L'Ufficio per il processo presso la Corte di Cassazione ^*

Sommario: 1. Premessa. 2. La struttura organizzativa dell’UPP presso la Corte di Cassazione e le funzioni svolte dagli AUPP. 3. Quali prospettive future per l’Upp: l’art. 22 del DL 2.3.2024 n° 19 convertito dalla L 29 aprile 2024, n. 56. 4. Conclusioni 

1. Premessa

Il nuovo Ufficio per il Processo (da ora UPP), introdotto dal d.l. 9 giugno 2021 n. 80 convertito nella L. 6 agosto 2021 n. 113, nonché tutta la normativa secondaria finalizzata alla sua attuazione, è stato previsto anche per la Corte di cassazione. 

Tale istituto rappresenta una rilevante novità organizzativa per l’esercizio della giurisdizione di legittimità e, a distanza di circa due anni dalla sua attuazione, è utile fare un bilancio dei risultati raggiunti, anche in vista del 30 giugno 2026, data fissata dal PNRR come deadline per il conseguimento dell’obiettivo di efficientamento della giustizia italiana. 

Sin dalla sua introduzione – prevista in passato soltanto per gli uffici di merito - a tale struttura organizzativa è stata assegnata la finalità di “garantire la ragionevole durata del processo, attraverso l’innovazione dei modelli organizzativi ed assicurando un più efficiente impiego delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione”[1].

Il decreto legge n. 80/2021 - che ha previsto l’assunzione, con contratto a tempo determinato, di 16.500 addetti all’ Ufficio per il Processo[2] nell’ambito della giustizia ordinaria - ne ha riservati (non più di) 400 alla Corte di Cassazione da assegnarsi in due scaglioni, e da impiegare in virtù di specifico provvedimento organizzativo della Presidente della Corte. 

2. La struttura organizzativa dell’UPP presso la Corte di Cassazione e le funzioni svolte dagli AUPP

Nella scelta del modello operativo è stata privilegiata una concezione unitaria della struttura posta al servizio dell’intero ufficio, anche se articolata in tre grandi settori: penale, civile – organizzati secondo servizi sezionali – e trasversale. 

A seguito del primo bando di concorso, emesso nel febbraio-marzo 2022, hanno preso servizio soltanto 167 addetti all’UPP, in ragione di progressive defezioni dovute al contemporaneo raggiungimento, da parte dei candidati, di obiettivi ritenuti più allettanti. 

Coloro che sono stati assunti, sono stati distribuiti tra i diversi settori: la maggior parte (127 unità) sono stati assegnati al settore civile ove si registravano le pendenze più significative e i tempi di definizione maggiori, con criticità sia del flusso statistico, sia dei processi di lavorazione, e con l’ulteriore variabile (introdotta dalla contemporanea riforma del processo civile), costituita dalla eliminazione della Sezione filtro (sesta civile), completata il 31 dicembre 2022.

Gli altri addetti sono stati assegnati nella misura di 30 unità nel settore penale e di 10 unità al servizio trasversale, collocato presso il Segretariato generale, per lo svolgimento di attività di monitoraggio statistico e delle situazioni patologiche di lavorazione dei fascicoli, oltre che di coordinamento delle attività amministrative inerenti al PNRR e di supporto nella attività volta alla digitalizzazione e all’innovazione della Corte. 

La composizione dell’Ufficio per il processo, anche in Corte di cassazione, vede coinvolte diverse figure poiché, accanto agli addetti, sono presenti i magistrati (oltre al Primo Presidente e al Presidente Aggiunto, i Presidenti di sezione titolari, i Presidenti di sezione coordinatori dello spoglio e i magistrati addetti allo spoglio), il personale amministrativo in funzione di collegamento con la complessiva struttura della Sezione, nonché i giovani laureandi e laureati che svolgono lo stage e il tirocinio formativo presso la Corte (cd. tirocinanti). 

Inoltre, è stato inserito anche il personale EUAA (già EASO, research officers) che collabora con la Prima sezione civile, competente per le controversie in materia di protezione internazionale, a seguito del Protocollo stipulato con l’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo. 

