La legge 14 agosto 2020, n. 113, Disposizioni in materia di sicurezza per gli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 9 settembre 2020[1], entrerà in vigore il prossimo 24 settembre; il disegno di legge, d’iniziativa del governo, era stato approvato in via definitiva dal Senato nella seduta del 5 agosto 2020.
L’origine dell’iniziativa normativa del governo risiede nella percezione della rilevanza politica del fenomeno emergente delle aggressioni a operatori della sanità da parte di utenti, in particolare nei presidi ospedalieri, talune delle quali eclatanti e sfociate in vere e proprie devastazioni di ambulatori e locali di attesa o in atti di violenza nei confronti di infermieri, medici o altri lavoratori della sanità; altre costituenti uno stillicidio di condotte verbalmente o fisicamente aggressive di cui è venuta a essere costellata la quotidianità di quei lavoratori.
La risposta normativa – ampiamente condivisa e rapidamente esaminata in Parlamento – si muove su due piani: un insieme di misure di monitoraggio, prevenzione e educazione; e alcuni interventi di natura sanzionatoria.
L’articolo 1 esplicita il richiamo normativo alle definizioni delle professioni sanitarie e socio-sanitarie contenute nella legge 11 gennaio 2018, n. 3[2], per delimitare il campo soggettivo di applicazione della legge, con effetto anche sulla tassatività delle fattispecie penali.
Gli strumenti di prevenzione consistono nell’istituzione (articolo 2) di un Osservatorio nazionale sulla sicurezza degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie (per la cui composizione è espressamente prevista la parità di genere), con compiti di monitoraggio e studio sul fenomeno degli episodi di violenza commessi ai danni degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell’esercizio delle loro funzioni, nonché di formazione per il personale medico e sanitario sulla gestione delle situazioni di conflitto e la qualità della comunicazione con gli utenti.
Di particolare significato la previsione del comma 1, lettera d), che prevede il monitoraggio delle misure «di prevenzione e protezione a garanzia dei livelli di sicurezza sui luoghi di lavoro ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, anche promuovendo l’utilizzo di strumenti di videosorveglianza».
Si afferma il tal modo che il tema della sicurezza degli operatori sanitari è – anche – questione di sicurezza sul lavoro, e si cita uno degli strumenti di protezione, la videosorveglianza, che deve necessariamente essere conciliato con la disciplina sulle condizioni di ammissibilità di tali strumenti nei luoghi di lavoro di cui all'articolo 4 dello Statuto dei Lavoratori (legge 20 maggio 1970, n. 300, modificata dal decreto legislativo n. 151/2015 e dal decreto legislativo n. 185/2016) che si applica a tutti gli strumenti dai quali derivi anche la possibilità di controllo a distanza dell'attività dei lavoratori, che possono essere impiegati esclusivamente per esigenze organizzative e produttive, per la sicurezza del lavoro e per la tutela del patrimonio aziendale[3] con le modalità procedimentali di cui allo stesso articolo 4 dello Statuto.
Si coglie, in generale, nella previsione dell’articolo 2, l’esigenza di stabilire un equilibrio tra atteggiamento degli operatori e cultura dell’utenza, talune delle cui alterazioni, come si dirà in seguito, possono costituire causa concorrente del fenomeno.
Alla stessa esigenza è improntato l’articolo 3, con il quale si prevedono progetti di comunicazione istituzionale e iniziative di informazione «sull’importanza del rispetto del lavoro del personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria»; e l’istituzione (articolo 8) di una «Giornata nazionale di educazione e prevenzione contro la violenza nei confronti degli operatori sanitari e socio-sanitari», demandata a un decreto del ministro della Salute.
A esigenze operative più dirette sembra ispirarsi l’articolo 7, che, prevede, a fini di prevenzione, che le strutture presso le quali opera il personale sanitario o socio-sanitario stabiliscano nei propri piani per la sicurezza «misure volte a stipulare specifici protocolli operativi con le forze di polizia, per garantire il loro tempestivo intervento».
