Le vittime tra diritto europeo e elemosina italiana

La questione è piuttosto semplice. In Europa i cittadini dei suoi stati membri circolano liberamente ma, disgraziatamente, può capitare che siano vittima di un reato intenzionale e violento. In tutti gli stati l’autore del reato è tenuto a risarcire il danno causato. Se, però, il risarcimento non è possibile perché l’autore è ignoto o è uno spiantato quale tutela economica può essere assicurata alla vittima?

La commissione di un reato comporta sempre, accanto a responsabilità individuali, delle responsabilità oggettive per il mancato funzionamento di sistemi di prevenzione e di protezione: si tratta, allora, di capire se gli stati siano disposti – e in che misura – a ritenere che tra i compiti di sicurezza pubblica garantita ai suoi cittadini vi siano anche degli obblighi specifici verso le vittime dei reati.

Fin dagli anni sessanta alcuni paesi europei iniziarono a offrire ai loro cittadini, oltre a servizi di natura assistenziale, delle forme di risarcimento sussidiario. Sulla spinta degli stati più sensibili il 24 novembre 1983 venne aperta alla firma dal Consiglio d’Europa una Convenzione relativa al risarcimento delle vittime di reati violenti entrata in vigore il 1 febbraio 1988. L’Italia non l’ha mai firmata.  

Una tappa fondamentale nell’evoluzione di un vero e proprio diritto europeo della vittima di reato è stata segnata dalla Decisione quadro del 15 marzo 2001 sulla posizione della vittima nel procedimento penale: anche questa sostanzialmente ignorata dallo Stato italiano.

Sul piano più strettamente risarcitorio il legislatore comunitario è approdato finalmente alla Direttiva 2004/80/CE relativa all’indennizzo delle vittime di reato che “non possono ottenere un risarcimento dall'autore del reato, in quanto questi può non possedere le risorse necessarie per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni, oppure può non essere identificato o perseguito” (considerando n. 10). Si vuole assicurare alle vittime un adeguato ed equo ristoro per le lesioni subite “indipendentemente dal luogo della Comunità europea in cui il reato è stato commesso” (considerando n. 6) e si è pertanto previsto di istituire “in tutti gli Stati membri un meccanismo di indennizzo” (considerando n. 7) in modo che i cittadini europei si sentano garantiti non solo nel proprio Stato di residenza ma anche quando si trovino in uno Stato diverso dell’Unione europea.

In quei casi, dunque, è stabilita una vera e propria “responsabilità” dello Stato membro nel cui territorio è stato commesso il reato con l’erogazione di un “indennizzo” (art. 2 della Direttiva). Nonostante qualche osservazione contraria[1] credo sia corretta la traduzione del termine inglese “compensation” in quello italiano “indennizzo” perché non si tratta di ripristinare – mediante equivalente economico – la situazione preesistente ma di ristorare la parte lesa mediante criteri prestabiliti dalla legge o dal contratto che rispondano ad equità.

È tuttavia chiaro che un sistema europeo di protezione economica delle vittime di reato tale da non esporre a rischi il diritto del cittadino di uno Stato membro in occasione della sua circolazione in altri Stati membri può funzionare a condizione che tutti gli Stati provvedano “a che le loro normative nazionali prevedano l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori…” (art. 12 comma 2). L’indennizzo deve essere “equo e adeguato”.

Lo Stato italiano, fin dagli anni ’90 del secolo scorso, a favore delle vittime di reati (e non solo di quelli a natura violenta) ha messo in atto una politica del tutto frammentaria distinguendo le vittime in base alla natura dei reati (per mano della criminalità organizzata, del terrorismo, di estorsione e di usura o in occasione dell’adempimento del loro dovere). 

Si tratta di una legislazione contraddittoria e complessa che garantisce ai beneficiari speciali elargizioni per l’evento morte a favore dei superstiti o in base alla percentuale d’invalidità, assegni vitalizi, agevolazioni pensionistiche o tributarie nonché obblighi di assunzione per i famigliari. All’interno di questa galassia di tutele si verificano non poche discriminazioni fondate sulla natura o l’epoca del reato.

Nel 1999 è stato istituito un Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso che nel 2011 è stato unificato con quello per le vittime di estorsione e usura.

È dunque evidente che lo Stato italiano non dispone di un sistema indennitario per le vittime di reati violenti e intenzionali corrispondente alle indicazioni della Direttiva 2004/80/CE. Uno straniero vittima in Italia di un delitto intenzionale violento potrà beneficiare di un ristoro solo se il reato patito rientra nel catalogo della nostra legislazione speciale e alle condizioni da essa stabilita con tutte le incongruenze derivanti da meccanismi fondati su benefici di tipo fiscale, tributario, pensionistico o lavorativo.