Nonostante un avvio molto positivo delle strutture organizzative create, avvio fondato su tre decreti del Primo Presidente[3] (il primo dei quali, fra le altre cose, ha previsto un monitoraggio trimestrale puntualmente effettuato), deve registrarsi un unico costante punto di crisi – registrato anche negli UPP costituiti presso gli uffici di merito – rappresentato dalle progressive defezioni degli addetti assunti che, in ragione sia del superamento di altri concorsi sia della ricerca di occupazioni con prospettive più stabili, hanno dato le dimissioni ben prima della conclusione del termine contrattuale: attualmente, l’organico residuo, a seguito di ulteriori successive defezioni, è di 97 AUPP nel complesso (di cui tre in uscita imminente), assegnati nella misura di 72 al settore civile civile, 19 a quello penale e 6 al settore trasversale.

Questo trend – che si è tradotto in una progressiva riduzione delle risorse programmate - si è manifestato fin dall’inizio della costituzione degli UPP, nonostante il generale entusiasmo dei Consiglieri, la positiva valutazione delle capacità degli assunti ed una impostazione della nuova struttura organizzativa il più fedele possibile alle previsioni normative: in Corte di Cassazione, infatti, è stato espressamente escluso che gli AUPP potessero essere usati per colmare i vuoti di organico delle cancellerie – soluzione invero adottata in alcuni uffici di merito - con evidente sottovalutazione delle competenze per le quali erano stati assunti.

Al riguardo va rammentato, infatti, che l’UPP è un organismo che – nella geometria del procedimento giurisdizionale - si pone come un segmento che collega i magistrati - ai quali fornisce un supporto diretto per tutte le attività collaterali e propedeutiche al momento decisionale - ed il personale amministrativo, ed ha una funzione di sostegno ontologicamente diversa da quella svolta dai componenti della cancelleria.

Al riguardo, non è inutile rilevare che la recente riforma del processo civile[4] ha modificato il capo II del cpc, aggiungendo espressamente, nella titolazione, il nuovo istituto e disciplinandolo separatamente, quanto alle attività da svolgere, attraverso l’introduzione dell’art. 58bis cpc.

Inizialmente, in tutte le sezioni civili, l’impiego degli AUPP è stato finalizzato a garantire un’accelerazione della classificazione dei fascicoli, sia per fronteggiare le conseguenze dell’ eliminazione della sezione filtro (sezione sesta civile della Corte di Cassazione) sia in relazione all’entrata in vigore del processo civile telematico, divenuto obbligatorio anche per la Corte di Cassazione, dal gennaio 2023.

Il monitoraggio periodico, con cadenza trimestrale, ha permesso di registrare la progressiva sempre maggiore integrazione degli addetti all’UPP nell’attività giurisdizionale in piena evoluzione, nel settore civile, con la realizzazione dei nuovi moduli organizzativi. 

Infatti, sin dall’inizio, gli addetti sono stati destinati a compiti di:

- assistenza per l’analisi delle pendenze e dei flussi delle sopravvenienze;

- supporto ai magistrati e all’attività giudiziaria in senso ampio, comprendente, tra l’altro, l’esame preliminare, con strumenti informatici, sia dei ricorsi pendenti (il cd. magazzino) – in funzione della razionalizzazione nella gestione dei ruoli, con la compilazione della scheda del ricorso, corredata delle informazioni pertinenti quali la materia, la sintesi dei motivi e l’esistenza di precedenti specifici -, sia dei ricorsi sopravvenienti (spoglio) ai fini della verifica della ammissibilità, procedibilità e manifesta fondatezza o infondatezza, nonché per stabilire il rito. 

Nella prima fase, compito principale degli AUPP è stato quello di redigere le schede di spoglio dei fascicoli con classificazione delle pendenze e delle sopravvenienze[5].

L’esaurimento dello spoglio dei fascicoli pendenti a dicembre 2022, ha consentito di porre in risalto, nell’unità organizzativa per ora limitata agli addetti e con alcune significative collaborazioni del personale amministrativo (secondo le previsioni dell’art. 4 del decreto legislativo n. 151 del 2022), effettive funzioni di primo trattamento dei ricorsi, un tempo oggetto di analisi solo posteriormente alla fissazione delle rispettive udienze di trattazione, raggiungendo con ciò un primo obiettivo di accelerazione.

Nel 2023, poi, il settore civile è stato contrassegnato dall’adozione di un nuovo modello organizzativo[6] che, in relazione alla cessata operatività della Sesta Sezione civile, ha comportato un accresciuto ruolo e contributo degli addetti in questo ambito. 

