1. Banche dati di giurisprudenza: tanto rumore per nulla…?
Dicembre 2021: i lavori per realizzare i nuovi UPP sono in pieno fermento. Il Ministero della Giustizia emana una circolare alla settimana per coinvolgere, spiegare, indirizzare; e con uguale cadenza organizza riunioni con i capi degli uffici, i dirigenti amministrativi, i responsabili del progetto. E’ da poco uscita la circolare contenente le linee guida per la redazione dei progetti organizzativi. Chiarisce che fra gli obiettivi principali del PNRR (le cosiddette milestone) vi è l’aggiornamento o l’istituzione di «politiche di raccolta e definizione indirizzi giurisprudenziali, con costituzione di una banca dati di merito fruibile e visibile a tutti i cittadini». In perfetta coerenza, la circolare indica fra gli obiettivi vincolati dei progetti organizzativi (accanto alla riduzione dell’arretrato e della durata dei procedimenti) l’istituzione di un servizio di studio e supporto alla raccolta giurisprudenziale.
Ricordo, durante una delle riunioni col Ministero, un acceso intervento: ma perché devono essere destinate risorse per la creazione di banche dati? Le raccolte di giurisprudenza ormai si sprecano, sono curate da ogni rivista giuridica, da numerosi siti, in molti casi sono gratuite e, comunque, tutti i magistrati ne dispongono grazie all’accesso a ItalgiureWeb e alle convenzioni stipulate dalla Scuola della Magistratura con i principali editori…
…Forse, semplicemente, dobbiamo realizzare le banche dati di giurisprudenza… perché così è scritto nel PNRR, perché “ce lo chiede l’Europa” («vuolsi così colà… e più non dimandar»). Ma trovare la ragione di ciò che saremo chiamati a fare resta un importante ingrediente per motivarci, oltre che per spiegare il senso di un imponente investimento di risorse pubbliche. Non credo che la peculiarità del progetto consista nel “contenuto” della banca dati, la giurisprudenza di merito, alla cui raccolta già si dedicano numerose riviste e portali, alcuni liberamente accessibili. E neppure penso che la principale finalità dell’operazione sia quella di facilitare il lavoro di redazione dei provvedimenti del giudice. Anche perché, quando il giudice cerca un precedente di giurisprudenza per decidere o supportare la propria decisione è più interessato al precedente “autorevole” (cioè a quello di legittimità) che a quello locale.
E allora, qual è il valore aggiunto delle banche dati previste dal PNRR rispetto ai numerosi prodotti editoriali già esistenti?
2. Banche dati di legittimità e di merito
Il patrimonio di esperienze più significativo a cui riferirsi quando si parla di costituzione di banche dati di giurisprudenza è probabilmente quello di Italgiure Web. Non solo perché questa banca dati ha costituito una pietra miliare e un punto di svolta nelle modalità di approccio alla ricerca giurisprudenziale; ma soprattutto perché è uno strumento che nasce e opera all’interno della giurisdizione. La tenuta e la gestione della banca dati è infatti strettamente legata all’attività dell’Ufficio del Massimario della Corte di Cassazione, articolazione interna della Suprema Corte, le cui attribuzioni sono stabilite dal primo presidente della Corte medesima (art. 68 Ord. Giud.).
L’idea di creare una banca dati informatizzata di giurisprudenza, legislazione e dottrina è nata agli inizi degli anni ‘70 e la sua realizzazione si è andata progressivamente affinando parallelamente allo sviluppo delle tecnologie informatiche. La nascita di questa banca dati rispondeva certamente all’obiettivo di coniugare informatica e diritto, per facilitare la conoscenza e la fruizione di quest’ultimo. Ma era qualcosa di più: «l’idea era, piuttosto, quella di orientare l’informatica ad un progetto finalizzato a realizzare uno strumento, operante all’interno della giurisdizione, che fungesse da volano neutrale per la più estesa e rapida fruizione del dato giuridico, da rendersi disponibile per l’esperienza giurisprudenziale e, quindi, per il migliore esercizio della giurisdizione, nel solco dei suoi propri caratteri di indipendenza ed autonomia, impressi dalla Costituzione italiana, ma patrimonio comune della cultura giuridica europea. Ed è particolarmente significativo, quindi, che un siffatto progetto, e la creazione della banca dati, venne realizzato proprio dalla Corte di cassazione (tramite il Ced) e cioè dall’organo giudiziario al quale l’ordinamento assegna – secondo una tradizione condivisa a livello europeo, soprattutto continentale – compiti di nomofilachia e cioè di interpretazione uniforme del diritto oggettivo, in funzione di certezza del diritto stesso. Appare quindi evidente il ruolo della banca dati come strumento fondamentale per l’affermazione un «diritto certo e stabile», ciò che dà la cifra della sua finalità ultima, di rendere tangibile nell’applicazione del diritto, e dunque nella costruzione di un «diritto vivente», quel principio di eguaglianza che è sotteso alla vita democratica di una società civile, per cui la prevedibilità delle decisioni è alla base di un trattamento uniforme dei cittadini dinanzi al giudice»[1].
