1. I lavori della Commissione ministeriale presieduta da Giorgio Lattanzi e la legge 134 del 2021
Nel testo definitivo elaborato dalla commissione ministeriale emergeva la piena consapevolezza che solo una pluralità di interventi innovativi sulla giurisdizione penale e sul processo penale avrebbero portato alla riduzione effettiva dei tempi di durata dei processi.
Ed infatti per raggiungere questo obiettivo si proponeva: una incisiva deflazione del carico giudiziario, un più ampio accesso alle alternative al processo, filtri più rigorosi dei procedimenti destinati ad approdare al dibattimento, una significativa riduzione delle impugnazioni[1].
La legge n. 134, approvata dal Parlamento il 27 settembre 2021, che ha recepito gli emendamenti proposti dalla Ministra Cartabia sul disegno di legge delega del Ministro Bonafede (Atto Camera 2435), rappresenta purtroppo un passo indietro su tre dei quattro obiettivi sopra citati.
Sono stati ridotti e depotenziati gli strumenti deflattivi individuati dalla Commissione Lattanzi per ridurre il carico penale: non vi è, infatti, più traccia dell’istituto dell’archiviazione meritata proposta anche in considerazione della buona prova offerta in altri Paesi europei.
Sui procedimenti speciali, ed in particolare sul patteggiamento, la legge si attesta su scelte meno deflattive: non si è agito sulla riduzione fino alla metà della pena concordata e non si sono eliminate le preclusioni oggettive e soggettive previste dall’art. 444 al comma 1 bis c.p.p.
E’ stata del tutto disattesa la prospettiva di una incisiva riduzione dei giudizi di appello: sono state del tutto abbandonate le proposte della Commissione di inappellabilità delle sentenze di condanna e di proscioglimento da parte del pubblico ministero, di inappellabilità da parte dell’imputato delle sentenze di proscioglimento relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa, di inappellabilità delle sentenze di proscioglimento e dei capi civili delle sentenze penali ad opera delle parti civili.
Dei numerosi interventi indicati dalla Commissione ministeriale Lattanzi nella Legge rimane solo la nuova figura di filtro affidata rispettivamente al gip e al gup, essendo cambiate le relative regole di giudizio: «Il pubblico ministero chiede l’archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non consentono una ragionevole previsione di condanna» e «il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere quando gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna».
L’ufficio gip-gup diventerà quindi sempre di più un anello strategico dell’intero procedimento penale e sarà determinante per mantenere i canoni della ragionevole durata e rispettare le condizioni poste dal PNRR, che verranno valutati nel 2026[2].
2. Ricercare una nuova filosofia organizzativa
Questi nuovi impegni, di mutamento anche culturale della funzione, affidati agli uffici gip-gup richiedono una nuova filosofia organizzativa quanto meno negli uffici di grande dimensioni.
Dovrà innanzitutto essere rivisto l’organico di queste sezioni che richiede da subito un forte potenziamento e una stabilità effettiva degli organici e dovranno essere riviste le percentuali indicate nella circolare sulle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari sul rapporto tra procura e ufficio gip-gup e tra quest’ultimo ed il dibattimento penale.
Ma uno dei temi su cui occorre aprire un dibattito serio all’interno della magistratura è quello dei moduli organizzativi di specializzazione all’interno degli uffici gip-gup di grandi dimensioni.
Un tema da sempre dibattuto che oggi richiede un confronto approfondito potendo rappresentare una buona soluzione proprio alla luce della riforma del processo penale che richiede da un lato dei tempi rapidi di trattazione e decisione dall’altro di far fronte ai compiti sempre più estesi attribuiti al giudice delle indagini preliminari ed al giudice dell’udienza preliminare.
Un giudice specializzato è in grado di affrontare le materie più impegnative in tempi contenuti potendo contare su un bagaglio professionale che facilita la sua valutazione.
Il Consiglio superiore della magistratura ha cercato da tempo di favorire l’adozione di tali moduli organizzativi, ma non vi è dubbio che si registrano, ancora oggi, alcune resistenze da parte dei dirigenti degli uffici e degli stessi magistrati. Ed è per questo che occorre avviare un confronto che, senza pregiudizi, analizzi positività e criticità, guardando ai risultati che si possono raggiungere sul piano dei tempi a parità di adeguatezza della decisione.
3. La vicenda delle «linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi a reati di violenza di genere e domestica»
Esemplificativo della diffidenza verso moduli organizzativi che favoriscono la specializzazione anche negli uffici gip-gup si è registrata in occasione dell’attuazione della risoluzione sulle «linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi a reati di violenza di genere e domestica».
