La formazione iniziale dei magistrati. Analisi di una esperienza e una proposta

1. La École Nationale de la  Magistrature 

L'École Nationale de la Magistrature francese, fondata nel 1958, si occupa del reclutamento dei magistrati, della formazione iniziale degli auditeurs de justice, della formazione permanente dei magistrati in servizio ed inoltre della formazioni dei giudici non professionali e di magistrati di paesi stranieri legati alla Francia da accordi di cooperazione.

La proposta di ripristinare per l’accesso in magistratura il concorso di primo grado, ormai da tempo sostenuta da più parti e contenuta nel DDL C 2681 (art.4.1.a), rende particolarmente attuale nel nostro paese una riflessione sulla formazione iniziale dei magistrati.

La principale esperienza di riferimento a livello europeo è tuttora quella della ENM francese, che è organizzata su due sedi, quella di Parigi che gestisce la formazione continua e quella di Bordeaux che gestisce la formazione iniziale.

Ci si propone anzitutto di fornire una rassegna dell’organizzazione della formazione iniziale gestita dalla sede di Bordeaux della ENM, con un particolare attenzioni agli aspetti pratici ed operativi. La fonte di base è costituita dalle informazioni tratte dal ricchissimo sito della ENM www.enm.justice.fr e dagli ultimi due Rapporti annuali, egualmente reperibili sul sito. Ulteriori significativi apporti sono stati forniti in incontri svolti in videoconferenza tra gli autori di questo lavoro e magistrati francesi che hanno svolto o svolgono ruoli di primo piano al riguardo: Elie Renard attuale Directeur Adjoint della Enm incaricato della formazione continua ed internazionale, Olivier Leurent, già Directeur Enm (2016-2020) e oggi Presidente del Tribunal de Grande Instance di Marsiglia, Samuel Lainé, Directeur Adjoint  della Enm incaricato della formazione iniziale.

Della sintesi che segue assumono la responsabilità gli autori di questo scritto; non impegna quindi le persone intervistate, cui va il ringraziamento per le informazioni e le valutazioni fornite.

Si concluderà con una proposta di organizzazione del tirocinio dei MOT, basata su quanto della esperienza francese potrebbe essere utilizzato da noi.

2. La formazione iniziale degli auditeurs de justice

2.1. Statuto degli auditeurs de justice

I vincitori del concorso a seguito della nomina entrano a far parte della magistratura, sono remunerati durante il tirocinio e prestano il giuramento di mantenere il segreto sugli atti di cui vengono a conoscenza. I concorsi (il "primo concorso" riservato ai giovani laureati e i tre concorsi riservati a giuristi con esperienza lavorativa, pubblica o privata) si svolgono con cadenza annuale; negli ultimi 10 anni sono stati ammessi alla Scuola mediamente 300 Uditori l'anno di cui mediamente 206 facenti parte del c.d. "primo concorso"; nella selezione 2021 sono stati 196 (su 335 totali); l'età media di superamento del primo concorso è 25 anni, con un'età minima di 22 anni. Benché molto giovani, prima di superare la selezione, gli Uditori hanno normalmente avuto esperienze di stage in o fuori giurisdizione. La prevalenza delle donne è ancora più netta che in Italia: 82,65% nel primo concorso della selezione 2021.

Il concorso può essere ripetuto per tre volte, recentemente portate a quattro. Gli uditori si impegnano ad esercitare le funzioni di magistrato per almeno 10 anni; in caso di dimissioni anticipate sono tenuti ad un parziale rimborso delle spese di formazione.

2.2. Metodo di insegnamento

Il metodo di insegnamento dell’ENM è fondato su una combinazione di differenti format pedagogici complementari. La formazione non è fondata sull’apprendimento teorico del diritto – cui sono stati dedicati gli studi universitari -, ma sull’acquisizione della specifica professionalità del magistrato, sull’apprendimento delle pratiche professionali come la redazione di provvedimenti giudiziari, la gestione di interrogatori, l’assunzione di testimoni, la gestione dell’udienza, l'ascolto del minore, la gestione di un fascicolo civile e penale.