Da quell’esperienza, del tutto diversa dalle banche dati che nascono in contesti e con finalità editoriali, occorre prendere le mosse. Con la consapevolezza di ciò che la accomuna e ciò che la distingue rispetto alle raccolte di indirizzi giurisprudenziali previste dalla recente normativa. La accomuna la valorizzazione del patrimonio dell’ufficio e il fatto di essere organizzata e gestita all’interno dell’ufficio, attraverso articolazioni dello stesso (là l’Ufficio del Massimario e il CED, qui gli uffici per il processo). La distingue la finalità che, nel caso di Italgiure Web è quella di supportare la funzione nomofilattica; mentre, nel caso delle banche dati di merito non è chiaramente indicata e deve essere individuata in relazione alle funzioni attribuite all’ufficio per il processo.
3. Le origini dell’UPP e le banche dati: il DM 1/10/2015
Facciamo un passo indietro, al primo decreto ministeriale che, nel 2015, stabiliva le misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo, formalmente istituito quattro anni prima con il D.L. 98/2011. L’art. 7 del DM 1° ottobre 2015, intitolato «banca dati della giurisprudenza di merito», incaricava DGSIA di tutte le attività necessarie per assicurare l’avvio e la fruibilità su base nazionale di questa banca dati; in particolare, di operare per consentire l’inserimento dei metadati di classificazione dei provvedimenti e per agevolare la ricerca degli stessi all’interno della base dati. Il secondo comma dello stesso articolo, con previsione innovativa, incaricava i dirigenti degli uffici di stabilire, con cadenza annuale, i criteri per la selezione dei provvedimenti da inserire nella banca dati. Dunque, la scelta dei provvedimenti era rimessa alle indicazioni del dirigente, che dovevano essere periodicamente aggiornate e rivalutate.
Questa previsione – ancora oggi vigente – definisce la finalità delle banche dati di giurisprudenza, che, da mezzo di conoscenza e di informazione, diventano uno strumento di organizzazione degli uffici, coerente con le finalità affidate all’ufficio per il processo. Se i criteri di selezione dei precedenti sono rimessi alla scelta del dirigente dell’ufficio, ciò significa che quella selezione deve essere funzionale ai compiti del dirigente, cioè alla organizzazione dell’ufficio; significa che quella banca dati vuole essere un mezzo per rendere l’ufficio più efficiente, nelle varie dimensioni che l’efficienza può avere, la cui scelta è demandata a chi ha la responsabilità di organizzarlo. Le banche dati possono allora essere funzionali a obiettivi di maggiore produttività, di innalzamento della qualità, di trasparenza e di dialogo col territorio.
Occorre poi intendersi sul concetto di “banca dati”. Le circolari del Ministero parlano di «politiche di raccolta e definizione di indirizzi giurisprudenziali». Il concetto abbraccia le tradizionali raccolte di sentenze e massime, che siamo abituati a utilizzare come strumenti di ricerca e di supporto per il nostro lavoro. Ma è riferibile anche a quelle rilevazioni statistiche orientate alla ricognizione dei flussi di contenzioso; per fare qualche esempio: quante controversie aventi un dato oggetto (e sub-oggetto) sono definite da un ufficio, da una sezione; in che modo sono istruite; qual è l’esito del giudizio; quali sono le ragioni del rigetto; in che misura le impugnazioni sono accolte e in quale misura respinte (in relazione all’oggetto del procedimento), e così via. Questi rilevamenti – che probabilmente non chiameremmo “banche dati di giurisprudenza” – definiscono certamente indirizzi giurisprudenziali di un ufficio; perché, per esempio, ci dicono in quale percentuale le domande in materia di anatocismo bancario sono accolte e in quale respinte; ci dicono in quale percentuale le cause di locazione sono istruite attraverso una CTU e in quale con prove orali; ci dicono quali sono i più ricorrenti motivi di rigetto di una domanda di impugnazione di delibera condominiale. E sono preziosi strumenti di organizzazione: sia perché fotografano con maggior precisione il lavoro svolto dalle varie articolazioni dell’ufficio, sia perché – ove condivise all’esterno – permettono una prognosi di massima, per grandi numeri, sui tempi e sulle modalità di svolgimento dei processi e sul loro esito; permettono, in altri termini, un dialogo dell’ufficio con il suo territorio.
