Dal Got al Gop: cosa cambia con la Legge delega n. 57/2016

1. Ad una riflessione sulla magistratura onoraria[1], nei suoi profili attuali e nei suoi risvolti futuri, ci induce l’entrata in vigore della legge di delega al Governo n. 57/2016, con la quale si è provveduto a ridenominare e assorbire le tre magistrature esistenti[2] nella categoria unificata dei Gop (dove l’acronimo sta per giudici onorari di pace), e a precisarne i ruoli[3].

 Due gli obiettivi che, se ho correttamente inteso le intenzioni dei redigenti, dovrebbero denotarla: uniformarne lo statuto e razionalizzarne l’impiego negli uffici giudiziari.

Quanto al primo, già in prima lettura si ricava l’impressione di una manovra con mere pretese di riconversione e adattamento di figure contigue, pur se tra loro distinte rispetto ad incombenti, requisiti di nomina e durata dell’incarico, per approdare poi ad una piena omologazione dell’identikit dei precari che dovranno operare sia in campo civile che penale.

Depongono per una conferma in tal senso le norme riguardanti i requisiti, la procedura di nomina, la permanenza nell’incarico, le preclusioni e le sanzioni disciplinari, tutte, a superamento delle diversità, riferibili indistintamente agli ex Got, ai Vpo e ai Giudici di pace.

Qui gli elementi di novità non sono molti, se non per una rideterminazione dei limiti di età (tra i 27 e i 65 anni e, in caso di riconferma dopo il primo quadriennio, non oltre il sessantanovesimo anno), per l’indicazione della laurea, almeno quadriennale, come prerequisito professionale minimo[4], invariati restando gli altri titoli preferenziali, per la precisazione delle situazioni di incompatibilità segnatamente indirizzate agli esercenti la professione legale, onde evitarsi attriti e sovrapposizioni tra i due ruoli[5], e last but not least per una acuita attenzione verso il legal training dei nominati[6].

E sullo sfondo si intravede, come punto di non ritorno, l’intentio legis di mantenere, rectius di dar vita ad un magistrato onorario a tempo che verrà allontanato o anticipatamente in caso di preparazione professionale insufficiente o di condotta contraria ai doveri dell’ufficio ovvero ex lege, trascorsi gli otto anni di permanenza massima prevista per il servizio[7].

2. Qualche riflessione più meditata merita il secondo proposito, che può dirsi riassuntivo dei caratteri salienti della riforma.

Non è, infatti, casuale che proprio in questo ambito si siano appuntate le maggiori critiche, a cominciare dal ruolo più marcatamente direttivo destinato ai vertici dell’ufficio giudiziario[8], fino a preconizzarsi subito che la gestione anche economica dell’organico[9] e l’assegnazione dei magistrati onorari ai vari incarichi, secondo modalità di destinazione, predefinite in un programma da stilarsi annualmente a cura del presidente o del procuratore della Repubblica[10], rischierà di tramutarsi in pesanti condizionamenti e sorveglianza stretta sul loro operato[11].

Dico subito che non sono così sicura che la metamorfosi annunciata[12] – dalla quale mi parrebbe, anzi, ragionevole attendersi sostanziosi miglioramenti dal punto di vista organizzativo e operativo[13] – possa davvero introdurre ulteriori porzioni di subordinazione, con grave pregiudizio per l’indipendenza e l’autonomia dei nominati[14].

Non nego che le diffidenze manifestate e le ragioni addotte a contrario da esponenti delle categorie interessate, non tutte e non solo adducibili a motivazioni di tipo egoistico rispetto al loro inquadramento, abbiano un astratto fondamento, nella misura in cui esprimono preoccupazioni legittime di custodia dell’autonomia della magistratura onoraria; e tuttavia, senza voler rianimare una querelle di buone ragioni e di altrettante valide obiezioni, mi parrebbe, però, una evidente forzatura continuare a sostenere che la temporaneità nella durata degli incarichi e l’avvicendamento nella titolarità delle funzioni, anche se operate sulla base di criteri precisi e non dispotici, possano da sé sole minare l’indipendenza del giudice laico, asservirlo al capo dell’ufficio giudiziario, anziché renderne l’impegno e l’impiego più produttivo e funzionale agli interessi della amministrazione della giustizia.