Il tirocinio della durata di 31 mesi, oltre due anni e mezzo, si svolge per il 30% del tempo presso la sede di Bordeaux e per il 70% in stage non solo presso uffici giudiziari, ma anche presso studi di avvocati, istituzioni statali, polizia, istituti penitenziari, ospedali, giornali, imprese private, istituzioni e organizzazioni internazionali, ambasciate, giurisdizioni straniere.

2.3. Il periodo di formazione a Bordeaux

Il periodo complessivo di formazione a Bordeaux è di 33 settimane, non consecutive, ma, come si è detto, alternato a periodi di stage.  Gli uditori sono suddivisi in gruppi di venti e mantengono la medesima composizione per tutto il periodo di formazione a Bordeaux; in questo modo i formatori hanno la possibilità di assicurare una gestione efficace del gruppo.  Si cura una equilibrata composizione dei gruppi e la diversificazione delle provenienze geografiche. Gli uditori eleggono per ciascun gruppo due delegati; è prevista una riunione mensile con tutti i delegati per valutare l’andamento dei corsi. Vengono studiati casi reali utilizzando fascicoli anonimizzati; si attuano simulazioni di udienze o di situazioni pratiche, che pongono problemi deontologici o di comunicazione. Queste simulazioni si svolgono su impulso e sotto la supervisione del corpo insegnante, composto di magistrati e affiancato da uno psicologo.  Oltre al lavoro in gruppo sono previsti corsi o lezioni in sessione plenaria, ateliers tematici, dibattiti e tavole rotonde, esercizi scritti, apprendimento su piattaforme informatiche.

Viene promossa la cultura del lavoro in équipe.

E’ curato l’approccio interdisciplinare e il rapporto con tutti gli operatori della giustizia, cancellieri e polizia, ma anche con funzionari pubblici come prefetti o direttori di ospedali. Il rapporto con l’avvocatura è organizzato anche in collaborazione con le Scuole dell’avvocatura. Per il tema della audizione dei minori e delle vittime ci si avvale del contributo di psicologi.

Sono previsti corsi di deontologia e di comunicazione giudiziaria.

L’apprendimento della lingua inglese è obbligatorio; la frequentazione di corsi in altre lingue è facoltativa.

2.4. Il corpo insegnante

A Bordeaux la ENM dispone di un corpo insegnante permanente di 25 formatori, che assicurano il coordinamento della formazione. Si tratta di 23 magistrati – per assicurare il principio che i magistrati sono formati dai loro pari secondo l’opinione del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei - distaccati a tempo pieno per un periodo di tre anni rinnovabile una sola volta per un massimo di sei anni (periodo considerato indispensabile per assicurare una formazione di qualità). Si aggiungono un dirigente di cancelleria e un professore di lingue.

I coordinatori di formazione garantiscono la competenza professionale, predispongono la documentazione pedagogica e provvedono all’insegnamento.

Per la scelta dei coordinatori, per i quali è richiesta una anzianità tra 7 e 10 anni, opera una commissione di reclutamento composta da un membro della direzione della Scuola, un membro del Consiglio di Amministrazione, un direttore dei centri di stage. A seguito di un interpello vi è una audizione dei candidati (l'audizione ha una durata di 30 minuti per candidato). La Commissione fa quindi una proposta (può trattarsi di una sola proposta o di una rosa di tre per ciascun posto da coprire) e il Direttore la trasmette con parere conforme al Ministero; la Direzione dei Servizi Giudiziari (il nostro DOG) la trasmette al CSM che delibera la nomina effettuata con Decreto del Presidente della Repubblica. In passato si erano create tensioni tra le equipe pedagogiche e il Direttore (considerata la sua relazione col Ministro, che lo/la nomina secondo la stessa procedura di nomina dei Prefetti) e, per superarle, si è instaurata da quasi 20 anni la prassi per cui il Direttore non ha nessun ruolo nella selezione se non la trasmissione dei selezionati al Ministero.