Un altro, non meno importante, elemento di specificità delle banche dati di cui parliamo traspare da quelle norme che individuano i soggetti chiamati a svolgere l’attività di classificazione e inserimento dei provvedimenti: i tirocinanti, sia quelli di cui all’art. 73 DL 69/2013, sia quelli di cui all’art. 37 DL 98/2011 (art. 7.2 DM 1/10/2015). Oggi nell’ “UPP 2.0” (quello del PNRR per intenderci) tali compiti possono essere svolti anche dai nuovi assistenti. Ma ciò non fa venir meno il ruolo degli stagisti. E allora occorre riflettere sul fatto che questi ultimi sono soggetti verso cui l’ufficio ha, istituzionalmente, un “debito formativo”; nel senso che le attività loro demandate devono, al tempo stesso, offrire un supporto all’ufficio e avere una valenza formativa per i tirocinanti. Le banche dati di giurisprudenza dell’UPP trovano proprio in questo il loro secondo elemento di identità: si tratta di strumenti attraverso i quali formare le nuove leve di giuristi, che operano all’interno degli uffici in preparazione dei pubblici concorsi ed esami.
La funzione formativa delle banche dati non si indirizza soltanto agli stagisti. La formazione dei giudici onorari si svolge principalmente attraverso la partecipazione a riunioni organizzate dal presidente del tribunale (o dai presidenti di sezione) per promuovere lo scambio di esperienze giurisprudenziali, per esaminare le questioni giuridiche più rilevanti fra quelle trattate e discutere le soluzioni adottate (art. 22 d.lgs. 116/2017). E’ evidente che l’esistenza di una banca dati di giurisprudenza bene organizzata può svolgere un ruolo chiave anche nella formazione dei GOP.
Si può allora affermare che la normativa secondaria relativa all’UPP prevede, fra i compiti tipici della nuova struttura, la creazione e la tenuta delle banche dati di giurisprudenza; e attribuisce a queste banche dati una funzione formativa, rivolta alle nuove leve di giuristi che operano negli uffici giudiziari; e una funzione organizzativa dei medesimi uffici.
Queste funzioni costituiscono la peculiarità delle banche dati di cui ci occupiamo, la ragione per cui devono essere costituite. E’ questo il dato da cui muovere per verificare quali aspetti dell’esperienza di Italgiure Web possono costituire un utile riferimento per il futuro; e quali siano invece le diverse caratteristiche che il nuovo strumento deve possedere.
4. Quali provvedimenti inserire nelle banche dati? L’esperienza dell’archivio “Merito” di Italgiure Web
Lasciamo per ora in disparte le banche dati che riguardano i flussi di contenzioso e concentriamoci su quelle “tradizionali”, costituite da raccolte di provvedimenti. La prima caratteristica da ponderare riguarda il contenuto della raccolta e, dunque, i criteri in base ai quali selezionare i provvedimenti da inserire.
Mi sembra importante ricordare la recente esperienza della ricostituzione dell’archivio della giurisprudenza di merito nell’ambito del sistema Italgiure Web, deliberata dal CSM nel maggio 2017[2]. Con la delibera del 31 ottobre 2017 il Consiglio ha dettato le linee guida per la ricostituzione di questo archivio. E lo ha fatto, anzitutto, indicando le ragioni per cui la giurisprudenza di merito deve essere valorizzata. Si legge in questa circolare che la giurisprudenza di merito: «interviene immediatamente sul contenzioso “nuovo”, determinato da nuove leggi o collegato a decisioni della Corte Costituzionale ovvero, ancora, a importanti mutamenti giurisprudenziali; intercetta i nuovi filoni concernenti cause seriali; costituisce una costante occasione di verifica, anche per la giurisprudenza di legittimità, della correttezza ed efficacia delle proprie decisioni». Sulla base di questa premessa, il Consiglio prevede che debbano essere inseriti nel nuovo archivio i provvedimenti aventi ad oggetto:
· decisioni che facciano applicazione di disposizioni di nuova introduzione;
· decisioni che costituiscano prima applicazione di orientamenti innovativi della Corte di Cassazione, a maggior ragione se espressi a Sezioni Unite;
· decisioni che costituiscano prima applicazione di pronunce della Corte Costituzionale;
· decisioni riguardanti materie non oggetto di pronunce di Cassazione, a condizione che nell’archivio non siano già presenti provvedimenti dello stesso distretto sulla medesima materia e di analogo tenore;
· decisioni che costituiscono espressione di soluzioni concrete adottate dai giudici della cognizione su temi decisori particolarmente rilevanti.
