I nuovi giudici onorari e l’organizzazione degli uffici per il processo

1. Un nuovo protagonista sulla scena dell’organizzazione giudiziari

È entrato in scena quasi di soppiatto. Introdotto da una delle tante norme della frastagliata legislazione sul processo civile telematico (Pct), legato a doppio filo a quest’ultimo e, in certo modo, “degradato” a semplice «disposizione per garantire l’effettività del processo telematico». L’ufficio per il processo – più spesso declinato nella forma di “ufficio del giudice” per metterne in risalto la precipua funzione di supporto all’attività giurisdizionale in senso stretto – è una delle rivendicazioni storiche della magistratura associata. La creazione di una struttura di supporto, con compiti di preparazione e di assistenza all’attività giudiziaria, è stata da tempo concordemente individuata come il mezzo per consentire al magistrato di concentrarsi sulla funzione primaria del suo ufficio (accertare i fatti, interpretare le leggi, applicarle al caso concreto), realizzando, per questa via, una giurisdizione più efficace. Eppure, quando il dl 90/2014 ha istituito «presso le corti di appello e i tribunali ordinari, strutture organizzative denominate 'ufficio per il processo'», in pochi hanno “cantato vittoria”. Molti di più hanno sottolineato che il decreto non destinava alcuna risorsa al neo-istituito ufficio; prevedeva anzi che il Csm e il Ministero della giustizia dovessero darvi attuazione «nell'ambito delle risorse disponibili e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»; individuava come risorse dell’Upp “ciò che già c’era” (personale di cancelleria, stagisti, giudici onorari), senza istituire la tanto richiesta figura dell’assistente del magistrato.

Analoga sensazione “di vuoto” (o, almeno, di inadeguatezza) ha fatto seguito al decreto del Ministro della giustizia del 1° ottobre 2015, intitolato «Misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo», criticato sia per la genericità dei principi organizzativi, sia per la mancata individuazione di un “modello tipico” di Upp, sia – ancora una volta – per la esplicita volontà di realizzare una riforma dell’organizzazione giudiziaria “a costo zero”[1] Probabilmente per queste ragioni sono stati pochi, fino ad oggi, i dirigenti che si sono misurati con questa “sfida” e hanno concretamente attuato nei loro tribunali un ufficio per il processo[2].

Eppure il nuovo istituto sembra dotato di enormi potenzialità per il governo della giurisdizione. L’Upp si colloca infatti all’intersezione fra diversi temi di fondamentale importanza per l’organizzazione giudiziaria: il governo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (questa sembra la mission affidata all’Upp dal decreto che lo istituisce); l’impiego e la formazione degli stagisti (che dell’Upp costituiscono la colonna portante); la ri-organizzazione dei servizi di cancelleria e le modalità di lavoro nell’ufficio; la costituzione e la gestione delle banche dati di giurisprudenza di merito, intese non come mero strumento di conoscenza, ma come strumento di governo (in senso lato) dell’ufficio.

Fra questi temi c’è anche quello, importantissimo, del ruolo, del reclutamento e delle modalità di impiego della magistratura onoraria, che ha formato oggetto della Legge delega 28 aprile 2016 n. 57.

2. L’Ufficio per il processo nella Legge delega per la riforma della magistratura onorari

L’ufficio per il processo è richiamato nell’art. 2 della legge n. 57/2016. Una prima volta al comma 5°, che demanda al Governo di «individuare le modalità con cui il presidente del tribunale provvede all’inserimento dei giudici onorari di pace nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario». La norma prosegue individuando due tipi di attività che i giudici onorari possono svolgere all’interno dell’Upp: quelle “preparatorie” e quelle “delegate”. Le prime consistono nel «coadiuvare il giudice professionale e, quindi, compiere tutti gli atti preparatori, necessari o utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di quest’ultimo». Le seconde sono invece attività proprie del giudice togato (compresa l’adozione di provvedimenti), che questi può delegare al Gop «in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte». Un secondo riferimento all’Upp è nel successivo 7° comma dell’art. 2, che vincola il legislatore delegato al principio secondo cui i Gop «nel corso dei primi due anni dell’incarico, possano svolgere esclusivamente i compiti inerenti all’ufficio per il processo».

Sorvolando per ora sulle questioni relative ai compiti dei giudici onorari all’interno dell’Upp (su cui si tornerà), va messo in luce che anche altre disposizioni della Legge delega, pur se non menzionano in modo esplicito l’ufficio per il processo, ne presuppongono l’esistenza e l’organizzazione. E si pongono in una chiara prospettiva di complementarità rispetto ai principi guida individuati dal Dm 1 ottobre 2015. Su questi principi è ora opportuno soffermarsi brevemente, per coglierne le implicazioni e i riflessi sul tema della magistratura onoraria.

3. L’ufficio per il processo come strumento di organizzazione

Il decreto del Ministro della giustizia del 1° ottobre 2015 stabilisce le misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti. Il Dm – come scritto nella sua epigrafe – intende «indicare le linee fondamentali per l’uniforme organizzazione dell’ufficio per il processo». In verità, le linee tracciate dal decreto appaiono notevolmente “elastiche” e delineano una struttura duttile, la cui concreta organizzazione è lasciata ai dirigenti degli uffici. Emergono però alcuni principi guida, che contribuiscono a definire natura, struttura e finalità dell’Upp. I più rilevanti sono i seguenti.