Essendo distaccati a tempo pieno alla ENM, i coordinatori vivono a Bordeaux (o nelle vicinanze), fruiscono del normale trattamento economico di magistrato, senza indennità aggiuntive.

Assieme ai coordinatori operano un Direttore dei Servizi di cancelleria e uno psicologo, che ha il compito di partecipare alle simulazioni e alle attività che prevedono il metodo della "mise en situation" o forme di comunicazione, per fornire un follow-up agli Uditori e aiutarli a riflettere sul modo in cui hanno operato.

Ai coordinatori si aggiungono i MAE (Magistrats Enseignants Associés) che vengono chiamati a collaborare ai corsi con una presenza di uno o due giorni al mese a Bordeaux; anche questi magistrati sono selezionati all'esito di un interpello ma la selezione è effettuata esclusivamente su dossier. Svolgono funzioni di insegnamento anche avvocati, medici ed esponenti di altre professioni. Si tratta ogni anno di più di 750 relatori che apportano le loro conoscenze ed esperienze in diritto, storia, sociologia, psicologia, psichiatria, medicina legale, criminologia.

2.5. Le fasi del tirocinio

I primi due anni della formazione sono diretti alla acquisizione delle competenze fondamentali del “mestiere” di magistrato: non solo le conoscenze tecnico-giuridiche di base comuni per tutte le funzioni, ma anche le conoscenze diverse da quelle tecnico-giuridiche necessarie per esercitare le funzioni giudiziarie. Nel corso di questo periodo gli uditori effettuano numerosi stage in particolare negli uffici giudiziari ove metteranno in pratica le tecniche professionali comuni a tutte le funzioni giudiziarie e quelle specifiche per le diverse funzioni. E’ previsto uno stage di 12 settimane presso uno studio di avvocato. Altri stage sono effettuati presso polizia, istituti penitenziari, giornali, imprese pubbliche e private, oltre che stage in istituzioni internazionali.

I sei mesi finali del tirocinio sono dedicati alla specializzazione nella funzione cui l’uditore sarà assegnato. Questo periodo prevede una parte iniziale teorica all’ENM e quindi uno stage finale nell’ufficio giudiziario.

Il periodo iniziale di formazione prevede: due settimane di accoglienza presso la sede di Bordeaux, una settimana in un ufficio giudiziario (stage immersion en juridiction), due settimane presso le strutture di polizia giudiziaria (una settimana presso la Gendarmeria ed una presso la Polizia), tre mesi presso uno studio di avvocato; e poi 30 settimane a Bordeaux. Successivamente si alterneranno periodi in cui gli Auditeurs svolgono stage presso gli uffici giudiziari e stage esterni. Circa 80 uditori di ogni selezione possono usufruire di stage di uno o due mesi all'estero.

Deve essere sottolineato come l'ingresso nella Scuola, e l'inizio di un percorso lungo e appassionante ma molto impegnativo, ruota attorno a due settimane, dedicate a ruolo del magistrato, etica e deontologia e svolgono chiaramente una funzione di "imprinting". Non nel senso di conformazione del magistrato al fine di ridurne imparzialità e indipendenza, ma nel senso di immergerlo in un'atmosfera che, anche a livello simbolico, offre ai giovani e giovanissimi Uditori le coordinate per muoversi nel mondo della giustizia. E' come se ognuno di loro ricevesse in dono una bussola con cui continuamente riorientare la rotta. 