Il precedente “importante” (meritevole cioè di essere segnalato per la banca dati) viene dunque a coincidere con quello “innovativo”, che decide su una questione nuova o fa applicazione di una giurisprudenza, costituzionale o di legittimità, nuova. Soltanto l’ultimo criterio di selezione («decisioni che costituiscono espressione di soluzioni concrete adottate dai giudici della cognizione su temi decisori particolarmente rilevanti») apre a un diverso concetto di “importanza” ed è una opportuna clausola di chiusura che consente di inserire nell’archivio ogni provvedimento che si ritenga, per le più diverse ragioni, “interessante”.
Gli assi portanti che mi pare di cogliere nelle linee guida del CSM sono due. In primo luogo, il provvedimento da inserire in banca dati ha una rilevanza “in sé considerato”, per la sua individuale portata innovativa (nel senso sopra chiarito). Non rileva invece per il fatto di essere espressione di un orientamento dell’ufficio. La delibera CSM afferma sì l’importanza della giurisprudenza di merito anche perché «intercetta i nuovi filoni concernenti cause seriali»; tuttavia questa ragione di importanza non trova riscontro nei criteri di selezione del precedente. Tant’è vero che, per le materie non oggetto di pronunce di legittimità, il provvedimento da inserire nell’archivio è soltanto “il primo arrivato” («a condizione che nell’archivio non siano già presenti provvedimenti dello stesso distretto sulla medesima materia e di analogo tenore»). A conferma di ciò, si consideri che le linee guida non definiscono alcun criterio che permetta di risalire dal singolo provvedimento al filone di precedenti di un ufficio e di evidenziare rapporti di conformità/difformità fra le pronunce.
In secondo luogo, l’archivio di merito è una costola del sistema Italgiure Web e offre una importante cartina di tornasole per verificare se e in che modo gli orientamenti innovativi della Suprema Corte (e delle altre corti superiori) trovano condivisione nella giurisprudenza di merito. Esso poi, nel raccogliere le prime decisioni che fanno applicazione di nuove norme, offre un importante serbatoio di conoscenze, di definizione di questioni e problemi, che si rivelerà di massima utilità per le prime pronunce di legittimità su quelle stesse norme. Alla luce di ciò, si può affermare che l’archivio di merito di Italgiure Web realizza un importante e innovativo concorso dei giudici di merito alla funzione nomofilattica.
La “valorizzazione della giurisprudenza di merito” che ha ispirato questa iniziativa si muove dunque fra l’esigenza di conoscenza, analoga a quella che sta alla base delle tradizionali raccolte di giurisprudenza, e quella di valorizzare il contributo dei giudici di merito alla funzione nomofilattica[3].
5. Quali banche dati per l’UPP
Se è vero che la finalità delle nuove banche dati è quella di strumento organizzativo, i criteri per definire i provvedimenti “importanti” e, più in generale, i contenuti delle banche dati, devono essere radicalmente diversi e coerenti con le possibili dimensioni dell’organizzazione di un ufficio. Cerchiamo allora di individuare quali linee organizzative possono trarre giovamento dalle raccolte di giurisprudenza.