1. Il Dm opera «nel rispetto delle disposizioni normative vigenti» (art. 1 comma 1); non può quindi istituirsi un Upp che “snaturi” la funzione delle sue componenti rispetto a quanto previsto dalle vigenti norme di legge. Ciò è espressamente previsto per il personale di cancelleria e per i giudici onorari[3]. Ma vale anche per gli stagisti, le cui mansioni sono definite da norme di legge (gerarchicamente sovraordinate al decreto ministeriale). Va ricordato che l’art. 73 dl 69/13, individua lo stage come un «periodo di formazione teorico-pratica»; prevede che «gli ammessi allo stage sono affidati a un magistrato»; e che «assistono e coadiuvano il magistrato».
2. La direzione dell’Upp (in tutte le sue componenti) spetta ai presidenti di sezione o ai giudici a ciò delegati (art. 2 comma 4). C’è dunque una chiara individuazione del soggetto a cui compete la direzione, con un superamento, almeno a livello dell’Upp, della “doppia dirigenza”. Ferma solo l’impossibilità di adibire il personale amministrativo a mansioni che non gli competono (e anche quella di adibire gli stagisti a compiti “di cancelleria”), il presidente dell’Upp è libero di organizzare le risorse di questa struttura nel modo più consono[4].
3. Il dirigente dell’ufficio può «accentrare in capo ad una o più delle strutture organizzative … lo svolgimento di attività di cancelleria che sarebbero di competenza di più sezioni». Ciò significa che l’Upp può comportare anche l’accentramento in unico ufficio “plurisezionale” di compiti attualmente svolti presso diverse cancellerie di sezione. Fra questi vengono indicati espressamente – in via esemplificativa, ma non esaustiva – le rilevazioni statistiche e «la risoluzione delle problematiche derivanti dall’impiego delle tecnologie dell’informazione» (sono attività che in diversi uffici sono già accentrate presso  strutture diverse dalle cancellerie di sezione, talvolta denominate «ufficio Pct»). Si osserva qui che la possibilità di inserire i giudici onorari in uffici “plurisezionali” apre interessanti prospettive per la loro formazione e il loro impiego.
4. L’Upp deve «valorizzare i vantaggi conseguenti alla diffusione della digitalizzazione» e deve potenziare «i servizi di cancelleria che non richiedono contatto col pubblico, al fine di garantire un complessivo miglioramento dei servizi» (art. 8). Questa direttiva lascia emergere il legame stretto fra tecnologia e suo governo attraverso l’Upp. L’art. 8 indica come strada per perseguire l’efficienza nell’era della digitalizzazione il potenziamento del cd. back office; che dovrebbe valorizzare «i vantaggi … derivanti dagli effetti della disposizione di cui all'articolo 162 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196». La formulazione della legge è impropria, ma il concetto è espresso abbastanza chiaramente: la norma richiamata è quella che prevede l’orario di apertura al pubblico delle cancellerie[5], che non può essere modificato; e l’Upp deve dunque ottenere, attraverso un’organizzazione più moderna ed efficiente, il massimo dalle risorse disponibili.
5. L’Upp serve a migliorare la produttività degli uffici per garantire la ragionevole durata del processo (art. 16-octies dl 90/14). L’aumento di produttività deve essere “misurabile”; e per questo l’art. 6 Dm prevede un monitoraggio e una elaborazione di dati «al fine della rilevazione dell’incidenza della presenza dell’ufficio per il processo e del modello organizzativo concretamente adottato sulla produttività dell’ufficio e sulla durata dei procedimenti». Dunque l’Upp può essere realizzato secondo diversi modelli; ma l’efficienza della scelta organizzativa deve emergere in modo univoco attraverso “dati misurabili”.
6. Infine, fra i compiti dell’Upp c’è quello di contribuire alla realizzazione di una banca dati della giurisprudenza di merito, che dovrà essere avviata dalla Dgsia a partire dall’1.1.2017. I capi degli uffici sono chiamati a stabilire, con cadenza annuale, «i criteri per la selezione dei provvedimenti da inserire nella banca dati» (art. 7).

Queste norme, nonostante la loro elasticità (e in parte genericità), tracciano un quadro ben intellegibile dell’ufficio del processo; e si tratta di un quadro non poco innovativo. La nuova articolazione organizzativa è chiaramente orientata al supporto all’attività giurisdizionale “in senso stretto”, cioè l’attività propria del giudice. Di essa infatti fanno parte i tirocinanti e i giudici onorari, che svolgono attività preparatorie e di ausilio al magistrato ovvero – limitatamente ai secondi – attività giudiziarie delegate. Ne fanno parte anche i cancellieri; ma, una volta accentrati i servizi di cancelleria “che non richiedono il contatto col pubblico” (cioè il cd. back office, destinato all’accettazione degli atti), le residue attività di cancelleria – dalla preparazione dell’udienza, alla sottoposizione di istanze al giudice – sono proprio quelle “più vicine” al magistrato, di immediato supporto rispetto alla sua attività. L’Upp, proprio perché destinato ad accogliere gli stagisti, deve svolgere anche una funzione formativa. Deve essere organizzato in modo da assicurare ai tirocinanti quella formazione che è prevista dalla legge come elemento indefettibile del tirocinio. E ancora, l’Upp deve assicurare un aumento (misurabile) della produttività dell’ufficio. A questo proposito, credo sarebbe riduttivo interpretare questa norma soltanto in termini di “maggior smaltimento”. L’efficienza di un’organizzazione va misurata anche sul piano della qualità del servizio offerto. Ed è innegabile che un servizio di elevata qualità (soprattutto in termini di tendenziale uniformità degli orientamenti giurisprudenziali e di adeguato approfondimento delle questioni trattate) abbia un indiretto (ma percepibile e misurabile) effetto sul carico di lavoro e sulla durata dei procedimenti.