Nonostante i termini tassativi fissati dalla Direttiva 2004/80/CE (1 gennaio 2006 per un generale adeguamento alle indicazioni europee; 1 luglio 2005 per la creazione di un sistema nazionale di indennizzo) il nostro Stato non si è dato pena di modificare l’impostazione di base a tutele specifiche e differenziate fondate sul principio della beneficienza e non dell’indennizzo/risarcimento.

Il d.l.vo 6 novembre 2007, n. 204 di teorica attuazione della Direttiva 2004/80/CE è addirittura spudorato nel suo disimpegno europeo. Si tratta di una normativa che non modifica di una virgola il sistema italiano di ristoro economico delle vittime dei reati e che si limita ad individuare le autorità centrali preposte al funzionamento della tutela cd. transfrontaliera. Non manca tuttavia l’arguzia concettuale del legislatore ben consapevole del più intenso riconoscimento dei diritti delle vittime negli altri Stati europei: quando ci si riferisce al diritto dell’italiano che abbia subito un reato all’estero con responsabilità dello Stato straniero si utilizza il termine “indennizzo” (art. 1) mentre quando si fa questione del diritto dello straniero che abbia subito un reato in Italia con conseguente responsabilità del nostro Stato si utilizza il termine “elargizione” (art. 2) che, come ben si comprende, concede alle nostre istituzioni margini di discrezionalità e limita i benefici ad una casistica ristretta di reati e di forme di sostegno economico.

Come dar torto, dunque, alla Commissione europea che ha promosso nel 2014 il procedimento innanzi alla Corte di Giustizia per la dichiarazione di inadempimento della Repubblica italiana per essere venuta meno all’obbligo previsto dall’art. 12 paragrafo 2 della Direttiva 2004/80/CE?

D’altra parte la Commissione europea, fin dal 2011, aveva intavolato trattative per una soluzione “negoziata” alle censure rivolte al nostro paese per l’inadempimento agli obblighi della direttiva e, solo a fronte dei nostri continui rinvii, ha scelto di percorrere la strada giurisdizionale.

Nel corso del procedimento i rappresentanti del nostro Stato hanno sostenuto, addirittura, che la Direttiva 2004/80/CE non sarebbe legittima perché l’Unione europea non sarebbe stata, all’epoca, competente a legiferare “in materia di repressione dei reati di violenza comune di ciascuno Stato membro, né sotto il profilo processuale né sotto quello sostanziale, e non sarebbe neppure competente a disciplinare le conseguenze di tali azioni sul piano civile”[2].

L’argomento è stato respinto perché – secondo la giurisprudenza costante della Corte – “in mancanza di una disposizione del Trattato FUE che lo autorizzi espressamente, uno Stato membro non può utilmente eccepire l’illegittimità di una direttiva di cui sia destinatario come argomento difensivo contro un ricorso per inadempimento basato sulla mancata esecuzione di tale direttiva”. D’altra parte è un curioso espediente quello dei nostri rappresentanti alla Corte: nel 2007 l’Italia finge di dare attuazione alla Direttiva 2004/80/CE, riconoscendole piena validità ed efficacia, poi di fronte al rimprovero per inadempimento nega addirittura la legittimazione dell’Unione a legiferare sulla materia. La tesi italiana – osserva la Corte – potrebbe essere argomentata in sede difensiva solo di fronte ad un atto normativo sostanzialmente “inesistente”.

Le motivazioni di merito della Corte si fondano sul principio consolidato fin dalla sua sentenza del 2 febbraio 1989, Cowan, secondo cui la tutela dell’integrità personale del cittadino di uno Stato membro che si reca in un altro Stato membro è un “corollario della libertà di circolazione” e l’indennizzo previsto a favore delle vittime dei reati concorre alla realizzazione di quell’obiettivo.

In questa prospettiva qualunque limitazione del campo di applicazione del sistema di indennizzo delle vittime soltanto ad alcuni reati intenzionali violenti (criminalità organizzata, terrorismo, estorsione) è destinata a “privare l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2004/80/CE del suo effetto utile”. Per quanto la direttiva miri a tutelare le situazioni transfrontaliere “cosicché una situazione puramente interna non rientra nell’ambito di applicazione di tale direttiva” quell’obiettivo può essere perseguito solo in forza di un sistema nazionale che garantisca l’indennizzo delle vittime di qualsiasi reato violento sul proprio territorio. Uno Stato, come il nostro, che connette la sua responsabilità per i crimini intenzionali violenti in danno delle vittime solo al potere di concedere loro elargizioni in taluni specifici casi contravviene alla Direttiva 2004/80/CE.