Una prima esigenza organizzativa è quella di incrementare la produttività dell’ufficio agevolando la fase di studio delle cause e la stesura dei provvedimenti; infatti, l’aumento della produttività (declinato come riduzione del disposition time) è uno dei principali obiettivi del PNRR. Ora, le ragioni giuridiche della decisione possono essere esposte anche attraverso il «riferimento ai precedenti conformi» (art. 118 disp. att. c.p.c.). In quest’ottica, il valore aggiunto del precedente interno rispetto a quello esterno all’ufficio si coglie laddove il primo sia espressione di un orientamento giurisprudenziale, cioè non sia isolato, ma si ponga in linea di continuità con altri provvedimenti dello stesso ufficio. L’esistenza di un “orientamento” normalmente si coglie dalla presenza di una pluralità di precedenti dello stesso segno. Ma – e qui sta a mio avviso uno degli aspetti innovativi delle nuove raccolte – l’esistenza di un orientamento può derivare anche dal fatto che il provvedimento inserito in banca dati sia stato discusso e condiviso nelle riunioni ex art. 47-quater Ord. Giud. In questo caso, infatti, il suo inserimento in banca dati è frutto di una scelta assunta dai giudici in un contesto istituzionalmente deputato allo «scambio di informazioni sulle esperienze giurisprudenziali». La banca dati interna mette a disposizione dei magistrati dell’ufficio un serbatoio di decisioni a cui attingere in adesione a un orientamento giurisprudenziale discusso e condiviso. L’agevolazione della fase di studio e di estensione dei provvedimenti si colloca allora in un contesto di consapevole esercizio della giurisdizione.
Una seconda esigenza organizzativa è legata alla “qualità” dei provvedimenti, intesa qui come completezza, chiarezza, esaustività (e anche sinteticità, che non è concetto antitetico, ma complementare ai precedenti). La condivisione di provvedimenti redatti con queste caratteristiche mette a disposizione di tutti i giudici dell’ufficio un materiale di lavoro prezioso, la cui fruibilità può essere incrementata trasfondendo la motivazione, o una sua parte, in punti di motivazione utilizzabili con il redattore di Consolle. Anche in questa prospettiva, il ruolo delle riunioni di sezione (o di UPP) è centrale per operare una scelta condivisa dei provvedimenti, per raccogliere le opinioni dissenzienti, per contribuire alla creazione, all’aggiornamento e all’integrazione dei punti di motivazione. In mancanza di questo momento corale, i punti di motivazione potranno anche essere condivisi fra i giudici (come già oggi avviene ampiamente); ma l’abbondanza di materiale rischia di tradursi in “rumore di ricerca” e possibile causa di disorientamento.
Una terza esigenza organizzativa – di cui si è già parlato – è legata alla formazione delle diverse professionalità che operano nell’UPP: dai giudici togati e onorari, agli assistenti di prossima nomina, agli stagisti. La formazione interna ha una importante valenza organizzativa perché – a differenza di quella erogata da altri soggetti (SSM, Ministero) – è tarata sulle specificità dell’ufficio e permette il più proficuo impiego delle risorse umane all’intero dell’ufficio stesso. Si è già ricordato che gli uffici hanno, istituzionalmente, un debito formativo nei confronti degli stagisti (art. 73 D.L. 69/2013). Per quanto riguarda i GOP, la loro formazione permanente si svolge attraverso la partecipazione alle riunioni per lo scambio di prassi operative ed esperienze giurisprudenziali (art. 22 d.lgs. 116/17). Le banche dati sono uno strumento che, strutturando lo scambio di esperienze giurisprudenziali, amplifica la capacità formativa delle riunioni di sezione. Riunioni che, anche in questa prospettiva, si rivelano fondamentali.
Una quarta esigenza organizzativa che può essere assecondata dalle banche dati è legata alla capacità dell’ufficio di dialogare con i suoi utenti. La conoscenza all’esterno, non solo del singolo precedente, ma anche degli orientamenti di giurisprudenza è strumento di trasparenza, offre elementi di ponderazione a chi si accinge a iniziare un giudizio e può avere una significativa ricaduta deflattiva. Anche qui è importante – per evitare strumentalizzazioni e incompletezze (ravvisabili in molte banche dati di merito curate da organismi privati espressione di centri di interesse) – che la raccolta origini da una attività interna all’ufficio, obiettiva e consapevole, di cui le riunioni di sezione-UPP sono istituzionalmente espressione. L’attività di dialogo col territorio può essere utilmente svolta anche dalle raccolte statistiche che riguardano i flussi di contenzioso e i dati caratteristici dei processi, a cui si è fatto riferimento al paragrafo 3.
