Commissione ministeriale per l'ordinamento giudiziario: cosa non è passato, ma di cui occorre comunque discutere

Accanto ai molti temi su cui la Commissione ministeriale per la riforma dell’ordinamento giudiziario è approdata a proposte, ve ne sono altri che, per lontananza di posizioni tra i commissari e per insufficiente maturazione culturale sono rimasti al palo, ma che non di meno richiederebbero una discussione ed una forte riflessione comune.

In particolare ciò riguarda il mutamento delle funzioni da giudicanti a requirenti da un lato e la possibile tabellarizzazione degli incarichi semi direttivi, oltre che la  possibile discontinuità tra conferimento di incarichi direttivi dall'altro.

Il mutamento delle funzioni.

Questo punto non è proprio stato affrontato, nonostante io abbia provato a depositare una proposta, per la presenza in Commissione di posizioni antitetiche: alcuni componenti sostenevano la separazione delle carriere, mentre altri volevano rendere più morbide le attuali incompatibilità. La realtà a mio avviso è che stiamo procedendo in modo ipocrita. Da un lato è stata realizzata una separazione delle carriere di fatto con interscambi estremamente limitati tra requirenti e giudicanti e quasi inesistenti tra giudicanti e requirenti: dal 20% dei trasferimenti totali del 2012 allo 0% del 2014 per il passaggio giudicante – requirente, ovvero da 14 a 0, e dal 7,06% del 2012 al 3,22% del 2014 da requirente a giudicante, ovvero da 18 a 5.

Questo non basta a soddisfare quella parte dell'avvocatura e della dottrina che ritiene che solo una formale separazione potrebbe eliminare quella colleganza che "inquinerebbe" il rapporto giudice – pubblico ministero. Dal punto di vista opposto la scarsa osmosi tra funzioni diverse non consente quella sana contaminazione che dovrebbe facilitare la creazione di una comune cultura della giurisdizione e far crescere un pubblico ministero attento ai diritti e alle garanzie più che alle pur esistenti ragioni di difesa sociale.

L'incompatibilità regionale ed i vincoli di permanenza nelle stesse funzioni per almeno cinque anni hanno cristallizzato l'appartenenza alle diverse funzioni. La scelta molto rigida effettuata dal legislatore del 2006 - 2007 è stata vieppiù peggiorata dall'inevitabile modifica operata con la legge 31 ottobre 2011 n.187. Difatti se il sistema come era stato pensato originariamente, con una prima assegnazione generalizzata ad uffici giudicanti, era coerente, la sua concreta impraticabilità ha aumentato l’irrazionalità del sistema.

La scelta iniziale delle funzioni rischia di far prevalere ragioni geografiche legate alla sede, piuttosto che professionali e tale scelta rischia poi di trascinarsi per il resto della carriera. Non solo, ma all’inizio andrebbe incoraggiata la varietà delle funzioni, sia per acquisire una più ampia e agile professionalità, sia per maturare capacità e scelte professionali relative a funzioni e specializzazioni.

L'assurdo è che in un paese come il nostro in cui le carriere sono distinte, ma non separate, l'interscambio in concreto viene ad essere molto meno significativo di altri paesi in cui vi è una rigida separazione, ma sono previste "passerelle" o possibilità predeterminate di passaggi tra requirente a giudicante, mentre è ovunque favorito il passaggio da giudicante a requirente, per le doti di imparzialità ed equilibrio riconosciute a chi da tempo ha svolto la funzione giudicante. 

Per questo a mio avviso, dimenticando gli ideologismi, sarebbe stato opportuno cambiare, andando nella direzione di incentivare i passaggi, ma nel contempo di renderli seri, limitati e ponderati, oltre che di coinvolgere con una funzione di supporto e, se necessario, allarme gli ordini degli avvocati. Da ciò nasceva una proposta che liberalizzava la fase iniziale della professione di magistrato, vincolando a pochi essenziali divieti (il G.I.P.) le assegnazioni, e consentendo il passaggio delle funzioni anche senza limiti territoriali. Invece nella fase successiva mentre nessun problema vi sarebbe stato per il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, i cui divieti derivano unicamente da ragioni ideologiche di simmetria, quanto al passaggio da funzioni requirenti a funzioni giudicanti veniva sottolineata l’importanza del passaggio che deve corrispondere ad una scelta adeguatamente ponderata e valutata.

