura;

f. i criteri di verifica delle