6. Selezionare i contenuti per le banche dati
Da quanto detto sin qui, è evidente che le riunioni ex art. 47-quater hanno una funzione fondamentale per la selezione dei contenuti della banca dati. Anche perché legare la selezione e la catalogazione dei precedenti a un “adempimento istituzionale”, a cui sono tenuti sia i presidenti di sezione che i giudici, permette di superare i principali ostacoli che le iniziative di costituzione di banche dati promosse all’interno degli uffici hanno sinora incontrato: la discontinuità e la frammentarietà. Infatti, affidare la selezione dei contenuti all’iniziativa dei singoli magistrati, chiamati a segnalare le proprie sentenze “rilevanti”, o a quella di un referente, incaricato di sollecitare e raccogliere le segnalazioni e organizzare i provvedimenti, è una modalità organizzativa poco efficace. Perché rimette l’iniziativa della segnalazione alla sensibilità soggettiva, all’impegno lavorativo e alla perseveranza dei singoli (giudici estensori e referenti); perché concentra inevitabilmente la raccolta sui provvedimenti innovativi o particolarmente approfonditi; perché, in difetto di un momento di raccordo e di sintesi, si risolve in una “raccolta-elenco” inidonea a dare contezza degli orientamenti di un ufficio.
L’attenzione agli orientamenti, più che al singolo precedente innovativo, è la seconda caratteristica che dovrebbe connotare le raccolte di cui parliamo. Sono infatti i filoni di giurisprudenza ad esprimere quanto una questione giuridica trovi soluzioni costanti o quanto sia dibattuta. E’ l’esistenza di una serie consolidata di precedenti a rendere prevedibile l’esito di una lite e quindi, auspicabilmente, a evitarla. E’, infine, l’orientamento dell’ufficio espresso nei suoi provvedimenti e discusso nelle riunioni di sezione, che permette alle diverse professionalità degli UPP (GOP, assistenti, stagisti) di formarsi e di contribuire efficacemente alla giurisdizione, ciascuno secondo il proprio ruolo.
Le raccolte di giurisprudenza curate dagli UPP potranno assumere forme diverse. Potranno presentarsi come una pluralità di documenti, ciascuno per una macro-materia (es. locazioni, condominio, appalti…), dotati di sommario ipertestuale, che raccolgono, per ciascuna voce e sottovoce, una sintesi o un estratto testuale dei provvedimenti emessi dall’ufficio, un richiamo ai precedenti conformi, la segnalazione di precedenti difformi, l’eventuale indicazione della riunione di sezione in cui la questione è stata discussa. Potranno consistere anche in una raccolta di punti di motivazione organizzati secondo le modalità proposte dal modellatore di Consolle (tipologia di atto, gruppo/categoria, descrizione del PDM). Ancora, le banche dati potranno consistere in raccolte statistiche di dati sui procedimenti trattati nell’ufficio, funzionali a mettere in evidenza elementi di interesse quali la durata specifica (in relazione all’oggetto), l’istruttoria svolta, la percentuale di accoglimenti e definizioni (sempre relazionate all’oggetto). Potranno consistere, infine, in una raccolta di provvedimenti in testo integrale; che tuttavia, per essere meglio fruibile, dovrà essere collegata (mediante ipertesto) al documento di sintesi di cui sopra.
A quest’ultimo proposito, va ricordato che l’applicativo Consolle del Magistrato è già dotato di funzionalità di catalogazione dei provvedimenti e di ricerca giurisprudenziale. Tuttavia, il generalizzato mancato utilizzo delle funzioni di catalogazione (riferimenti normativi e giurisprudenziali, parole testuali, voci e sotto-voci) impedisce al sistema di ricerca di operare efficacemente, rendendo di fatto possibile solo la ricerca per estremi del provvedimento o per parole testuali nell’intero provvedimento. Migliorare il funzionamento di questo strumento sarebbe di estrema importanza, perché renderebbe non solo disponibili, ma anche agevolmente reperibili con i consueti sistemi di ricerca e su tutto il territorio nazionale i provvedimenti di merito. Ma occorre essere consapevoli che si tratta di una banca dati strutturalmente diversa da quelle degli UPP, che può costituire un utile complemento, ma che da sola è inidonea a supportare le necessità organizzative di cui si è detto.
7. Catalogazione dei provvedimenti: breve report di una esperienza
A chiusura di questo contributo, credo possa essere utile riferire come è stata organizzata la raccolta di giurisprudenza nella sezione da me presieduta del Tribunale di Torino. Riporto quindi il vademecum per il funzionamento concordato con i giudici della sezione. Con l’avvertenza che, all’epoca di questa esperienza, iniziata circa due anni orsono, l’UPP poteva contare soltanto sugli stagisti e non ancora sugli assistenti di prossima nomina.