2.6. Competenze fondamentali

La funzione di magistrato è un “mestiere” che richiede insieme la padronanza delle tecniche giuridiche e la capacità di cogliere le realtà umane. Sono state individuate tredici competenze fondamentali del magistrato con riferimento alle diverse funzioni, che potrà essere chiamato ad esercitare, agli ambienti con i quali potrà doversi confrontare o ancora alle situazioni umane che dovrà affrontare:

- Individuare, appropriarsi e mettere in pratica le regole deontologiche;

- Analizzare e sintetizzare una situazione o un fascicolo:

- Individuare, rispettare e garantire una procedura,

- Adattarsi;

- Adottare una posizione di autorità o di umiltà a seconda delle circostanze;

- Saper gestire la relazione, l’ascolto e lo scambio

- Preparare e gestire un’udienza o un interrogatorio nel rispetto del principio del contraddittorio;

- Stimolare un accordo e conciliare;

- Prendere una decisione, fondata in diritto e in fatto, inserita nel contesto, intrisa di buon senso e suscettibile di essere eseguita;

- Motivare, formalizzare e spiegare una decisione:

- Tener conto del contesto istituzionale a livello nazionale e internazionale;

- Lavorare in équipe

- Organizzare, gestire, innovare.

E' evidente come, sulla spinta di una riflessione interna profonda condotta all'interno della Scuola e di una capacità di reazione a eventi che scuotono il sistema giudiziario o l'intera funzione pubblica (l'"affaire d'Outrou", le proteste dei "gilets jaunes"), si è passati da una formazione "tradizionale" a sfondo eminente giuridico anche se teorico-pratico, una formazione basata sul "sapere" e in parte sul "saper fare", si è passati a una formazione incentrata sul "saper essere" e sul "saper fare". Questa svolta contiene inoltre l'idea che la formazione giuridica in senso stretto si acquisisce all'università e nella preparazione del (difficile) concorso di accesso alla Scuola e si perfeziona negli stage in giurisdizione; non a caso è stato creato un meccanismo – in via di ampliamento – per aiutare gli studenti meritevoli provenienti da ambienti sociali o scolari disagiati o sfavoriti a raggiungere il livello di conoscenze necessario al superamento del concorso: si tratta di 3 classi preparatorie sotto la direzione della Scuola (ognuna costa all'ENM 200.000 euro/selezione) in collaborazione con le Università di Parigi, Douen e Bordeaux (insegnanti sono magistrati e professori), che accolgono 60 studenti, assistiti con borsa di studio. L'istituzione di ulteriori 3 classi è in preparazione.

2.7. Poli di formazione

L’attività pedagogica della Scuola è strutturata, sia per la formazione iniziale che per la formazione permanente, su otto “Poli di formazione” al fine di facilitare l’acquisizione e il consolidamento delle capacità fondamentali del magistrato.

Gli orientamenti generali e gli obbiettivi pedagogici di ciascuno degli otto Poli sono definiti dal Consiglio d’amministrazione, organo ampio presieduto dal Primo Presidente della Corte di Cassazione e composto da 4 componenti di diritto (i due Capi di Corte, Direttore DOG, DG funzione pubblica) 9 membri – di cui 4 magistrati - nominati dal Ministro della Giustizia, 2 dai Ministri della Giustizia e dell'Educazione, 8 eletti con sistema maggioritario uninominale, cui si aggiungono vari membri a titolo consultivo, tra cui i rappresentanti delle associazioni dei magistrati.

I Poli sono stati creati nell'ambito della grande riforma della formazione giudiziaria realizzata nel 2008 e rispondono alla volontà di assicurare un insegnamento aperto su temi sociali, culturali ed economici di grande rilievo, con la finalità di creare nei magistrati, come una sorta di riflesso, l'attitudine a guardarsi intorno e comprendere la società in cui vivono.

Due “animatori permanenti” dell’ENM, uno per la formazione iniziale e l’altro per la formazione continua, organizzano l’attività di ciascuno dei poli e assicurano la coerenza pedagogica. Si appoggiano su referenti tematici o funzionali, i coordinatori di formazione, per l’elaborazione degli insegnamenti. Gli obbiettivi pedagogici perseguiti da ciascun Polo sia affiancano all'insegnamento legato ai "mestieri" della magistratura.