La previsione in piani generali di «misure volte» alla successiva stipulazione di «protocolli operativi» con forze di polizia è invero assai generica e mediata.
Vi sono in questo caso coordinate giuridiche e operative già esistenti, che la prassi e la concreta azione delle forze di polizia dovrebbero incaricarsi di rendere effettive.
Prevede infatti l’art. 1 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, integrato dal Regolamento per l’esecuzione, R.D. 6 maggio 1940, n. 635) che «l’autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni, nonché delle ordinanze delle autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni»; e le fonti degli obblighi gravanti in questo senso sugli appartenenti alle forze di polizia si estendono in funzione della veste di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria.
Se infatti in danno degli operatori sanitari si commette un reato, vale, per ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, la previsione dell’art. 55 c.p.p., a norma del quale, essi hanno l’obbligo, tra l’altro, impedire che i reati “vengano portati a conseguenze ulteriori”.
La questione dell’intervento di polizia si palesa di particolare delicatezza in considerazione della natura di luoghi di cura e quindi affidati al rapporto tra operatori sanitari e cittadini richiedenti assistenza; e ancor più quando si tratti di intervento di soccorso sul territorio, che vede impegnati soccorritori professionali e volontari del sistema di risposta all’emergenza sanitaria in scenari “aperti” e non di rado molto complessi.
Ma il quadro normativo non può che comportare una piena tutela del personale sanitario e dei soccorritori da parte degli appartenenti alle forze di polizia, senza limitazioni circa l’accesso dei predetti a qualsivoglia luogo (quale ad esempio una sala medica o un mezzo di soccorso). Sarebbe del resto paradossale che rispetto a compiti di istituto di sicurezza pubblica e di polizia giudiziaria esistesse una sorta di extraterritorialità garantita a chi lede o pone in pericolo la sicurezza pubblica o l’incolumità delle persone, laddove illecitamente agisca nel contesto di luoghi di cura o di scenari di soccorso.
I nuovi presidi sanzionatori vengono costruiti mediante quattro interventi: una modifica dell’articolo 583-quater del codice penale; l’inserimento di una nuova ipotesi di aggravante comune nell’articolo 61 del codice penale; una modifica del regime di procedibilità per i reati di cui agli articoli 581 e 582 del codice penale; l’introduzione di una specifica fattispecie di illecito amministrativo.
L’art. 583-quater del codice penale è stato introdotto dall’art. 7 del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8 (convertito con modificazioni nella legge 4 aprile 2007, n. 41) per apprestare una tutela specifica ai pubblici ufficiali in servizio di ordine pubblico in occasione di manifestazioni sportive.
L’articolo 4 stabilisce che le pene ivi previste – da quattro a dieci anni di reclusione per le lesioni gravi, da otto a sedici anni di reclusione per le lesioni gravissime - si applichino ora anche in caso di lesioni personali gravi o gravissime «cagionate a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria nell’esercizio o a causa delle funzioni o del servizio, nonché a chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, nell’esercizio o a causa di tali attività».
Alla rubrica dell’art. 583-quater del codice penale sono state aggiunte le parole «nonché a personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie ad essa funzionali».
Secondo un prevalente orientamento, l’art. 583-quater del codice penale non è da qualificarsi come fattispecie autonoma di reato ma come aggravante a effetto speciale del delitto di lesioni personali.
Valgono a orientare verso questa ricostruzione il richiamo letterale alla fattispecie di lesioni personali, il dato topologico codicistico, gli elementi strutturali di fattispecie, differenziati additivamente rispetto al delitto di lesioni personali dalla sola qualificazione soggettiva della persona offesa dal reato.