Approvata con delibera 9.5.2018 conteneva un invito espresso ai dirigenti a creare forme di specializzazione negli uffici gip-gup con riferimento al settore delle fasce deboli. Gli incombenti processuali di competenza del gip-gup appaiono connotati da una delicatezza pari a quella delle attività tipiche dei giudici del dibattimento e non giustificano differenziazioni tra le due funzioni in relazione all’aspetto della specializzazione. Molti i principi richiamati nella suddetta delibera a favore di tale soluzione a partire da quello più generale secondo cui la circolare sulla tabelle ha inteso confermare e rafforzare l’opzione culturale di privilegiare la specializzazione come paradigma organizzativo idoneo ad evitare dispersioni di energie professionali e ad assicurare la migliore risposta giudiziaria…rimarcare l’importanza del fattore esperienziale sotteso alla specializzazione, che ha, peraltro, positive ricadute anche in termini di omogeneità e rapidità della risposta giudiziaria. La risoluzione auspicava che tale modello organizzativo fosse attuato negli uffici gip-gup di grandi dimensioni, che potevano contare su organici che consentiva tale scelta.
Così non è stato. Ed infatti l’ultima delibera approvata il 3 novembre 2021[3], dopo avere effettuato un monitoraggio su tutto il territorio nazionale, da atto delle difficoltà registrate nell’applicazione di tali scelte organizzative e rilevate a seguito di un incontro della settima commissione del Consiglio superiore della magistratura con tutti i dirigenti degli uffici gip-gup.
A fronte di problemi reali correttamente evidenziati (inadeguatezza dell’applicativo ASPEN), è emersa però una filosofia organizzativa restia ad investire in questo campo.
Si legge nella delibera: «Gli uffici di maggiori dimensioni – e, in particolare, quelli con un organico di oltre 40 magistrati - hanno osservato che l’assegnazione degli affari mediante sistema ASPEN, necessario al fine di garantire un’equa ripartizione degli affari tra i singoli giudici, prevede la distribuzione a tutti i magistrati dei procedimenti in materia di violenza di genere e domestica, così come per tutte le altre materie, anche quelle specializzate e già oggetto di un “canestro” specifico (ad esempio, i reati di competenza della Direzione distrettuale antimafia). L’eventuale introduzione di un ulteriore “canestro” specifico per i reati in materia di violenza di genere e domestica non inciderebbe quindi, di per sé sola, sulla distribuzione a tutti i magistrati dei relativi procedimenti, essendo piuttosto necessaria una modifica dell’applicativo nel senso di prevedere un canale di pesatura e distribuzione dei procedimenti relativi a singoli “canestri” solo per specifici gruppi di magistrati dell’ufficio, al contempo però coordinando tale canale di pesatura e distribuzione con quello generale per assicurare l’equilibrio complessivo delle assegnazioni».
L’inadeguatezza del sistema ASPEN è un problema reale che richiede una risoluzione rapida di cui deve farsi carico il Ministero della giustizia.
In tal senso è sicuramente apprezzabile la delibera consiliare laddove afferma: «fondamentale sarà la collaborazione con il Ministero della giustizia, nell’assicurare la copertura degli organici al fine di rendere concretamente realizzabili le soluzioni organizzative mirate a favorire la specializzazione, l’implementazione degli applicativi informatici necessari per garantire la concreta operatività della specializzazione».
L’assenza di applicativi informatici adeguati non può però essere ostativa alla scelta di fondo di introdurre aree di specializzazione nelle sezioni gip-gup. Proprio elaborando progetti organizzativi concreti si ha titolo e forza per richiedere al Ministro di fornire gli strumenti informatici che ne consentono l’attuazione.
4. Un ruolo importante spetta ai dirigenti degli uffici giudiziari e ai magistrati
Ottenuto un applicativo informatico adeguato a consentire la distribuzione automatica degli affari nel rispetto di possibili aree di specializzazione e di carichi di lavoro ponderati difficilmente gli uffici gip-gup di grandi dimensioni potranno continuare a dare una risposta negativa all’auspicio del Consiglio superiore di operare con tali moduli organizzativi. Soprattutto ora, che con la riforma, il ruolo dell’ufficio gip-gup sarà strategico nella sua azione di filtro (verso il dibattimento) e di controllo (verso l’operato del pubblico ministero).
Né può ritenersi sufficiente la specializzazione operata nel settore dibattimentale se si considera che gli incombenti processuali di competenza del gip-gup appaiono connotati da una delicatezza pari a quella delle attività tipiche dei giudici del dibattimento e non giustificano differenziazioni tra le due funzioni in relazione all’aspetto della specializzazione. La circolare del Consiglio in tema di violenza di genere ricorda al riguardo che la scarsa specializzazione del gip spesso determina un approccio processuale alla vittima, in sede di esame svolto nelle forme dell’incidente probatorio, non adeguato alle cautele richieste per indurla al ricordo e alla narrazione spontanea, con conseguenti negative ricadute, spesso non più emendabili, sulla valenza probatoria della testimonianza in sede dibattimentali.