Se, come credo, l’assegnazione ottimale delle risorse umane nelle sedi e negli incarichi rappresenta un’esigenza trasversale per il funzionamento della macchina giudiziaria, che diventa buon funzionamento, quando sia in grado di tradursi in un numero significativo di decisioni giuste e tempestive, va da sé che l’inserimento a fianco dei togati di un corpus di giudici laici, da destinarsi al Tribunale di primo grado, alle Procure e agli affari civili e penali di competenza del Giudice di pace[15], richieda una ricognizione delle necessità degli uffici, l’esplicitazione di criteri obiettivi e di modalità di “movimentazione”[16], sulla base dei quali organizzare il lavoro e distribuire gli incarichi; mentre il sequitur di un vaglio dei risultati conseguiti da parte di un organo indipendente (Consiglio giudiziario integrato) contribuisce a renderli palesi e controllabili e a determinarne in capo al magistrato dirigente una piena assunzione di responsabilità[17].

3. Per altri aspetti, invece, la legge di delega suscita qualche riserva. Poco rispondente ad un’idea di razionalizzazione e di impiego ottimale delle risorse, sebbene le finalità programmatiche della previsione siano piuttosto trasparenti, mi pare l’inserimento del Gop nell’ufficio del processo[18], per svolgervi compiti di ricerca giurisprudenziale, di preparazione di bozze, di lettura o di svolgimento di singoli atti.

Ora si può concedere che, immettendovi un congruo numero di magistrati onorari[19], e anticipando taluni incombenti in una sede a ciò destinata, si possano conseguire concreti vantaggi in termini di fluidità e velocizzazione dell’iter successivo. Ma che dal riordino dei moduli organizzativi,dall’interazione fra professionalità diversificate, a superamento di forme episodiche di ausilio ed assistenza, possano derivare non solo un surplus di efficienza complessiva, bensì anche un significativo innalzamento qualitativo del lavoro dei giudici, mi sembra asserzione in sé accattivante, ma la cui reale portata è tutta da dimostrare. E, ad ogni buon conto, fino a prova contraria, in una analisi valutativa costi-benefici vi vedrei più uno spreco che un impiego conveniente di risorse qualificate.

Di gran lunga preferibile parrebbe che per l’adempimento di tutte le attività prodromiche all’esercizio della funzione giurisdizionale, sia che si tratti di ricerca di precedenti giurisprudenziali o della preparazione di atti, venissero impiegati non i Gop, bensì giovani laureati, per i quali, invece, uno stage così finalizzato potrebbe significare un’esperienza e un momento di approfondimento proficui, in vista dei percorsi futuri, e comunque una occasione di impiego post lauream remunerato[20].

Invece, nessun rilievo muoverei alla legge, a parte deplorare una certa ruvidezza lessicale[21] là dove prevede come possibile l’assegnazione degli “onorari” per altre “modalità di impiego”[22] quali la trattazione di affari civili e penali, rientranti nella competenza dei giudici monocratici (salvo che per le funzioni espressamente escluse dall’art. 43bis ord. giud.), o la partecipazione ai collegi giudicanti in situazioni tassative: così nei casi di scopertura o di un surplus nel carico degli affari assegnati ai giudici ordinari o ancora di processi inevasi con sforamento dei parametri di ragionevolezza temporale fissati dalla legge n.89/2001.

Qui, se non per il dissolvimento dei Got e il loro riassorbimento nella categoria unica dei Gop[23] non è dato di registrare alcuna variazione di sostanza rispetto alle ipotesi previste ab origine dagli artt.8 e ss. del d.lgs n.51/1998 o come specificato nelle delibere consiliari dell’organo di autogoverno[24], che della magistratura onoraria hanno evidenziato l’indole e il ruolo ad adiuvandum verso quella togata, e la sua imprescindibilità per sopperire ad impedimenti dei giudici ordinari o alla cronica insufficienza degli organici.

Dall’impostazione, inaugurata dalla disciplina secondaria, che la legge-delega recepisce discendono poi talune logiche conseguenze: non sono ammesse pretese di mantenimento sine die delle attribuzioni elargite, giacché il conferimento degli incarichi, essendo funzionalmente collegato ad una contingente situazione di difficoltà dell’ufficio, è da intendersi pro tempore; ed è pertanto, nell’ordine naturale delle cose, che il superamento dell’esigenza o il modificarsi dell’assetto con l’immissione di nuovi giudici in organico possa determinare il venir meno dell’incarico o il trasferimento ad altro.

4. Più delicata, per le ragioni che dirò, la terza ipotesi. Secondo le linee guida, il giudice “professionale”, e altrettanto il procuratore della Repubblica, avuto riguardo alla natura degli interessi o allorché si tratti di materie semplici da trattare e decidere, può delegare al magistrato onorario singole attività da svolgere o taluni provvedimenti da adottare, precisando, però, le direttive generali cui il Gop o il Vpo, nell’espletamento dell’incarico, devono attenersi.

Si prevede, inoltre, l’obbligo per questi ultimi di seguirle o in alternativa, ove non le ritengano «ricorrenti nel caso concreto»[25], di restituire il fascicolo al delegante; il che vale quanto chiedere che sia il togato a svolgere il processo in prima persona.