2.8. Gli otto poli di formazione e i coordinatori 

Questi gli 8 Poli di formazione della Scuola e i loro attuali responsabili o decani (doyens):  

Humanités judiciaires. Martine de Boisdeffre, Presidente della sezione del rapporto e degli studi del Consiglio di Stato

Processo decisionale e regole procedurali della giustizia civile. Alain Lacabarats, già Presidente del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei, presidente di sezione trattenuto in servizio alla Corte di Cassazione e membro del Csm

Processo decisionale e regole procedurali della giustizia penale. Laure Beccuau, Procuratrice della Repubblica presso il Tribunale di Grande Istanza di Creteil

Comunicazione giudiziaria. Jacques Dallest, Procuratore generale presso la Corte di Appello di Grenoble

Amministrazione della giustizia. Dominique Lottin, membro del Conseil constitutionnel

Dimensione internazionale della giustizia. André Potocki, giudice della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo

"Ambiente" giudiziario. Benoit Bastard, sociologo, direttore di ricerca emerito al CNRS

Polo economico, sociale e ambientale. Stéphanie Fougou, già presidente dell’associazione francese dei giuristi d’impresa.

Un ruolo di grande rilievo occupa il polo Humanités judiciaires, in quanto diretto all’assunzione del ruolo del magistrato ed alla costruzione di un modello professionale.  Suo compito specifico è quello di elaborare contenuti e metodi, traducendoli in moduli formativi, sui seguenti gruppi di temi principali:

CULTURA GIUDIZIARIA NEL SENSO STORICO E ISTITUZIONALE

Storia della giustizia e della magistratura

Approccio sociologico alla magistratura e all’atto del giudicare

Il rituale giudiziario

Il giuramento

Preparazione allo stage presso lo studio di avvocato

Ruolo e funzionamento del Csm

ETICA E DEONTOLOGIA DEI MAGISTRATI

Introduzione alla deontologia delle professioni di magistrato e avvocato

L’ordinamento giudiziario

Riflessioni sugli obblighi deontologici dei magistrati

I conflitti di interesse

L’ATTO DEL GIUDICARE

La rappresentazione della giustizia

Le attese dei cittadini e delle professioni che concorrono alla amministrazione della giustizia

Riflessioni sul ruolo del giudice oggi.

2.9. Formazione e valutazione

Sia nel periodo di studio presso l'ENM che in stage l’uditore viene valutato con l’obbiettivo di misurare il suo grado di acquisizione delle competenze fondamentali del magistrati e della sua padronanza delle tecniche proprie di ogni funzione. La valutazione è effettuata con prove alla fine del periodo presso la Scuola. All’esito dello stage in giurisdizione la valutazione è effettuata dai Coordinatori regionali di formazione, magistrati distaccati all’ENM che operano in dodici regioni giudiziarie che raggruppano diverse Corti di Appello. Sono i punti di riferimento della Scuola nelle giurisdizioni: organizzano gli stage degli uditori, li seguono e li valutano per tutta la durata dello stage.

Al termine dei due anni iniziali vi è un esame e una graduatoria sulla attitudine di ciascun uditore ad esercitare funzioni giudiziarie. La commissione si pronuncia dopo aver sentito l’uditore tenendo conto del parere motivato che il direttore dell’ENM emette sulla base dei rapporti del Direttore del centro di stage, del magistrato che coordina il tirocinio presso ciascun ufficio giudiziario e del Coordinatore regionale di formazione. Per evitare le disparità nelle valutazione dei magistrati incaricati di gestire il tirocinio nei singoli uffici giudiziari a partire dal 2008 è stata istituita la rete dei Coordinatori regionali di formazione. Si tratta di 13 magistrati distaccati a tempo pieno presso ENM, che hanno il compito di coordinare la formazione iniziale degli uditori nei periodi presso gli uffici giudiziari ed inoltre la formazione permanente decentrata. Per le grandi Corti come Parigi o Aix-en-Provence vi è un coordinatore, mentre gli altri hanno competenza su più Corti di Appello.