BANCA DATI GIURISPRUDENZA 8^ SEZIONE CIVILE TRIBUNALE TORINO - Vademecum per il funzionamento
A) Tutti i giudici individuano, in vista delle riunioni di sezione mensili, i provvedimenti emessi nel mese precedente che devono essere inseriti nella banca dati, secondo i seguenti criteri:
a. quelli che pronunciano su una delle questioni di diritto indicate nei sommari della banca dati (anche se non si tratta di una decisione innovativa o di particolare interesse, e anche se richiama e applica pedissequamente una precedente decisione);
b. quelli che pronunciano in diritto su una questione nuova o su cui esiste contrasto di giurisprudenza;
c. quelli che decidono (anche con pronuncia in fatto) su “filoni di contenzioso”.
B) Ciascun giudice inserisce i provvedimenti come sopra individuati nella tabella in calce all’ordine del giorno di ciascuna riunione, nel documento condiviso su Teams, che di seguito si riporta:
C) Nel corso della riunione si discute brevemente sulle modalità di classificazione e sui rapporti con i provvedimenti già inseriti in banca dati, in particolare:
· sotto quali voci/sottovoci della banca dati inserire il provvedimento;
· se è necessario/opportuno inserire uno stralcio o una sintesi della motivazione o se è sufficiente inserire gli estremi del provvedimento, in quanto del tutto conforme ad altro già inserito;
· esistenza di altri precedenti difformi o “distinti” (cioè che hanno deciso in modo diverso una questione applicando lo stesso principio di diritto, ma a una fattispecie differente);
· se, trattandosi di questione ricorrente, è opportuno “estrarre” dal provvedimento un punto di motivazione (PDM) che ciascun giudice può inserire nel proprio modellatore di Consolle.
D) Dopo la riunione, gli stagisti eseguono la classificazione e l’inserimento in banca dati come deciso nella riunione e lo sottopongono al presidente di sezione. Se necessario, predispongono e sottopongono al presidente anche i PDM da condividere.
E) Gli stagisti, curano che gli stralci di motivazione inseriti in banca dati siano anonimizzati.
F) Per le questioni di maggiore importanza o interesse gli stagisti predispongono un report (anche sotto forma di “tesina” di studio), che potrà essere condiviso con l’università di Torino e la SSPL.
G) Il presidente trasmette mensilmente la versione aggiornata della banca dati per l’inserimento sui siti web del Tribunale e del COA di Torino.
H) Il COA – tramite i referenti delle commissioni affari civili – segnala al presidente di sezione le questioni giuridiche, dibattute in cause pendenti davanti a giudici della sezione, meritevoli di una discussione o indirizzo unitari. Il presidente valuta l’opportunità di inserirle all’ordine del giorno delle riunioni di sezione.
8. Banche dati, strumento tecnologico e livelli di condivisione
I punti G) e H) del vademecum non sono stati al momento attuati e la raccolta di giurisprudenza è quindi limitata all’uso interno. Ciò è dipeso da una pluralità di ragioni, in primo luogo dall’impossibilità di garantire una completa e affidabile anonimizzazione dei dati personali, incombente affidato agli stagisti e attuato con modalità “artigianali”. Artigianale è anche lo strumento tecnologico che supporta la raccolta, il cui cuore è costituito da semplici documenti di Word, navigabili e indicizzati.