Sotto questo profilo si coglie l’importanza dell’ultimo fra i “principi guida” sopra individuati: nell’Upp devono essere realizzate e gestite le «banche dati della giurisprudenza di merito» (art. 7 Dm). Queste banche dati non sono delle raccolte più o meno complete di giurisprudenza, analoghe (e del tutto ripetitive rispetto) a quelle che conosciamo e utilizziamo abitualmente. Ciò che le caratterizza è infatti il principio sancito dall’art. 7 comma 2° del Dm: i criteri per la selezione e l’inserimento dei provvedimenti in queste banche dati sono stabiliti, con cadenza annuale, dai presidenti dei tribunali e delle corti d’appello. Deve esserci una “scelta”, e dunque un “criterio” che la orienti. E questo criterio deve essere volto a perseguire gli obiettivi di efficienza che l’Upp si pone. In altri termini, le banche dati devono avere una funzione di conservazione e trasmissione della “memoria storica” dell’ufficio. Quella memoria che oggi, complici la perdita di collegialità in primo grado e la crescente delocalizzazione del lavoro dei giudici rispetto all’ufficio (resa possibile e indotta anche dal Pct), fatica a formarsi e rischia di disperdersi rapidamente. Ma, in una struttura “votata all’efficienza” quale vuole essere l’Upp, questa funzione non è l’unica. Le banche dati dovrebbero avere anche la finalità di far conoscere periodicamente (criteri definiti “con cadenza annuale”) gli orientamenti dell’ufficio sulle questioni di maggior impatto o su quelle più ricorrenti. E ciò con evidente finalità di deflazione del contenzioso ripetitivo. A questo proposito merita una riflessione il ruolo a cui è chiamato Dgsia (che deve assicurare l’avvio della banca dati entro il 1° gennaio 2017), chiamato a svolgere tutte le attività necessarie per «agevolare il reperimento dei provvedimenti giurisdizionali ivi contenuti, anche potenziando l'efficacia dei sistemi informatici di ricerca». L’esperienza da cui partire è probabilmente quella di Polis, la banca dati nata negli anni ‘90 che conteneva raffinati strumenti per la messa in relazione dei precedenti secondo rapporto di conformità, difformità, distinzione. Ciò significa individuare, attraverso la ricerca, “filoni” di giurisprudenza, cioè sentenze “relazionate” le une alle altre, che diano conto dell’orientamento di un ufficio e della sua evoluzione. Certamente un tale strumento richiede risorse per essere governato (fu la mancanza di risorse a indurre il sostanziale fallimento di Polis): sia tecnologiche, per consentire nel modo più agevole l’inserimento di criteri di classificazione dei provvedimenti, senza gravare sul lavoro dei giudici. Sia soprattutto umane, per “lavorare bene” sui precedenti da inserire, individuando i filoni di effettivo interesse e mettendo in relazione i precedenti che vengono catalogati. È un’attività complessa, che presso la Cassazione svolge l’Ufficio massimario. E che presso le corti di merito dovrà essere sapientemente guidata da magistrati ed eseguita dagli stagisti. 

4. L’Upp e la formazione dei giudici onorari

Una volta chiarito “che cos’è l’Upp” (almeno in potenza), è possibile cogliere appieno la complementarità che, rispetto a questa organizzazione, hanno diverse norme contenute nella Legge delega. A partire da quella che – in netta discontinuità rispetto al passato – affida al presidente del tribunale il coordinamento dell’ufficio dei giudici di pace, con i connessi compiti di gestione del personale di magistratura e amministrativo e di assegnazione degli affari (art. 5 l. 57/2016). Questa disposizione si raccorda perfettamente con l’art. 2 del Dm 1° ottobre 2015, che affida la costituzione degli Upp proprio ai presidenti di tribunale (e a quelli di corte d’appello). Nell’attività di costituzione degli Upp costoro devono infatti tener conto delle risorse disponibili (giudici onorari, personale di cancelleria, stagisti). E il coordinamento dell’ufficio dei giudici di pace permette al dirigente del tribunale di avere il pieno controllo di queste risorse.