Qualche riflessione di segno diverso potrebbe essere indotta dall’esame del bene giuridico tutelato, potendosi riconoscere natura plurioffensiva alle lesioni in danno di soggetti qualificati dallo svolgimento di talune funzioni di rilevanza pubblica ovvero di interesse per la collettività, venendo ad essere tutelata dalla norma penale, in particolare nel caso della legge n. 113/2020, non solo l’integrità fisica della persona ma anche la possibilità dello svolgimento della funzione di assistenza sanitaria e socio-sanitaria.
In una logica di inasprimento sanzionatorio già in passato sperimentata, l’articolo 5 introduce una nuova ipotesi di aggravante comune.
E’ il numero 11-octies), inserito dell’art. 61 del codice penale, che prevede quale aggravante «l’avere agito, nei delitti commessi con violenza o minaccia, in danno degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nonché di chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, a causa o nell’esercizio di tali professioni o attività».
Nel corso dei lavori parlamentari il riferimento originario a tutti i reati è stato ricondotto ai soli delitti.
La circostanza aggravante si sovrappone solo parzialmente a quella di cui al numero 10 dell’art. 61 del codice penale, costituita dall'avere commesso il fatto contro un pubblico ufficiale o una persona incaricata di un pubblico servizio, nell'atto o a causa dell'adempimento delle funzioni o del servizio, considerato che non tutte le strutture sanitarie o socio-sanitarie sono riconducibili alla sfera pubblicistica penalmente rilevante. Si evidenzia invece il simmetrico problema del possibile concorso tra le due aggravanti, o in alternativa della residualità di quella di più recente introduzione: a cui si può trovare una prima risposta nell’interpretazione più garantista dell’articolo 68 del codice penale, riconoscendo un’interferenza tra le fattispecie aggravatrici la cui sovrapposizione di elementi strutturali porta ad affermare che il delitto commesso in danno di operatore sanitario che riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di persona incaricata di pubblico servizio, nell'atto o a causa dell'adempimento delle funzioni o del servizio, rientra nella previsione esclusiva del numero 10 dell’art. 61 del codice penale, che “comprende in sé” la fattispecie di nuova introduzione.
A partire dal 2008 l’art. 61 del codice penale è stato arricchito di una serie di ipotesi aggravatrici ulteriori rispetto all’impianto tradizionale, orientate alla condizione soggettiva dell’autore del reato o della persona offesa[4].
L’aggravante da ultimo prevista dalla legge n. 113/2020 si pone in continuità, quanto al contesto sanitario o socio-sanitario, rispetto a quella introdotta dall’art. 14 della legge 11 gennaio 2018, n. 3: l’art. 61, n. 11-sexies) del codice penale, che aggrava i delitti non colposi commessi «in danno di persone ricoverate presso strutture sanitarie o presso strutture socio-sanitarie residenziali o semiresidenziali, pubbliche o private, ovvero presso strutture socio-educative».
L’articolo 6 modifica il regime di procedibilità per i reati di percosse e lesioni personali, che diventano perseguibili d’ufficio nel caso ricorra la circostanza aggravante prevista dall’articolo 61, numero 11-octies) del codice penale e cioè, come si è visto, il delitto sia stato commesso in danno «degli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nonché di chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso, funzionali allo svolgimento di dette professioni, a causa o nell’esercizio di tali professioni o attività».
Il sottosistema sanzionatorio è completato da una specifica fattispecie di illecito amministrativo, prevista dall’articolo 9: «Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque tenga condotte violente, ingiuriose, offensive o moleste nei confronti di personale esercente una professione sanitaria o socio-sanitaria o di chiunque svolga attività ausiliarie di cura, assistenza sanitaria o soccorso funzionali allo svolgimento di dette professioni presso strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche o private è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 500 a euro 5.000».