Questa “dimensione casalinga” non è però compatibile con un progetto che deve costituire una delle milestone del PNRR, né con le esigenze di monitoraggio che ad esso si accompagnano. E’ quindi necessario che il Ministero sviluppi tempestivamente uno strumento tecnico adeguato, che permetta il progressivo sviluppo delle banche dati con modalità omogenee su tutto il territorio[4]. Sulla base delle riflessioni proposte sopra, ritengo che questo strumento debba avere queste caratteristiche:
a) essere integrato nella Consolle del Magistrato: le possibilità offerte da uno strumento tecnologico il cui uso è vincolato possono indurre più facilmente modifiche dei processi di lavoro, come avvenuto per l’uso del modellatore, per la gestione delle istanze, per l’intestazione dei provvedimenti e per altre possibilità offerte dall’applicativo;
b) permettere la catalogazione dei provvedimenti (tramite inserimento dei metadati di ricerca) anche dopo il deposito e anche ad opera di soggetti diversi dal giudice; ciò appare indispensabile per consentire che questa attività sia svolta dagli assistenti ex DL 80/21 e dagli stagisti; e che lo sia sulla base delle indicazioni provenienti dalle riunioni di sezione;
c) integrare in Consolle una funzionalità per la gestione delle riunioni di sezione (fissazione ordine del giorno, possibilità di indicizzare e recuperare le questioni trattate, inserimento all’o.d.g. dei precedenti da discutere, formazione del verbale della riunione, …);
d) implementare le funzionalità di catalogazione in Consolle, permettendo la creazione, a lato di ciascun provvedimento, di un sintetico documento, i cui contenuti costituiscono altrettanti metadati di ricerca; senza alcuna pretesa di esaustività, questi contenuti potrebbero essere: voci e sottovoci, titoletti esplicativi, sintesi o estratto del provvedimento, precedenti dell’ufficio conformi, altri riferimenti normativi e giurisprudenziali, riferimenti a riunioni ex art. 47-quater in cui è stata trattata la questione;
e) anonimizzare automaticamente i provvedimenti inseriti nell’archivio ed epurarli di eventuali dati sensibili.
L’uniformità dello strumento di archiviazione e di ricerca risolverebbe numerosi problemi, fra cui quello di decidere “a quale livello” dell’ufficio realizzare le banche dati: raccolte autonome per ogni singolo UPP (scelta probabilmente preferibile negli uffici di grandi dimensioni e con elevato grado di specializzazione) o raccolta unica per tutto l’ufficio (scelta inevitabile per i tribunali piccoli e medi). Permetterebbe inoltre – come già oggi è possibile nella sezione “giurisprudenza” di Consolle – di ampliare o restringere il ventaglio della ricerca a uno o più ambiti territoriali.
L’anonimizzazione dei dati personali è il presupposto per ogni forma di condivisione dell’archivio al di fuori dell’ufficio. Ed è quindi necessaria per consentire che le nuove raccolte di giurisprudenza svolgano la funzione di apertura dell’ufficio al suo territorio, e di trasparente permeabilità alle sollecitazioni che da esso provengono.
9. Conclusioni
I progetti organizzativi previsti dal PNRR sono stati varati ma l’attività di concreta realizzazione dei nuovi uffici per il processo è ancora tutta davanti a noi. Le banche dati di giurisprudenza costituiscono un pilastro fondamentale della nuova struttura, non un suo orpello formale e meramente “decorativo”. Devono allora, come le strutture portanti di un edificio, essere pensate in termini coerenti con le funzioni che a quell’edificio sono state affidate. Organizzazione, formazione, dialogo mi sembrano le ragioni d’essere degli uffici per il processo e, dunque, i riferimenti per una seria progettazione delle banche dati. Progettare oggi le banche dati con questa visione permetterà a questo pilastro di restare saldo domani e di supportare la giurisdizione anche quando altre parti dell’UPP, più strettamente legate all’apporto del personale assunto a tempo determinato, dovessero essere modificate o ridimensionate.
[1] V. Di Cerbo, Banche dati di giurisprudenza, nomofilachia e trasparenza dell’attività giurisdizionale. L’esperienza del CED della Corte di Cassazione, in Questione Giustizia, 2017-3 p. 93.
[3] Queste finalità traspaiono chiaramente premesse della delibera: «L’archivio di merito renderebbe, dunque, possibile la conoscenza delle prime letture ed applicazioni concrete delle novità normative e giurisprudenziali che l'utente non potrebbe reperire nell'archivio della giurisprudenza di legittimità».
[4] Il già citato art. 7 del DM 1 ottobre 2015 prevede: «La direzione generale dei sistemi informativi ed automatizzati svolge tutte le attività necessarie per assicurare, a decorrere dal 31 dicembre 2016, l'avvio della banca dati della giurisprudenza di merito e la fruibilità dei dati in essa contenuti su base nazionale. La direzione generale di cui al comma 1 svolge tutte le attività necessarie per consentire l'inserimento dei metadati di classificazione nella banca dati di cui al comma 1 ed agevolare il reperimento dei provvedimenti giurisdizionali ivi contenuti, anche potenziando l'efficacia dei sistemi informatici di ricerca».