Di qui la condanna della Repubblica italiana per non avere “adottato tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza, nelle situazioni transfrontaliere, di un sistema di indennizzo delle vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi sul proprio territorio” decisa il 11 ottobre 2016.

Con una nota nella stessa data il Ministro della Giustizia ha dichiarato che quella sentenza fa riferimento allo stato di inadempienza risalente alla “normativa vigente al momento della procedura di infrazione della Commissione Europea (2011) e del conseguente deferimento davanti alla Corte di Lussemburgo (2014)”. Ora la situazione sarebbe cambiata perché “proprio per essere in linea con la direttiva europea (2004/80/CE) - e fatti salvi alcuni necessari aggiustamenti che ancora devono essere fatti – l’Italia ha proceduto alle necessarie modifiche normative: intervento realizzato con la cosiddetta legge europea 2015-2016 (L. 7 luglio 2016, n. 122, articoli 11-16), che contiene appunto la disciplina per l’indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti”

E’ davvero così? O non siamo di fronte, com’era già successo con il d.l.vo 2015, n. 212 che avrebbe dovuto dare attuazione alla Direttiva 2012/29/UE sulle norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato, ad una riforma “di carta”?

L’art. 11 della l. 7 luglio 2016, n. 122 riconosce il diritto all’indennizzo alla vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona (ivi compreso il reato previsto dall’art. 603 bis c.p. e ad esclusione dei reati previsti dagli artt. 581 e 582 se non aggravati). Tutto a posto quindi? Assolutamente no. Già dal secondo comma dell’art. 11 le parole rivelano l’inganno: l’indennizzo non è riconosciuto come un diritto ma viene “elargito” perché la vittima per lo Stato italiano è solo un questuante cui fare della beneficienza. Omicidio e violenza sessuale a parte l’indennizzo viene elargito esclusivamente per le spese mediche e assistenziali senza alcun riconoscimento delle invalidità, dei danni psicologici e materiali conseguenti alla violenza patita.

Ma chi potrà coltivare qualche aspettativa per quei pochi spiccioli eventualmente versati per rimborsare le spese mediche e assistenziali? Solo i titolari di reddito “non superiore a quello previsto per l’ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato” ovvero di € 11.528,41. Ecco dunque realizzata la parabola dal diritto europeo all’indennizzo all’elemosina elargita ai bisognosi che dovranno penare per dimostrare danni, pene e dolori che verranno eventualmente riconosciuti in minima parte. Nessuna anticipazione dell’indennizzo viene riconosciuta, quale sommo disprezzo verso le necessità dei bisognosi che sono più vive nell’immediatezza del fatto. La vittima bisognosa dovrà aspettare gli anni necessari al passaggio in giudicato della sentenza di condanna nei confronti dell’autore e il tempo ulteriormente necessario ad “esperire infruttuosamente l’azione esecutiva…per ottenere il risarcimento del danno” (art. 12 comma 1 lett. b). Infine: dovrà dimostrare di non aver concorso colposamente (e qui già immaginiamo le colpe che i rappresentanti dello Stato ravviseranno nella condotta della vittima per resistere alla richiesta d’indennizzo) alla commissione del reato o di quelli connessi.

Guai, ovviamente, se la vittima abbia percepito per lo stesso fatto somme erogate (non elargite, in questo caso) a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati (l’amico di famiglia o il parente meno male in arnese che in attesa del passaggio in giudicato della sentenza abbia sorretto economicamente la vittima sfortunata)! Nessun indennizzo le può spettare. Tanto prevede l’art. 12 comma 1 lett. e) della l. 7 luglio 2016, n. 122.

Ora, però, il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime di reati si estenderà anche ai delitti intenzionali violenti e disporrà di un contributo annuale dello Stato di € 2.600.000 a decorrere dall’anno 2006.

Volete sapere com’è stata calcolata questa cifra? Forse il Ministro della Giustizia non ha letto la relazione tecnica che ha accompagnato il testo discusso in Parlamento (Camera dei deputati - Verifica delle quantificazioni A.C. 3821 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – legge europea 2015-2016) ma i dati sono davvero preoccupanti. Ipotizzato un certo numero di vittime richiedenti l’indennizzo, il valore di una vita umana è fissato a € 7.000 e il valore di una vita violentata è di € 5.000.