La norma “compensa” in certo modo, a beneficio degli operatori sanitari, la depenalizzazione del reato di ingiuria avvenuta con il decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 7; ma la clausola di riserva iniziale e il riferimento generico a «condotte violente, ingiuriose, offensive o moleste» impongono, in sede di sussunzione del fatto sotto diverse possibili fattispecie, una accorta ricognizione di confini, in funzione delle condotte concretamente accertate, tra il nuovo illecito amministrativo e, quantomeno, i reati di cui agli articoli 581, 582, 595, 612, 612-bis, 660 del codice penale.
Per altro verso è da chiarire il rapporto tra l’articolo 9 e l’art. 4 del decreto legislativo n. 7/2016, che assoggetta l’ingiuria (la condotta depenalizzata di chi «chi offende l’onore o il decoro di una persona presente, ovvero mediante comunicazione telegrafica, telefonica, informatica o telematica, o con scritti o disegni, diretti alla persona offesa») alla sanzione pecuniaria civile da cento a ottomila euro.
Sembra di poter ritenere applicabili, al ricorrere delle fattispecie, entrambe le sanzioni, attesa la diversa dichiarata natura delle stesse, e considerato che la sanzione pecuniaria civile viene applicata dal giudice competente a conoscere dell'azione di risarcimento del danno, al termine del giudizio, qualora accolga la domanda di risarcimento proposta dalla persona offesa.
In base al dato testuale dell’articolo 9 si deve altresì ritenere che l’applicazione della sanzione amministrativa prescinda dal fatto che le condotte violente, ingiuriose, offensive o moleste siano state tenute nell’esercizio o a causa delle funzioni o del servizio.
La misura contenuta e razionale degli interventi di cui alla legge n. 113/2020 e la complessiva coerenza tra misure di prevenzione in senso lato e di natura sanzionatoria, sottrae questa legge al novero delle leggi-manifesto, espressione di un diritto penale simbolico inteso a produrre o confermare nel corpo sociale giudizi di disvalore.
In questo caso lo strumento non prescinde dall’effettività del pericolo di condotte aggressive e della necessità di contrastare la sua crescita: a tutela delle persone, del loro ruolo di lavoratori, del diritto dei cittadini alla salute e all’assistenza sociale, che si attua anche garantendo l’ordinato svolgimento delle attività sanitarie e socio-assistenziali.
Possono semmai essere richiamati, affrontando in estrema sintesi temi evidentemente di ben più ampia portata rispetto a queste brevi note, alcuni problemi di ordine più generale.
Sotto il profilo giuridico è legittimo chiedersi se il codice penale sia in grado di resistere, senza una manutenzione straordinaria delle sue strutture fondamentali, alle continue superfetazioni costituite non solo da nuove fattispecie incriminatrici destinate ad essere incrementate dal “principio della riserva di codice” di cui all’articolo 3-bis del codice penale[5] ma anche da riformulazioni di norme della parte generale che producono un progressivo mutamento di senso della risposta sanzionatoria.
Sotto il profilo sociologico un intervento come quello attuato con la legge n. 113/2020 non aggredisce le cause del fenomeno che intende contrastare, che risiedono, quale fattore unificante, nella decrescente cultura del corretto uso delle risorse collettive - nel cui novero rientra a pieno titolo l’assistenza sanitaria e socio-sanitaria - di cui un numero crescente di utenti non coglie la destinazione costante alla collettività e non occasionale al sé/singolo, non comprendendo di conseguenza la necessità di regole di accesso e di distribuzione delle prestazioni e talora reagendo con condotte aggressive di vario tipo all’applicazione di quelle regole, percepite come sottrazione-a-sé e non come destinazione garantita a tutti[6].
Sotto il profilo politico il fenomeno coinvolge l’organizzazione delle attività sanitarie e socio-assistenziali e la destinazione delle risorse: il catalogo dei problemi è amplissimo: basti qui ricordare la situazione dell’assistenza psichiatrica territoriale; le conseguenze delle scelte di chiusura di presidi ospedalieri in ambiti decentrati; il disequilibrio, in alcune Regioni, nei rapporti tra sanità pubblica e privata; la disomogenea regolamentazione dei sistemi di risposta all’emergenza territoriale e la mancata definitiva, efficace e stabile attuazione del NUE 112; la carenza di assistenza medica territoriale che manda in affanno la funzione del pronto soccorso ospedaliero.