In ogni sezione, infatti, sono state costituite aree tematiche e gli AUPP sono stati assegnati ad ogni area (nella misura media di due per ciascuna), con uno o due referenti consiglieri. 

Nel concreto, dunque, dopo l’introduzione di tale soluzione organizzativa anche gli UPP svolgono il proprio lavoro seguendo tale suddivisione, fornendo cioè assistenza nell’ambito delle aree: mentre in precedenza il loro lavoro era concentrato, in tutte le sezioni, prevalentemente soltanto sulla redazione di schede di spoglio (scheda breve e finalizzata a classificare tutto il contenzioso presente “in magazzino” e pendente sino al 2022), attualmente, due addetti per Area, oltre a predisporre le schede di spoglio, sono impiegati per estendere anche le bozze di PDA (Proposta di Definizione Anticipata, introdotta dall’art. 380bis cpc novellato dalla Riforma)[7] che dovranno essere poi supervisionate dai consiglieri. 

Gli AUPP, inoltre, partecipano alle camere di consiglio e svolgono attività di verifica delle notifiche e di regolarità degli atti e ricerche di giurisprudenza.

Ancora, è stato istituito un UPP anche per le sezioni unite (inizialmente con 5 addetti, ridotti attualmente a due) con il compito di redigere schede di sintesi per ogni singolo ricorso, abstract e piccole classificazioni oltre che ricerche anche per l’ Ufficio per i ricorsi pregiudiziali, istituito a seguito dell’entrata in vigore del nuovo 363 bis cpc.

L’impiego per la stesura delle PDA risulta variegato nelle varie sezioni: in alcune, la bozza di proposta viene affidata all’UPP; in altre, gli UPP fanno soltanto una scrematura delle materie e la bozza viene redatta direttamente dal consigliere assegnatario. 

Qualche consigliere utilizza gli addetti anche per bozze di provvedimento, ma con la propria attenta e responsabile supervisione.

Il parametro quantitativo attuale prevede di effettuare la schedatura di 80 fascicoli al mese per ciascun addetto. 

La prevalenza data all’attività di spoglio è stata utile per la formazione dei ruoli da portare in udienza/adunanza, nonché per l’immediata correzione del codice-materia erroneamente attribuito al momento dell’iscrizione del ricorso con la devoluzione ad altra area della medesima Sezione o ad altra Sezione. 

Gli addetti espletano, inoltre, compiti di riaggregazione di tipo tematico; analisi della giurisprudenza; collaborazione nella ricerca informatica dei ricorsi per questioni omogenee o di complessità e particolare rilevanza: il passaggio dalle modalità di svolgimento dello spoglio nel SIC (ovvero su archivi interni) allo spoglio nella piattaforma PCT ha impresso una diffusa consapevolezza della essenzialità di recupero di basi di conoscenza analitiche, al fine di canalizzare in modo più puntuale i ricorsi verso udienze omogenee, accorpate per valenza nomofilattica e programmate rispetto a precedenti consolidati. 

3. Quali prospettive future per l’Upp: la normativa successiva ed, in particolare, l’art. 22 DL 2.3.2024 n. 19 convertito dalla L 29 aprile 2024, n. 56

Successivamente alla costituzione dei primi UPP ed ai monitoraggi effettuati, è intervenuta la modifica dei parametri del PNRR nazionale, consentita dalla Commissione europea il 24 novembre 2023: è stata autorizzata, attraverso le modifiche normative che verranno di seguito descritte, l’estensione dei contratti a tempo determinato degli addetti e dei tecnici di amministrazione fino al 30 giugno 2026 e l’assunzione di nuovo personale. 

L’art. 1 co. 9 DL 215/2023 convertito dalla L. 18/2024 (Disposizioni urgenti in materia di termini normativi), infatti, ha previsto una serie di modifiche adattative al decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113), e cioè, per ciò che qui interessa, la modifica dell'articolo 11, comma 1, primo e terzo periodo, in materia di durata dei contratti a tempo determinato del personale addetto all'Ufficio per il processo. 

Infatti, il termine massimo di trentasei mesi è stato sostituito dall’indicazione della scadenza finale dei contratti che dovrà essere non successiva al 30 giugno 2026, “anche per effetto della proroga”. 