I decreti delegati dovranno disciplinare la durata e le modalità di svolgimento del tirocinio dei giudici di pace presso un magistrato professionale. La circolare del Csm del 19.1.2016 (che riguarda il tirocinio dei giudici onorari di tribunale) prevede un tirocinio di 4 mesi, da svolgersi per metà presso uffici civili e per metà presso uffici penali. Anche se la Legge delega non lo dice espressamente, pare ragionevole che il tirocinio civile dei nuovi Gop debba avvenire presso gli Upp. Per un verso infatti queste strutture già assolvono, istituzionalmente, a una finalità formativa (degli stagisti). Per altro verso, la Legge delega prevede che i Gop, nel corso dei primi due anni dall’incarico, possano svolgere esclusivamente i compiti inerenti all’ufficio per il processo. Ma la formazione della magistratura onoraria non è solo quella “iniziale”. Una delle principali questioni su cui si gioca l’efficienza del servizio reso dai giudici onorari è proprio quella di assicurare la loro costante formazione: attraverso l’informazione sulle novità normative e giurisprudenziali e attraverso lo scambio di esperienze e di prassi sia all’interno dello stesso ufficio sia con il tribunale (anche quale loro giudice di appello). Ed è questa la prospettiva in cui si muove la Legge delega, che richiede ai Gop di partecipare alle riunioni trimestrali organizzate dal presidente del tribunale per l’esame delle questioni giuridiche più rilevanti di cui abbiano curato la trattazione, per la discussione delle soluzioni adottate e per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative. A queste riunioni devono partecipare anche i giudici professionali (art. 2 comma 14).

Ma se la “formazione permanente” dei giudici onorari è incentrata – come pare – sullo scambio delle esperienze e sull’informazione in merito alle novità giurisprudenziali, non può sfuggire l’importanza delle banche dati di cui si è detto sopra. La presenza dei giudici professionali alle riunioni (almeno) trimestrali indette per i Gop ha la chiara funzione di discutere e condividere le “esperienze giurisprudenziali” e le “prassi innovative”, proprio nelle materie e sulle questioni più “delicate”. Tali possono essere, ad esempio, quelle in cui si registra una rilevante percentuale di impugnazioni; o quelle in cui si manifestano orientamenti difformi all’interno dell’ufficio; o quelle che innescano un contenzioso numericamente significativo. E l’esigenza di risolvere questi problemi può guidare il dirigente dell’ufficio nell’indicare i criteri per selezionare i provvedimenti da inserire nelle banche dati[6].

La formazione permanente si realizza quindi attraverso una compenetrazione organizzativa fra i tribunali e gli uffici dei giudici di pace. E attraverso un costante scambio di esperienze, a cui i magistrati onorari non possono “sottrarsi”, pena la negativa valutazione ai fini della conferma nell’incarico (art. 2, comma 14 lett. d).

Esiste però anche una formazione iniziale (chiamata “tirocinio” nella Legge delega), che deve svolgersi presso un magistrato professionale e nel corso della quale il giudice onorario non percepisce alcuna forma di indennità. A questo proposito va osservato che l’attività formativa ha, per l’ufficio che la svolge (cioè per il tribunale) un evidente costo. Preparare in modo serio a svolgere l’attività giurisdizionale richiede tempo, capacità, dedizione. Che sono tanto maggiori quanto più è distante la precedente esperienza professionale del neo-nominato magistrato onorario. Non a caso la Legge delega individua quali titoli preferenziali per la nomina l’aver esercitato funzioni o professioni che lasciano presumere una maggiore capacità e idoneità alla funzione: la stessa funzione giudiziaria a titolo onorario, in primo luogo; e poi la professione di avvocato, notaio o docente universitario in materie giuridiche. Sul punto va però segnalato un evidente difetto di coordinamento fra la Legge delega e l’art. 73 dl 69/2013 (convertito in l. 98/2013). Quest’ultima norma prevede (comma 15) che «L'esito positivo dello stage costituisce titolo di preferenza per la nomina a giudice onorario di tribunale e a vice procuratore onorario». Tuttavia l’aver completato lo stage di cui all’art. 73 non è menzionato fra i titoli di preferenza previsti dalla Legge delega. Si tratta, probabilmente, di una “svista”, a cui sarà possibile “rimediare” con i decreti delegati. Il titolo di preferenza è infatti previsto da un’altra norma di pari grado e che, nonostante sia temporalmente antecedente, ha natura di norma speciale, perché destinata a regolare accesso, svolgimento e incentivi dei tirocini formativi. È appena il caso di osservare che privare i tirocinanti di questo titolo di preferenza sarebbe manifestamente iniquo e irrazionale. Iniquo, perché li priverebbe ex post (e con efficacia sostanzialmente retroattiva) di un titolo di preferenza su cui avevano legittimamente fatto affidamento al momento in cui hanno iniziato il tirocinio. Irrazionale, perché priverebbe gli uffici giudiziari di risorse preziose che essi stessi hanno formato attraverso il tirocinio. E si tratta di risorse che hanno maturato una esperienza specifica, avendo lavorato nell’ufficio per il processo e avendo svolto attività preparatorie e di supporto alla giurisdizione (di cui si dirà meglio al paragrafo successivo). In definitiva, l’alto costo (in termini di tempo da sottrarre alle funzioni giudiziarie) che richiede la formazione iniziale dei giudici onorari impone di preferire la candidatura di quelli “già formati”. E fra questi, al primo posto, di coloro che, provenendo da una brillante carriera di studi (si richiamano i requisiti per l’accesso ai tirocini di cui all’art. 73), hanno trascorso ben 18 mesi a fianco del magistrato, maturando anche una conoscenza approfondita dell’ufficio per il processo in cui si dovranno inserire come giudici onorari di pace.