Un complesso di questioni che deve indurre a ritenere quella data con la legge n. 113/2020 non “la risposta” al problema della sicurezza degli operatori, ma una risposta a cui il diritto penale concorre, come è sua natura, in maniera settoriale.
[1] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/09/09/20G00131/sg
[2] In base a tale legge, che ha novellato precedenti discipline, le professioni sanitarie sono al momento quelle degli iscritti agli albi professionali degli ordini: dei medici-chirurghi e degli odontoiatri; dei veterinari; dei farmacisti; dei biologi; dei fisici e dei chimici; delle professioni infermieristiche; della professione di ostetrica; dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione; degli psicologi. Le professioni socio-sanitarie comprendono i profili professionali di operatore socio-sanitario, assistente sociale, sociologo ed educatore professionale.
[3] Le violazioni sono presidiate penalmente: l'art. 171 del decreto legislativo n. 196/03 (modificato dal decreto legislativo n. 101/18 e ora rubricato Violazioni delle disposizioni in materia di controlli a distanza e indagini sulle opinioni dei lavoratori) prevede che «La violazione delle disposizioni di cui agli articoli 4, comma 1, e 8 della legge 20 maggio 1970, n. 300, è punita con le sanzioni di cui all'articolo 38 della medesima legge": l'art. 38 dello Statuto dei Lavoratori nell'ipotesi di installazione o impiego illegittimo di impianti di videosorveglianza o di controllo a distanza dei lavoratori, commina la pena dell'ammenda da 154 euro a 1.549 euro o l'arresto da quindici giorni a un anno; “nei casi più gravi le pene dell'arresto e dell'ammenda sono applicate congiuntamente. Quando, per le condizioni economiche del reo, l'ammenda stabilita nel primo comma può presumersi inefficace, anche se applicata nel massimo, il giudice ha facoltà di aumentarla fino al quintuplo». Peraltro, nel caso di utilizzo illecito dei dati raccolti in violazione dell'art. 4 dello Statuto, ricorrerà anche l’ipotesi di cui all'art. 167 del decreto legislativo n. 196/2003 che punisce il trattamento illecito dei dati personali.
[4] Il numero 11-bis) dell’art. 61 del codice penale, introdotto con decreto-legge n. 92/2008 (convertito in legge n. 125/2008) che prevedeva quale aggravante «l’avere il colpevole commesso il fatto mentre si trova illegalmente sul territorio nazionale» è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 249 del 9 giugno - 8 luglio 2010. Il numero 11-septies) aggrava «l'avere commesso il fatto in occasione o a causa di manifestazioni sportive o durante i trasferimenti da o verso i luoghi in cui si svolgono dette manifestazioni»: pur riferendosi a condizioni obiettive di tempo e di luogo, stigmatizza la condizione soggettiva di tifoso.
[5] Introdotto dal decreto legislativo 1° marzo 2018, n. 21.
[6] A questa deriva concorre, producendo effetti negativi anche di altra natura, la falsa narrazione pluridecennale della funzione pubblica come sede di inefficienza colpevole. Ha detto il senatore Vasco Errani nella discussione finale in aula del 5 agosto 2020: «Dobbiamo riconoscere funzione strategica a professioni che spesso non vedono riconosciuto il proprio ruolo sociale. Infine, è necessario un ragionamento più generale, vorrei dire culturale. Abbiamo pagato un prezzo troppo alto alla narrazione del servizio pubblico come inefficienza e fannulloneria. Ci hanno dimostrato che non è così. Dobbiamo impostare un'altra narrazione in relazione al valore sociale dell'impegno e del servizio pubblico e al valore del merito nelle professioni».