Al DL 215/2023 ha fatto seguito il DM Giustizia 6.3.2024 che ha rideterminato il contingente di addetti all’UPP negli uffici di merito in 9560 unità, suddivisi per distretti di Corte d’Appello: il decreto non contiene alcun riferimento alla Corte di cassazione che, tuttavia, è stata ricompresa fra gli uffici “beneficiari” del Bando RIPAM con il quale il 5.4.2024 è stato indetto il nuovo concorso per 3946 posti di AUPP: agli uffici di legittimità sono stati riservati 95 posti, di cui 12 per laureati in economia e scienze politiche, con il chiaro intento di recuperare le numerose defezioni che si sono progressivamente verificate. 

A ciò consegue che i contratti che verranno stipulati con i vincitori saranno disciplinati sia dalle nuove regole del DL 215/2023 (con il quale la durata massima di trentasei mesi è stata sostituita con “il termine finale del 30.6.2026”), sia dal successivo DL 2.3.2024 n° 19, (convertito dalla L. 29 aprile 2024 n° 56) con il quale è stata predisposta l’auspicata opera di stabilizzazione del personale assunto con contratto a tempo determinato.

L’art. 22 del Dl n. 19/24, infatti, ha modificato nuovamente il Dl 80/2021 e, oltre a prevedere - per coloro che abbiano svolto l’attività di addetti UPP per almeno due anni consecutivi - un punteggio aggiuntivo per tutti i concorsi per l’accesso alla PA, ha introdotto, attraverso l’art. 16 bis, un meccanismo di stabilizzazione, essendo stato espressamente sancito che “ in deroga a quanto previsto dall'articolo 20 del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, a decorrere dal 1° luglio 2026 il Ministero della giustizia è autorizzato a stabilizzare nei propri ruoli i dipendenti assunti a tempo determinato ai sensi dell'articolo 11, comma 1, ((primo periodo, e)) dell'articolo 13, che hanno lavorato per almeno ventiquattro mesi continuativi nella qualifica ricoperta e risultano in servizio alla data del 30 giugno 2026, previa selezione comparativa sulla base dei distretti territoriali e degli uffici centrali, nei limiti delle facoltà assunzionali maturate e disponibili a legislazione vigente e dei posti disponibili in organico, con possibilità di scorrimento fra i distretti”.

Dopo un lungo periodo di incertezza circa il futuro del personale assunto, la norma, rappresenta una definitiva apertura per la stabilizzazione del personale non dirigenziale che ha fatto ingresso negli uffici con la qualifica di addetto all’Upp, non essendo previsto un nuovo concorso per la stipula di contratti a tempo indeterminato e ritenendosi, dunque, sufficiente l’avvenuto superamento delle prove già sostenute per l’accesso con contratto a tempo determinato ed un periodo di lavoro ben più breve di quello fissato dalla normativa precedentemente emanata e vigente per l’accesso nei ruoli della Pubblica Amministrazione.

Non sarà evitabile, tuttavia, una selezione comparativa, espressamente prevista, che terrà conto, da una parte, dei risultati del lavoro svolto fino al 30 giugno 2026 (che non potrà, pertanto, prescindere, da una valutazione delle capacità dimostrate dagli assunti) e, dall’altra, dei posti disponibili in organico e dei limiti delle facoltà di assunzione secondo la legislazione vigente al momento del termine fissato. 

Pur ritenendosi opportuno un ulteriore futuro chiarimento normativo dei limiti della stabilizzazione sopra riportati (che, invero, appaiono poco chiari), le integrazioni previste dalla legge di conversione del Dl. 19/2024 si traducono in un sensibile aumento delle risorse (e quindi di efficientamento) per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche e, per ciò che interessa in questa sede, per la funzionalità della struttura organizzativa Ufficio per il processo: la continuità di un’attività di supporto, ampiamente fondata su decisioni organizzative assunte congiuntamente dai magistrati e dal personale amministrativo, rappresenta un presupposto fondamentale per la funzionalità e la fluidità del lavoro da svolgere che, a causa delle defezioni che si sono progressivamente verificate in passato, è stato continuamente ridiscusso, con dispendio di tempo ed incertezza negli esiti. 

In buona sostanza, il cambio di passo introdotto attraverso la prospettiva di stabilizzazione consente di ritenere che la buona prova data nei primi due anni di avvio della riforma possa costituire il fondamento operativo per l’avvicinamento dell’organizzazione degli uffici giudiziari italiani a quelli degli altri paesi europei.