Sul punto va però segnalato che l’età minima prevista dalla Legge delega per l’accesso alla magistratura onoraria (27 anni) può ostacolare l’auspicabile continuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie. Infatti, proprio gli studenti più brillanti iniziano il tirocinio subito dopo la laurea, all’età di 24-25 anni; e quando, un anno e mezzo più tardi, l’hanno completato, non hanno ancora l’età minima per poter essere nominati giudici onorari di pace[7].

In definitiva: se la scelta del legislatore è quella di prevedere una durata temporanea e un raccordo stretto fra gli uffici dei giudici di pace e i tribunali (in particolare gli Upp), sembra irrazionale la scelta di non garantire agli stagisti una corsia preferenziale di accesso alla magistratura onoraria. Una tale scelta (che appare del tutto priva di costi e di controindicazioni) produrrebbe infatti numerosi effetti positivi:

• consentirebbe di mantenere presso gli uffici giudiziari risorse che si sono formate al loro interno (con costi non indifferenti per i singoli magistrati affidatari e per le strutture decentrate della Ssm);
• eviterebbe di destinare (in misura superiore al necessario) nuove risorse alla formazione di neo-Gop privi di esperienza specifica nell’ufficio;
• “intercetterebbe” gli ex stagisti in una fase “di passaggio” del loro percorso professionale, quella che va dalla fine del tirocinio all’inizio dell’attività lavorativa (una fase che, tenuto conto dei tempi di concorsi ed esami, dura normalmente dai 2 ai 4 anni);
• garantirebbe continuità alle risorse dell’Upp;
• assicurerebbe una continuità all’esperienza formativa dei giovani laureati e una maturazione della loro esperienza giurisdizionale, con positivi effetti sulla preparazione (non solo teorica) delle nuove leve di magistrati e avvocati.

C’è quindi da augurarsi che il legislatore delegato non perda questa occasione e attui una opportuna “ri-modulazione” dei titoli preferenziali per l’accesso alla magistratura onoraria.

5. Il lavoro dei Gop nell’ufficio per il processo

I Gop, nel corso dei primi due anni di incarico, possono svolgere esclusivamente i compiti inerenti  all’ufficio per il processo (art. 2 comma 7 lett. e Legge delega). Questi compiti sono di due tipi:

1. coadiuvare il giudice professionale e, quindi, compiere tutti gli atti preparatori per l’esercizio della funzione giurisdizionale;
2. svolgere le attività e adottare i provvedimenti delegati dal giudice professionale.

Per quanto riguarda l’attività delegata, l’art. 2 comma 5° detta alcuni principi generali: la delega deve essere esercitata tenendo conto degli “interessi coinvolti” e della difficoltà delle questioni; il giudice professionale deve stabilire “direttive generali” a cui il Gop deve attenersi; il Gop, se non ritiene possibile provvedere in conformità alle direttive ricevute, può chiedere che l’attività o il provvedimento siano compiuti dal giudice togato; non può essere delegata l’adozione dei provvedimenti definitori (sentenze, ordinanze ex art. 702-bis), fatta eccezione per «quelli specificamente individuati in considerazione della loro semplicità».