Ciò comportava che il magistrato che svolgeva funzioni requirenti doveva fare domanda di mutamento delle funzioni in occasione delle valutazioni di professionalità sino ai venti anni di anzianità. Il limite territoriale delle incompatibilità tornava ad essere quello circondariale, per i comprensibili problemi di immagine che un passaggio nella stessa sede comporterebbe. Per tutti i passaggi veniva comunque previsto un parere obbligatorio “rafforzato” del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati, onde valutare concrete situazioni di inopportunità o di inidoneità alle funzioni richieste, che poteva essere disatteso dal C.S.M. solo indicando gli elementi di fatto sulla base dei quali veniva espressa la valutazione di idoneità o inidoneità. 

Proposte e riflessioni che occorrerà sviluppare, se non vogliamo proseguire in questa ipocrita separazione strisciante delle carriere.

Incarichi semi direttivi tabellarizzati.

Quanto agli incarichi invece non sono passate due diverse proposte una relativa alla c.d. tabellarizzazione degli incarichi semi direttivi ed una sulla discontinuità nel conferimento degli incarichi direttivi.

La prima proposta vorrebbe far rientrare la scelta di presidenti di sezioni e procuratori aggiunti nella organizzazione tabellare degli uffici giudicanti o nei criteri organizzativi delle procure.

Lo scopo sarebbe di sdrammatizzare le nomine, mantenere i ruoli semi direttivi legati all’attività giudiziaria, assicurare un'adeguata platea di scelta, rendere più fisiologico il rientro nei ranghi una volta cessato l'incarico, semplificare l’attività del C.S.M. cui rimarrebbe il potere di nomina, ma tramite una procedura partecipata gestita a livello locale.

Per evitare equivoci tabellarizzazione non significa rotazione dato che la scelta avverrebbe sempre all'esito di una procedura concorsuale, sia pure in larga parte interna all'ufficio, e sulla base dei criteri di merito e attitudini.

La proposta era concretizzata in modo estremamente semplice.

Gli aspiranti ai posti semi direttivi dovevano avanzare la loro candidatura, corredata da autorelazione e parere del capo dell'ufficio sei mesi prima della scadenza di tabelle e criteri organizzativi. La domanda poteva essere avanzata da chiunque, appartenente o meno all'ufficio. Il Presidente o il Procuratore facevano una proposta che inserivano nella loro ipotesi di tabelle o di criteri organizzativi. Il consiglio giudiziario dava il parere con possibilità di avanzare altre candidature.

La decisione finale spettava comunque, nel rispetto della normativa costituzionale, al Csm, che poteva quindi recepire le proposte del Presidente o Procuratore, del Consiglio Giudiziario o nominare altro candidato. Venivano anche assicurati momenti di interlocuzione con tutti i magistrati, sia prima della proposta di nomina per verificare il profilo professionale che la sezione o dipartimento richiedeva, sia dopo la stessa nell'ambito della verifica delle scelte del dirigente e della formulazione di eventuali osservazioni. 

L'incarico era quadriennale, come la durata di tabelle e criteri organizzativi secondo la nuova proposta in materia, con una sola possibilità di conferma (quindi 4 anni + 4). Il tentativo era di unire ad ampi spazi di partecipazione una forte responsabilizzazione del dirigente, chiamato ad esprimere una propria opzione motivata sui suoi principali collaboratori.

La proposta, di cui sono stato il principale alfiere, non veniva accolta per ragioni, a mio avviso non convincenti, ma che richiedono una riflessione ed un affinamento.

Il primo timore era quello di dare troppo potere al capo dell'ufficio, che avrebbe la possibilità di avere una forte voce nella scelta degli incarichi della propria struttura. Timore sicuramente fondato, anche se molto temperato nella proposta, sia dalle necessarie interlocuzioni con giudici e pubblici ministeri interessati, sia dalla possibilità di candidature alternative da parte del Consiglio giudiziario, oltre che di una decisione finale, da parte del Csm, che poteva essere anche diversa.

D'altra parte siamo in un sistema che, giustamente, responsabilizza moltissimo i dirigenti chiedendo loro capacità gestionali e prestazionali. Dare loro almeno una voce nella scelta dello staff non è poi così assurdo.