A ciò deve aggiungersi che la stessa Circolare sulle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti invita a percorrere questa strada. La specializzazione è un modello organizzativo applicabile all’ufficio gip-gup come si desume dall’art. 164 dell’attuale circolare delle tabelle (ex art.171 comma 1 della circolare precedente) dedicato al settore specifico:
«Assegnazione degli affari negli uffici gip-gup.
La ripartizione del lavoro all’interno dell’ufficio gip-gup mira ad assicurare un giusto equilibrio tra le esigenze di specializzazione e di rotazione degli affari, allo scopo di assicurare l'acquisizione di una professionalità comune a tutti i magistrati…».
Disposizione priva di significato se il riferimento non fosse alla specializzazione per materia.
Gli organici degli uffici gip-gup, quantomeno quelli di grandi dimensioni, adeguatamente potenziati e con una stabilità delle presenze, consentirebbero l’adozione di un modello organizzativo che preveda una specializzazione parziale, in quanto i magistrati che farebbero parte delle singole aree specializzate sarebbero in numero adeguato ad impedire incompatibilità ex art. 34 c.p.p. tra funzione gip e funzione gup e anche ad evitare il rischio di un rapporto troppo stretto tra pm e gip che si occupano della materia[4].
Anche i flussi di lavoro in questi grandi uffici solitamente consentono un modello organizzativo di parziale specializzazione, quantomeno in relazione ad alcune grandi aree.
Ad esempio, guardando alla giurisdizione milanese, tali aree potrebbero essere individuate in quella dei soggetti deboli e in quella della criminalità economica. La rilevazione dei dati operata in occasione della predisposizione delle nuove tabelle (i flussi relativi al diritto penale dell’economia si attestano intorno ad una media del 30% dei provvedimenti decisori di merito e del 36% dei provvedimenti cautelari e per l’area dei soggetti deboli si ha una media del 25% dei provvedimenti decisori di merito e del 23% dei provvedimenti cautelari) per quanto necessiti di essere ulteriormente affinata, dice già tanto sulla adeguatezza di tale scelta organizzativa, confermata anche dai dati raccolti in vista della formazione delle nuove tabelle, che riportano in questi due settori (soggetti deboli e criminalità economica) il maggior carico di lavoro anche per le sezioni dibattimentali[5].
Quanto alla specificità dell’area dei soggetti deboli per essa parla la circolare del Consiglio Superiore sopra citata che richiama peraltro le direttive europee di settore.
Per l’altra area, il territorio milanese presenta una indubbia specificità in tema di criminalità economica. Oltre al dato quantitativo e qualitativo sopra indicato, occorre aggiungere che ci troviamo di fronte all’adozione di moduli organizzativi altamente specializzati sia sul versante della Procura della Repubblica (con 4 dipartimenti a ciò dedicati) sia del dibattimento penale (con 4 sezioni che trattano la materia del diritto penale dell’economia). Anche le difese, in questa materia sono particolarmente attrezzate. Con ciò non si sostiene che i magistrati dell’ufficio Gip non siano in grado, se non specializzati, di affrontare i nodi giuridici sottesi a tale materia. Ma non può negarsi che il tempo necessario per affrontare le questioni tecniche che di volta in volta si presentano all’esame del giudice non è breve e considerato il carico complessivo a cui occorre far fronte vi è il rischio, più che concreto, di rallentare la risposta giurisdizionale sia nel settore cautelare sia in quello della cognizione; con un allungamento dei tempi necessari per la definizione definitiva del procedimento.
Non va dimenticato al riguardo che, ex art. 104 bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, l’amministrazione dei beni sottoposti alle misure cautelari reali è interamente in carico al giudice (normalmente il gip) che ha emanato l’originario provvedimento di sequestro dei beni anche quando il procedimento è transitato ad altri gradi di giudizio, con un notevole incremento qualitativo di lavoro quando si tratti della gestioni di aziende o società di capitali.
E la scelta di specializzazione appare ancora più necessaria se si considera l’ampliamento delle competenze e l’azione di filtro affidata al giudice delle indagini preliminari e al giudice dell’udienza preliminare attuato dalla legge 134 del 2021. Ricercando un possibile punto di equilibrio tra il carico di lavoro di ogni giudice e la complessità giuridica delle questioni da affrontare introdurre anche per l’ufficio gip-gup una specializzazione per alcune materie potrebbe consentire di pervenire a una risposta giudiziaria adeguata in un tempo decisamente più breve, rispetto a quello che si registra in assenza di specializzazione del giudice.
5. La permanenza ultradecennale
L’adozione di moduli organizzativi che favoriscono la specializzazione potrebbe dare risposta anche alla problematica connessa alla permanenza decennale all’ufficio gip-gup ed al conseguente turnover che questi uffici subiscono.