Queste previsioni si inseriscono nel solco della vigente normativa, primaria e secondaria, che definisce l’attività dei giudici onorari di tribunale (Got). La norma primaria di riferimento continua a essere l’art. 43-bis dell’ordinamento giudiziario (introdotto dalla l. 51/1998)[8] La disciplina secondaria elaborata dal Csm si è invece progressivamente evoluta, dalle prime interpretazioni, più rigorose e restrittive, dell’inizio degli anni 2000[9], fino alle più recenti circolari sulla formazione delle tabelle, che hanno ampliato la funzione collaborativa dei giudici onorari (anche attraverso una interpretazione estensiva del concetto di “impedimento”)[10]. Il Csm, nella Risoluzione del 25 gennaio 2012, segnalava alcune criticità evidenziate dai dirigenti degli uffici circa le modalità di impiego dei Got sino ad allora consentite. Fra queste meritano di essere ricordate – perché rilevanti per il tema di cui si tratta – l’assenza di un giudice togato con funzioni di referente per i Got; la mancata responsabilizzazione dei Got; la difficoltà di utilizzare i Got in funzione collaborativa (a causa del sistema di retribuzione previsto dalla legge, legato alla celebrazione dell’udienza). Anche per fronteggiare queste criticità, il Csm ha adottato, a partire dalla Circolare sulle tabelle per il triennio 2012/2014, una disciplina innovativa per l’utilizzo dei Got, che è rimasta sostanzialmente invariata nella successiva circolare tabelle per il triennio 2014/2016. Com’è noto, queste circolari contemplano tre alternativi modelli di utilizzo dei giudici onorari: l’affiancamento, l’assegnazione di un ruolo autonomo e la supplenza del giudice professionale. L’affiancamento è lo schema più innovativo, su cui il Consiglio ritiene si debba «investire per dare concretezza e sviluppo, omogenei a livello nazionale, a moduli collaborativi già positivamente sperimentati in alcune sedi giudiziarie»[11]. Questo modello prevede la previa individuazione, nel progetto tabellare, delle categorie di procedimenti la cui trattazione può essere affidata al Got in affiancamento. Esso impone poi di affidare, al giudice togato affiancato, un ruolo di procedimenti aggiuntivo rispetto a quello di cui è titolare[12]. Sempre nel progetto tabellare, deve essere prevista una compiuta calendarizzazione delle udienze in cui saranno chiamati i processi affidati ai Got, secondo le disponibilità logistiche e amministrative dell’ufficio che ogni dirigente è chiamato a valutare. L’utilizzo del Goot in affiancamento prevede che il giudice togato «con riferimento a ciascun procedimento, delega compiti e attività, anche istruttorie purché non complesse, al giudice onorario, affidandogli con preferenza i tentativi di conciliazione e i procedimenti speciali previsti dagli art. 186-bis e 423 primo comma cpc». È peraltro pacifico che l’ausilio prestato dal Got possa estendersi oltre l’attività preparatoria o istruttoria della causa. Il Csm (nella già citata Risoluzione del gennaio 2012) ha così individuato, a titolo esemplificativo, le attività che potranno essere affidate al magistrato onorario[13]: la gestione della fase iniziale (con la verifica della regolare costituzione delle parti) e della trattazione, comprensiva dei tentativi di conciliazione, della pronuncia delle ordinanze ex art. 186-bis e 423 cpc, nonché dell’ammissione prove per i procedimenti di minore complessità; l’assunzione delle prove ammesse; il conferimento di incarichi ai consulenti e la liquidazione dei relativi compensi. La Risoluzione individua poi alcuni principi e suggerimenti per l’utilizzo di questo schema di impiego dei Got:

• vigilanza del magistrato togato «in particolare per garantire la massima coerenza della giurisprudenza di ogni ufficio e di ciascuna sezione»;
• formalizzazione della delega «in un provvedimento che contenga anche indicazioni di massima sulle modalità esecutive, che assurgono, ovviamente, al rango di meri suggerimenti (per non scalfire il principio dell'indipendenza del singolo giudice, valevole anche per i magistrati onorari), la cui mancata osservanza potrà costituire elemento di valutazione in vista delle successive deleghe»;
• competenza del giudice togato nella scelta della «porzione di procedimento da assegnare al Got, ivi incluso l’affidamento a quest’ultimo della decisione delle cause – individuate, in tal caso, esclusivamente nell'ambito del ruolo aggiuntivo - giudicate di minore complessità con la redazione della relativa sentenza (attività pur sempre funzionalmente collegata all’udienza in cui le parti provvedono alla precisazione delle conclusioni ed il giudice riserva la causa in decisione), soprattutto nei casi di adozione del modello decisorio di cui all’art. 281sexies cpc»;
• evitare che «il Got sia impiegato esclusivamente in attività … sganciate dalla gestione dei procedimenti che gli siano stati, in tutto o in parte, affidati o che prescindano del tutto dalla celebrazione delle udienze»; questa indicazione è evidentemente legata alla previsione normativa che retribuisce i Got in base alle udienze celebrate.

In definitiva: i principi dettati dalla Legge delega in merito all’impiego dei Gop nell’ufficio per il processo ricalcano quelli individuati dal Csm nelle circolari e risoluzioni sopra richiamate relative ai giudici onorari di tribunale. Ma questo non deve stupire. L’Upp realizza infatti, strutturalmente, una forma di affiancamento al giudice professionale di diversi soggetti che lo coadiuvano nella sua attività e che operano attraverso il sistema della delega, attenendosi ai principi e ai limiti che il giudice togato individua.

6.  (segue) coordinamento delle attività di Gop e stagisti nell’Ufficio per il processo