Qui un legislatore, poco attento ai referenti costituzionali, opera una simmetria perfetta tra Gop e Vpo delegati, senza considerare che in un caso si trattava di direttive ad hoc, in un caso impartite a colui che deve giudicare e che, ai sensi dell’art. 101 c.1 Cost. è soggetto solo alla legge, nell’altro destinate a chi accusa.

Infatti, in linea di principio si deve riconoscere che l’indipendenza e l’autonomia di cui pure gode il pubblico ministero, nei rapporti interni alla Procura, propongano aspetti peculiari e, stante la unitarietà dell’ufficio, incontrino un limite nel potere di sovra ordinazione del capo verso i sostituti; e, nondimeno sembra ragionevole che, in assenza di un vincolo di dipendenza funzionale e di una struttura gerarchicamente orientata[26], quel potere di direzione spettante all’organo apicale possa estrinsecarsi solo in criteri generali, ma mai in un diktat circostanziato da tenersi in conto nella gestione di un singolo caso.

Ma, ciò che può, con le dovute specifiche, ammettersi per il pubblico ministero, certamente non si può tollerare allorché destinatario delle direttive sia un giudice; altrimenti si dovrebbe ritenere che un precetto della legge fondamentale, dettato a tutela della indipendenza esterna ed interna dell’organo di jus dicere, trovi applicazione solo per coloro che appartengono stabilmente all’ordine giudiziario e non si rivolga a protezione anche di quanti sono chiamati a giudicare pro tempore.

Stando così le cose, resta da augurarsi che il legislatore delegato decida sua sponte di non dar seguito ad una guideline che impatta con la Costituzione, nella consapevolezza che, altrimenti, l’investitura e l’intervento ablativo della Consulta si renderebbero inevitabili , dispetto delle esigenze di economia processuale[27].

5. Infine, pochi rilievi sul sistema di compensation package prescelto per retribuire l’impegno della magistratura onoraria. Fuor di discussione che una manovra complessiva di riordino della materia si rendesse necessaria, sia allo scopo di allineare i compensi, superando le sperequazioni economiche, oggi esistenti tra Got e Giudici di pace, a tutto vantaggio di questi ultimi[28], sia anche per riconoscere alla categoria ormai unitaria taluni sacrosanti diritti finora negati: il diritto alle ferie, alla malattia, alla maternità, alla pensione ecc.  

Sennonché, le scelte operate dai riformatori non paiono per nulla soddisfacenti. Abolita la retribuzione “a cottimo”, si è mantenuto il sistema delle indennità, sia pure depurandolo, (due quote una fissa, l’altra percentualmente variabile, a seconda dell’incarico, della funzione e dei risultati)[29], ed estendendolo all’intera categoria; quanto al piano previdenziale-assistenziale, il novum sarebbe l’introduzione di un regime di tutela, senza oneri per le casse dello Stato, da finanziarsi con risorse incidenti sulle indennità percepite dagli stessi magistrati onorari[30].

Pur se facilmente decrittabili, il sillogismo seguito dal legislatore – i laici applicati alla giustizia sono funzionari “onorari”, agli ”onorari” non spettano i medesimi diritti dei togati – e le ragioni che lo sorreggono, sembrano piuttosto artificiosi.

Infatti, che piaccia o no, la realtà che si cerca di dissimulare con una arrischiata manipolazione semantica è ben diversa: se si conviene sul fatto che presso di noi una magistratura davvero onoraria non esiste, e che ciò che distingue il giudice lay dal professional, e ne segna il discrimen, è solo il tipo di reclutamento, burocratico per i togati, non burocratico per gli onorari[31], non si comprende come si possa continuare a negare a questi ultimi il godimento dei diritti che spettano ad ogni prestatore d’opera pubblico o privato, precario o no che sia[32].

6. Già si è detto come, nel dettare le linee-guida della riforma, un legislatore, non sempre sufficientemente ispirato e poco attento ai nessi e connessi del sistema, esibisca opzioni ora incoerenti ora poco meditate, e talora a rischio di frizione con il dettato costituzionale.

E tuttavia, sarebbe fuori luogo indirizzare alla legge giudizi troppo radicali, senza tendere le verifiche che verranno dalla sua messa a regime. Solo la pratica, per la quale sono pronosticabili tempi piuttosto lunghi, e il monitoraggio degli esiti conseguiti consentiranno di testare se, e in che misura, il modello tracciato sarà in grado di imprimere un surplus di efficienza o meglio di coniugare l’efficienza del servizio con altri valori pregnanti, quali l’indipendenza e l’autonomia del giudicante.