D'altra parte il timore sollevato è stato quello di favorire solo soluzioni interne, disincentivando arrivi da altri uffici. Questo verrebbe ad essere particolarmente negativo per i piccoli uffici, incentivando i localismi e non agevolando quella osmosi tra diverse esperienze che si è dimostrata salutare.

Il rimedio di consentire la partecipazione al concorso di magistrati provenienti da altri uffici, di permettere al Consiglio giudiziario di proporre candidature diverse e, comunque, di lasciare la discrezionalità finale al Csm non è stata ritenuta sufficiente.

Non concordo con tale opzione, pur riconoscendo che i problemi posti, a mio avviso superabili, sono reali.

Discontinuità degli incarichi direttivi. 

L'ultima questione posta, estremamente attuale, era il divieto di conferimento in sequenza temporale di più incarichi direttivi, introducendo un obbligo di rientro come giudice o sostituto per un certo numero di anni, dopo l'espletamento di un incarico direttivo.

L'idea di fondo da cui si partiva era nobile ed era di disincentivare quel virus del carrierismo che, dopo il crollo del criterio dell'anzianità, si è diffuso tra ampie fasce di magistrati.

La concreta proposta poi emersa, al di là dei problemi tecnici, secondo me evidenzia l'ottica troppo spesso autoreferenziale in cui ci muoviamo.

La dirigenza degli uffici giudiziari, per l'impatto che ha sul servizio, è un problema degli uffici e della collettività che gli uffici servono, ben più che una questione interna di carriera del magistrato.

Non solo, ma l'idea che un dirigente, anche se abbia ben operato, debba poi "purificarsi" tornando a fare il giudice per due o tre anni, incentiva una visione del ruolo di dirigente come su un piano diverso e superiore rispetto alla normale attività giurisdizionale, quando dovremmo riuscire ad affermare che quella di dirigente è solo una funzione diversa, che, come tale, rientra pienamente in quel bellissimo principio costituzionale di cui all'art. 107 co. 3.

Vi sono poi problemi tecnici, perché una tale opzione presupporrebbe un obbligo del dirigente di svolgere interamente il periodo di incarico di 4 anni + 4, senza alcuna possibilità di passare, anche dopo il periodo di legittimazione (che secondo la proposta della Commissione diventerebbe di 4 anni), ad altri incarichi con una notevole ed inspiegabile rigidità. Quanto si rifiuta con la discontinuità è la possibilità di una creazione di un percorso di dirigente, nel timore che questo crei una sorta di casta, ambiziosa e separata. Ma ancora una volta quello che dovrebbe contare è il merito, ovvero come l'incarico dirigenziale è stato svolto, ed i risultati che ha prodotto non solo come efficienza ed efficacia del servizio, ma anche come benessere organizzativo. In realtà in questo modo esalteremmo ancora una volta il titolo, più che il suo contenuto.

Andare verso questa direzione porta inevitabilmente al Court manager di stampo anglosassone, ovvero ad una figura esterna alla magistratura che organizza servizi ed uffici. Pensare che questo non avrebbe un fortissimo impatto sulla stessa indipendenza ed autonomia della giurisdizione, vuol dire a mio avviso illudersi.

Il rischio è al consueto quello di costruirci da soli trappole ed insidie, quando la via maestra è quella di valutare davvero merito ed attitudini e non farsi abbindolare da titoli formali ed appartenenze.

Tra l'altro questa proposta di discontinuità degli incarichi direttivi in realtà risponde anche a istanze corporative di chi vuole estendere al massimo la platea dei potenziali dirigenti, per dare soddisfazione al più ampio numero dei magistrati, nella pericolosa e falsa idea che tutti siano in grado di fare tutto e quindi anche il dirigente.

L'abbassamento dell'età pensionabile sdrammatizza in larga parte la questione delle reiterazione degli incarichi direttivi, proprio perché difficilmente un magistrato, se non altro per motivi di età potrà avere più di due, massimo tre incarichi.

Il carrierismo è oggi una realtà nella magistratura e ciò contrasta con i nostri principi costituzionali, ma occorre trovare risposte diverse e, probabilmente, è sbagliato illudersi di risolvere tutto a livello normativo.