La coesistenza, all’interno dell’Upp, dei magistrati onorari e degli stagisti pone la questione, ad oggi inesplorata, del coordinamento fra le attività di questi collaboratori del giudice. La legge prevede la finalità formativa del tirocinio, ma non definisce le attività a cui possono essere adibiti gli stagisti. Queste attività sono state progressivamente individuate nella pratica, attraverso “mansionari” che molti uffici (soprattutto quelli di più grandi dimensioni, in cui è rilevante il numero dei tirocinanti) hanno elaborato. Solitamente i mansionari degli stagisti distinguono fra attività preparatorie dell’udienza, attività in udienza, collaborazione nella preparazione dei provvedimenti, attività di supporto per il migliore funzionamento del processo telematico, collaborazione alle attività della sezione[14]. Ora, il primo criterio di orientamento per coordinare utilmente l’attività dei due collaboratori del giudice, va individuato tenendo conto, per un verso, della finalità formativa del tirocinio e, per altro verso, della funzione giurisdizionale esercitata dai magistrati onorari. Dunque agli stagisti saranno riservate le sole attività “preparatorie” e di collaborazione in senso lato, mentre i giudici onorari potranno svolgere sia attività preparatorie che attività di esercizio della giurisdizione (su delega del magistrato togato). Un secondo criterio si rinviene nella risoluzione Csm del gennaio 2012 laddove – nel trattare la modalità di impiego dei Got “in affiancamento” – raccomanda di evitare «che il Got sia impiegato esclusivamente in attività (quali ad esempio la tenuta e l’aggiornamento dell’agenda delle udienze; l’effettuazione di ricerche giurisprudenziali; l’elaborazione di schede ragionate per ogni processo con indicazione delle parti, delle istanze avanzate, delle ordinanze adottate; la predisposizione di bozze di provvedimenti; ecc.) sganciate dalla gestione dei procedimenti che gli siano stati, in tutto o in parte, affidati o che prescindano del tutto dalla celebrazione delle udienze». Queste attività infatti, non comportando la celebrazione di udienze, risultano sostanzialmente non remunerative per i Got e sono quindi prive (per loro) di concreto interesse. Un ulteriore criterio di coordinamento deve tener conto del fatto che, fra le numerose attività menzionate nei mansionari degli stagisti, quelle che maggiormente assecondano la finalità formativa del tirocinio sono due: la creazione e l’aggiornamento della scheda del processo e la raccolta e catalogazione dei precedenti giurisprudenziali dell’ufficio, al fine dell’inserimento nella banca dati della giurisprudenza di merito di cui si è detto sopra. Si tratta di attività altamente formative, qualificate, che permettono agli stagisti di apprendere le migliori tecniche di redazione degli atti e di acquisire una competenza specialistica nelle materie trattate dalla sezione in cui sono inseriti. Non solo. Queste attività sono di grande utilità proprio per la migliore gestione dei Got/Gop nell’Upp. Si è già detto sopra della grande utilità delle banche dati proprio nella prospettiva (indicata dal legislatore) di formazione e di governo della magistratura onoraria. Quanto alla scheda del processo, essa rende possibile un monitoraggio (nella fase iniziale del processo) sull’oggetto della causa, sugli interessi in gioco e sulla complessità delle questioni, che permette al giudice togato di esercitare in modo consapevole ed efficace la delega al giudice onorario ed anche di mantenere il controllo sui fascicoli affidati. Sotto questo profilo si aprono interessanti prospettive di impiego degli stagisti, proprio in funzione di raccordo con l’attività dei Got/Gop, per esempio aggiornare la scheda del processo in relazione alle attività svolte dal giudice onorario; o elaborare, sotto la guida del magistrato professionale, schemi contenenti i criteri direttivi per la trattazione e decisione di specifiche categorie di cause da delegare al Got/Gop.

Un’ultima considerazione. Gli stagisti non sono ugualmente distribuiti in tutti gli uffici, in proporzione all’organico dei magistrati. Il numero degli stagisti presenti in ciascun ufficio dipende da due elementi. In primo luogo dalla “capacità attrattiva” (potremmo dire dall’appeal) dei singoli uffici, che devono essere in grado  di porsi come valida scelta per i neolaureati in possesso dei requisiti di legge, elaborando convincenti programmi di formazione e di inserimento, mettendo a loro disposizione risorse umane e materiali. Sotto questo profilo è importante che i dirigenti siano responsabilizzati all’utilizzo attento di questa risorsa. Non solo perché il sotto-utilizzo dei tirocinanti priva l’ufficio di risorse e priva gli stagisti della formazione loro dovuta. Ma anche perché questo sottoutilizzo produce un perverso effetto “a cascata”, indirizzando i neolaureati (o almeno alcuni fra loro) verso quegli uffici che, non utilizzando il loro apporto, lascia ad essi molto tempo libero per “dedicarsi ad altro” mentre maturano, attraverso un sostanziale sine cura, il titolo per accedere a concorsi ed esami. Il secondo fattore da cui dipende la presenza degli stagisti in un ufficio è dato dalla sua vicinanza a una sede universitaria. È dunque normale – e indipendente dalla capacità organizzativa dei dirigenti – che presso tribunali di piccole dimensioni vi sia uno scarsissimo afflusso di stagisti. Di questa variabile si dovrà tener conto nell’organizzazione degli Upp; e, prima ancora, nella individuazione delle sedi a cui destinare i giudici onorari. Questi infatti, negli uffici privi di (o con pochi) stagisti, sono gli unici soggetti a poter svolgere quella attività preparatoria e di supporto del giudice essenziale per una giurisdizione più efficace.

7. Indennità e obiettivi nell’ufficio per il processo

La Legge delega introduce un’importante novità sui criteri per la liquidazione dell’indennità dovuta ai giudici onorari. L’indennità si comporrà infatti di una parte fissa e di una variabile (quest’ultima in misura compresa fra il 15 e il 50% della parte fissa). La corresponsione della parte variabile sarà condizionata al raggiungimento degli obiettivi indicati dai capi degli uffici sulla base di criteri fissati in via generale dal Csm. Ora, la lettura dell’art. 2 comma 13 della Legge delega lascia intendere che questi criteri siano legati alla produttività[15]; e dunque al numero delle udienze tenute o (preferibilmente) dei provvedimenti esitati o dei procedimenti definiti (non direttamente dal Got, che normalmente non può adottare provvedimenti definitori, ma col suo apporto). Occorre però chiedersi quali obiettivi possano essere fissati per i giudici onorari adibiti all’Upp; e, ancor più, quali obiettivi per quei Gop che svolgono solo o prevalentemente le “attività preparatorie” previste dal comma 5° lettera a) n. 1. Fra l’altro, la Legge delega prevede espressamente che l’indennità per queste mansioni debba essere determinata (dai decreti delegati) in misura inferiore a quella prevista per le funzioni giurisdizionali. In altri termini: come si misura la produttività di un magistrato onorario che svolge attività (esclusiva o prevalente) di supporto e preparatoria?