La Commissione competente per la valutazione al termine del tirocinio è composta da un magistrato della Cassazione, che la presiede, da un direttore di un servizio del Ministero della Giustizia, con funzione di vicepresidente, da un consigliere referendario del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti, da tre magistrati, due professori di università in materie giuridiche, un avvocato.

La valutazione finale può avere quattro decisioni: 1) attitudine a tutte le funzioni giudiziarie; 2) Non idoneità; 3) Previsione di un ulteriore anno di stage in uffici giudiziari;4) raccomandazioni in ordine a specifiche funzioni. Rarissima la dichiarazione di inidoneità (negli ultimi corsi l’1%) , più frequente il rinnovo dello stage in giurisdizione.

In passato era stata prevista la somministrazione di test psicologici, ma ha dato esiti insoddisfacenti rivelandosi sostanzialmente inutile ed è stata abbandonata.

L’uditore dichiarato idonei ad assumere funzioni di magistrato inizia a questo punto la fase finale, quella della specializzazione, attraverso il tirocinio mirato.

2.10. Nomina alla prima funzione

Gli uditori seguendo la graduatoria finale formata per ordine di merito scelgono il posto sulla lista proposta dal Ministero della giustizia. All’esito della nomina con decreto del Presidente della Repubblica sul parere del CSM, l’uditore presta il giuramento e assume le funzioni come:

-giudice del tribunale ordinario

-giudice istruttore

-giudice minorile

-sostituto procuratore della Repubblica

-sostituto applicato presso il procuratore generale

-giudice applicato presso il presidente della Corte

3. Una proposta per la riforma della formazione iniziale dei MOT

L’auspicato ritorno al concorso di primo grado per l’accesso in magistratura, insieme alla risposta alla richiesta di professionalità adeguata dei magistrati rende urgente una riforma.

Traendo spunto dalla esperienza francese si possono prospettare le linee fondamentali di una riorganizzazione del tirocinio iniziale dei MOT, con riferimento alla attuale organizzazione della Scuola Superiore della Magistratura.  

a. Netta diversificazione tra organizzazione e struttura della formazione iniziale e della formazione permanente.

b. Strutturazione sull’esempio ENM di un corpo insegnante stabile, composto da magistrati con sufficiente esperienza che assicurano con la nomina per tre anni, rinnovabili una volta, non solo una continuità ma anche e soprattutto una capacità di elaborazione di obbiettivi pedagogici, contenuti e metodi. Gli insegnanti sono tutti magistrati, ai quali si aggiunge un funzionario ammnistrativo e un insegnante di lingue. Il numero di 25 insegnanti (23 magistrati + 2) è un punto di riferimento poiché il numero complessivo dei MOT è più o meno equivalente a quello degli auditeurs de justice.

c. La interdisciplinarietà e il rapporto con gli altri operatori del sistema giustizia è assicurata oltre che con interventi esterni in sessione plenaria, essenzialmente con gli stage. Un particolare rilievo, anche per la durata prevista, assume lo stage presso lo studio di un avvocato.

d. Previsione di un coordinamento organizzativo – realizzato attraverso magistrati a ciò dedicati in via permanente - tra struttura centrale della Scuola e coordinatori del tirocinio negli uffici giudiziari e omogenizzazione del metodo di formazione "per imitazione" (negli stage in giurisdizione) con adeguata selezione e formazione dei magistrati affidatari

e. Apertura sin dall'inizio del tirocinio a quelle che i francesi chiamano “Humanités judiciaires”

Presupposti imprescindibili sono i punti sub a) e b). Il corpo insegnante dei magistrati distaccati fuori ruolo non comporta costi aggiuntivi. La struttura di Scandicci richiederebbe alcuni interventi strutturali e organizzativi.

L’attuale crisi di fiducia nella magistratura esige risposte a molti livelli. Ma essenziale è una adeguata formazione dei magistrati che dall’imprescindibile tecnica giuridica sia apra alla deontologia, alla interdisciplinarietà e al confronto con la società nella quale si inserisce la funzione della magistratura.