L’art. 2 del regolamento in materia di permanenza nell’incarico presso lo stesso ufficio alla luce della modifica introdotta dal Decreto Legislativo 160 del 30 gennaio 2006 come modificato dalla Legge 30 luglio 2007, n. 111 espressamente prevede che: «E’ stabilito il termine massimo di permanenza di dieci anni nella stessa posizione tabellare o nel medesimo gruppo di lavoro per i magistrati che svolgono funzioni negli uffici giudicanti di primo grado composti da almeno due sezioni e una sezione g.i.p./g.u.p...»
Nella circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti si prevede che: «nei tribunali organizzati con una sola sezione civile ed una sola sezione penale è possibile istituire singoli ruoli specializzati cui sono attribuite specifiche materie, purché l’analisi dei flussi lo consenta. In tale ipotesi, alla scadenza del termine di permanenza massimo nella medesima posizione tabellare di cui all’articolo 146, è possibile la permanenza all’interno della stessa sezione, a condizione che il nuovo ruolo tratti materie diverse almeno per il 60% del carico, in modo tale da determinare un effettivo e prevalente cambiamento della specializzazione che, compatibilmente con l’analisi dei flussi, deve essere tendenzialmente il più ampio possibile».
Tale disposizione, potrebbe trovare applicazione anche per l’ufficio gip-gup nel caso in cui si adottino moduli organizzativi che favoriscono la specializzazione per materia, sempre che la materia specializzata raggiunga la percentuale del 60%.
6. Concludendo
E’ giunta l’ora di affrontare la questione. In passato il confronto interno alla magistratura sui temi della organizzazione ha dato buoni frutti e consentito decisivi passi avanti per garantire sempre più una risposta giudiziaria che assicuri adeguatezza delle decisioni e tempi rapidi.
La legge 134 del 2021 costituisce una occasione preziosa per avviare un nuovo confronto all’interno della magistratura, se si vuole provare ad attuare la nuova filosofia che deve caratterizzare la funzione di filtro che tale legge affida al gip ed al gup[6].
Se guardiamo alle scelte compiute dal Consiglio superiore di sempre maggiore adesione al modello del giudice specializzato, ormai “istituzionalizzato” attraverso la creazione di sezioni che si occupano in via esclusiva di materie in cui la tutela dei diritti fondamentali ed il controllo di legalità[7] si fonda su un’impalcatura normativa specifica e complessa, non possiamo sottovalutare ulteriormente l’esigenza di verificare se l’opzione della specializzazione degli uffici gip-gup di grandi dimensioni possa costituire la giusta opzione sulla strada della riduzione dei tempi di durata del processo.
[1] Così Nello Rossi. Sui tempi dei processi si profila un cattivo compromesso, in questa Rivista online, 19 luglio 2021, https://www.questionegiustizia.it/articolo/sui-tempi-dei-processi-si-profila-un-cattivo-compromesso
[2] Mi sia consentito rinviare sul punto a Ezia Maccora e Giuseppe Battarino, Il giudice dell’udienza preliminare nella riforma, in questa Rivista online, 17 gennaio 2022, https://www.questionegiustizia.it/articolo/il-giudice-dell-udienza-preliminare-nella-riforma
[3] Risultati del monitoraggio sull’applicazione delle linee guida in tema di organizzazione e buone prassi per la trattazione dei procedimenti relativi a reati di violenza di genere e domestica.
[4] Verrebbe così superata la problematica che ha riguardato l’ufficio Gip del Tribunale di Roma quando il modulo organizzativo adottato prevedeva l’abbinamento biennale di due PM a un GIP, così che di fatto quest’ultimo veniva ad essere specializzato nella materia trattata dai due PM. Il criterio venne modificato a seguito della valutazione non positiva del Consiglio superiore che aveva rilevato il rischio di un rapporto troppo stretto tra il GIP ed i due PM a lui abbinati.
[5] Con particolare riferimento alla criminalità economica la scelta organizzativa operata è stata di istituire 4 sezioni su 12 per la trattazione di reati di criminalità economica.
[6] Si rimanda ancora a Ezia Maccora e Giuseppe Battarino, Il giudice dell’udienza preliminare nella riforma, in questa Rivista online, 17 gennaio 2022, https://www.questionegiustizia.it/articolo/il-giudice-dell-udienza-preliminare-nella-riforma
[7] Si veda Antonella Di Florio, La protezione internazionale ed il principio di specializzazione nel giudizio di legittimità, in questa Rivista online, 18 maggio 2020, https://www.questionegiustizia.it/articolo/la-protezione-internazionale-ed-il-principio-di-specializzazione-nel-giudizio-di-legittimita_18-05-2020.php