Una possibile risposta può venire da uno dei “principi guida” dell’Upp che si sono sopra richiamati. L’ufficio per il processo serve a migliorare la produttività degli uffici per garantire la ragionevole durata del processo (art. 16-octies dl 90/14). Per questa ragione l’art. 6 dm 1° ottobre 2015 prevede un monitoraggio e una elaborazione di dati «al fine della rilevazione dell’incidenza della presenza dell’ufficio per il processo e del modello organizzativo concretamente adottato sulla produttività dell’ufficio e sulla durata dei procedimenti». Se dunque la maggiore efficienza prodotta dall’Upp (strutturato secondo uno dei possibili modelli) deve poter essere “misurata”, con essa vengono misurate la produttività e l’efficienza di tutte le componenti dell’ufficio per il processo e, per quanto qui interessa, anche quella dei magistrati onorari in esso inseriti. Il riconoscimento della “parte variabile” dell’indennità potrà quindi essere condizionato al raggiungimento degli obiettivi fissati per l’Upp nel suo complesso.

8. Governare il cambiamento

Negli ultimi anni il dibattito sull’organizzazione degli uffici e sul modo di lavorare del giudice è stato monopolizzato da due grandi temi: il processo civile telematico e l’ufficio per il processo. Entrambi sono ricollegati a un’idea di efficienza, di modernità; e vengono spesso presentati come una panacea ai mali della giustizia italiana e del processo civile in particolare. Il Pct è da tempo entrato nella realtà del nostro lavoro: ci mette a disposizione strumenti di informazione e di auto-organizzazione importanti, ci obbliga a fare i conti con una normativa complessa e mette a nudo ogni giorno nuove difficoltà legate all’adattamento di riti, prassi, comportamenti al nuovo strumento di lavoro. L’Upp, invece, ancora non c’è. Esistono una normativa primaria e una secondaria che lo istituiscono e lo regolano; ci sono le “leggi presupposte” dall’Upp, quelle che prevedono lo svolgimento di stage presso gli uffici giudiziari; e c’è la legge di riforma della magistratura onoraria, destinata a incidere sul piano delle “risorse umane” dell’Upp. Ma questo strumento ancora non è entrato a far parte della nostra realtà lavorativa, non ha cambiato il nostro modo di “vivere la giurisdizione”.

L’approccio del giurista al Pct può essere di due tipi: esiste un approccio più rassicurante, che vede lo strumento informatico come un sistema più rapido per la formazione e trasmissione degli atti e dei provvedimenti del processo. In questa visione tutto il sistema processuale rimane invariato, con la semplice conversione delle modalità cartacee in quelle su supporto magnetico. Esiste poi un approccio più vasto, che vede il Pct come la leva per una rinnovata concezione del processo, in linea con la profonda trasformazione del modo di vivere e di lavorare che la tecnologia ha indotto in tutti i settori della nostra vita. Se si aderisce a questa visione, il problema è quello di governare l’innovazione in funzione del risultato che vogliamo ottenere. Il Pct non si governa da solo. E la tecnologia non può essere consapevolmente governata senza una struttura di supporto al giudice. Questa struttura è, anche nella visione del legislatore, l’Upp.

L’Upp è un’opportunità che ci viene data per governare il cambiamento, per orientarlo verso ciò che davvero riteniamo importante, cioè per l’essenza del nostro lavoro, che è conoscere e giudicare. È l’opportunità per ridisegnare i nostri uffici in modo inclusivo, per formare sul campo in modo (anche) concreto le nuove generazioni di giuristi, per non disperdere le professionalità formate all’interno dell’ufficio, per avviare con gli avvocati un nuovo dialogo sul modo più efficace per presentare le domande, per scrivere atti e provvedimenti. Un dialogo che non può che essere favorito dalla possibilità di maturare, attraverso gli stage affiancati alla tradizionale pratica professionale, una doppia prospettiva di conoscenza e quindi una maggiore capacità di comprendere e condividere.

La legge di riforma della magistratura onoraria si inserisce a pieno titolo in questo percorso. Attraverso l’inserimento nell’Upp i neo-nominati giudici onorari entrano a far parte di una articolazione organizzativa che ha finalità produttive, ma anche formative. Con lo svolgimento dei compiti preparatori possono avvicinarsi con la giusta gradualità alle funzioni giurisdizionali, anche attraverso il confronto con le altre componenti dell’ufficio. Utilizzando (e contribuendo essi stessi a realizzare) le banche dati di giurisprudenza di merito, i Gop potranno maturare una effettiva conoscenza di quegli orientamenti di cui dovranno poi fare concreta applicazione.