4. Conclusioni 

La più recente normativa entrata in vigore e sopra esaminata, unitamente al bando di concorso per l’ingresso di 3946 addetti all’UPP distribuiti nelle varie sedi giudiziarie, fanno ritenere che, in linea generale, sia stata riconosciuta la positiva funzione e l’utilità di tale struttura organizzativa, sia in termini di efficienza della giurisdizione sia rispetto ad un diverso modo di esercitarla.

Nello specifico, la valutazione dell’UPP in Cassazione deve essere riferita a due aspetti: 1) quello della effettiva realizzazione dell’obiettivo di migliorare la qualità del lavoro dei magistrati, anche in funzione della riforma del processo civile che, in Cassazione, ha determinato importanti modifiche organizzative[8]; 2) quello della soddisfazione degli AUPP e dei tirocinanti che ne fanno parte, in funzione della loro futura permanenza nelle strutture organizzative create.

Per quanto riguarda il primo aspetto, la sperimentazione ha avuto, sinora, un effetto pienamente positivo, sia in termini di accelerazione e di deflazione che di supporto ai consiglieri. I vincitori del concorso si sono rivelati competenti ed affidabili, ed hanno contribuito fattivamente allo svolgimento del lavoro nelle singole aree, costituendo un tramite fra giurisdizione ed amministrazione, mediante lo svolgimento di una serie di incombenti di supporto che in precedenza erano posti a carico, in solitudine, soltanto dei magistrati (controllo notifiche, invio atti incompleti, controllo documenti etc.). 

Si spera che al nuovo concorso recentemente bandito segua un risultato soddisfacente per la copertura dei posti, sia in termini qualitativi che quantitativi. 

Per quanto riguarda il secondo aspetto, pur auspicando che la stabilizzazione degli addetti all’UPP assunti determini un effetto tranquillizzante per le aspettative riposte nell’attività della struttura organizzativa, permane, ad avviso di chi scrive, il problema del rischio di defezioni, finora strettamente collegate al tempo determinato della funzione svolta ed alla scarsa appetibilità di una collocazione non stabile, defezioni che, però, anche in presenza della stabilizzazione potrebbero continuare a verificarsi nei casi in cui non si crei un pieno coinvolgimento ed una forte sinergia nel lavoro giurisdizionale, tale da far comprendere agli addetti la rilevanza del proprio ruolo.

Su questo versante, sarà decisivo il compito dei Presidenti di Sezione, dei Consiglieri e dei dirigenti amministrativi volto a valorizzare l’importanza della struttura organizzativa ed a potenziarne le attività da svolgere, in modo da raggiungere gli obiettivi prefissati per una giustizia migliore proiettandoli anche in epoca successiva al 2026.

 
[1] Cfr. Art. 50 del DL 24 giugno 2014 n. 90, Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari.

[2] Gli Addetti all’UPP rappresentano la principale risorsa istituita per l’UPP: è stata prevista la loro assunzione, previo concorso per titoli ed esami, con contratto a tempo determinato di durata ultrabiennale e con inquadramento equiparato ai profili non dirigenziali dell’Area III ed alla posizione economica F1.

[3] Decreti del Primo Presidente della Corte di cassazione nn.119/2021, 120/2021 e 141/2021.

[4] Cfr. il dlgs 10 ottobre 2022, n. 151 che ha disposto all'art. 18, comma 1, lettera a)) l'introduzione dell'art. 58-bis.

[5] Cfr. Relazione della Prima Presidente della Corte di cassazione all’Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2024, pag. 165 e segg.

[6] Il nuovo modello organizzativo è stato disciplinato con decreto della Prima Presidente n. 76/2023.

[7] La PDA, introdotta dall’art. 380bis cpc si colloca nell’ambito dei provvedimenti che, normalmente, hanno caratteristiche di semplicità e serialità.

[8] Fra le modifiche procedurali che hanno comportato i più rilevanti cambiamenti organizzativi si ritiene di menzionare: 1) l’eliminazione della sesta sezione civile (c.d. sezione filtro) sulle inammissibilità e le manifeste infondatezze o fondatezze dei ricorsi, attraverso la modifica dell’art. 376 cpc; 2) la misura sostituiva prevista dall’art. 380bis e cioè le proposte di definizione anticipata dei ricorsi per i casi di inammissibilità e manifesta infondatezza;3) il rinvio pregiudiziale previsto dall’art. 363bis.