Una nuova primavera per le priorità dopo l'approvazione del decreto legislativo sulla non punibilità per particolare tenuità del fatto?

Entusiasmo e fiducia nella possibilità di cambiamento spesso sono contagiosi. Nella primavera dell'anno scorso il contagio deve aver colpito i dirigenti di molti uffici giudiziari, provocando una vera e propria fioritura di progetti organizzativi caratterizzati dall'introduzione di criteri di priorità nella fissazione e trattazione dei procedimenti penali.

Si tratta di una scelta vissuta, spesso apertamente, come l'ultima possibilità di aprire uno spiraglio di futuro nel muro di processi accatastati nella maggior parte dei tribunali e nella quasi totalità delle corti d'appello: un muro dietro al quale rimangono confinate le aspettative di giustizia della collettività.

Probabilmente incoraggiati dall'approvazione, forse un po' frettolosa ed acritica, da parte del CSM, tra il 2012 e l'inizio del 2014, di tre variazioni tabellari del Tribunale di Roma, i dirigenti di vari uffici, requirenti e giudicanti, di primo e secondo grado, dislocati a varie latitudini, dalla Procura di Roma al Tribunale di Forli, dal Tribunale di Bologna a quello di Reggio Emilia e alla Procura Generale di Genova, si sono lanciati nell'elaborazione di progetti ispirati dall'obiettivo di limitare gli effetti nefasti della lunghezza dei processi e di non rassegnarsi ad un sistema in cui spesso solo la criminalità da strada, grazie alla semplicità di accertamento dei reati e al ricorso al rito direttissimo, trova una risposta; si tratta di tentativi apprezzabili, con cui i dirigenti, per una volta, hanno cercato di non abdicare, magari nascondendosi dietro all'ineluttabilità del destino o al mantra nobile dell'obbligatorietà dell'azione penale, al proprio compito di predisporre un'organizzazione razionale della risposta penale, capace di garantire vita certa almeno ai processi di maggior rilevanza e di non rimettere al caso o al singolo magistrato l'individuazione delle priorità.

D'altra parte l'urgenza di farsi carico del problema era testimoniata dal fatto che la stessa esigenza era stata contemporaneamente sentita dal legislatore in modo così intenso da inserire tra le deleghe conferite al governo dalla legge del 28.4.2014 n.67, alla lettera m, del comma 1 dell'art. 1, anche quella di escludere la punibilità dei reati di minore o media gravità (quali solo i delitti per cui il legislatore ha stabilito una pena detentiva fino a cinque anni) qualora l'offesa potesse definirsi "di particolare tenuità" e il comportamento del reo "non abituale"

Malgrado la spinta ideale del legislatore e sebbene fosse a pochi giorni dalla scadenza del proprio mandato, il Consiglio superiore della Magistratura, nella sua precedente composizione, decise di intervenire, adottando, il 10.7.2014, la "risoluzione P12858/2014 in tema di criteri di priorità nella trattazione degli affari penali", che si è rovesciata come una doccia gelata sulla non consueta intraprendenza dei dirigenti degli uffici: si tratta, infatti, di una risoluzione fortemente conservatrice e “restrittiva” dello spazio di intervento degli uffici.

Ovviamente, come ogni doccia gelata, la risoluzione ha spento gli entusiasmi e paralizzato le iniziative. La stagione fervida, anche se forse leggermente anarchica, dei criteri di priorità si è immediatamente chiusa ed i processi hanno ripreso ad accatastarsi, facendo apparire come ineluttabile un approccio passivo e burocratico e aumentando, se possibile, il senso di frustrazione, oltre che delle vittime, dei magistrati inquirenti e giudicanti, rassegnati alla prescrizione dei processi più complessi se non, addirittura, di interi segmenti della tutela penale (basti pensare alle contravvenzioni della legislazione speciale in materia urbanistica, di inquinamento, di prevenzione sul lavoro ecc.).

Tuttavia, qualche tempo fa (1.12.2014), il governo ha licenziato uno schema di decreto legislativo, con cui ha esercitato la delega, individuando i casi di non punibilità per particolare tenuità del fatto,  all'inizio di quest'anno  (28.1.2015) lo schema ha incassato dalla Commissione giustizia della Camera un parere favorevole, sia pure subordinato all'introduzione di modifiche e, finalmente, un paio di giorni addietro (12.3.2015) è stato approvato dal Consiglio dei Ministri.

Questo schema di decreto, che diventerà legge appena pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, è stato autorevolmente salutato come la soluzione del problema, come lo strumento capace di eliminare la lunghezza dei processi senza ricorrere alla "scappatoia" dei criteri di priorità, concepita come abdicazione di fatto all'obbligatorietà della azione penale.

Si tratta di una valutazione non condivisibile in quanto la nuova causa di non punibilità è un istituto giuridico ancorato non a valutazioni di politica criminale ma a precisi parametri normativi suscettibili di interpretazione rigorosa: non è destinato ad applicazioni indifferenziate e di massa, non vuole e non deve essere uno strumento organizzativo di abbattimento dell'arretrato e razionalizzazione dei ruoli. In altri termini, non saranno il decreto legislativo e la nuova causa di punibilità, di per sé, la bacchetta magica con cui abbattere il muro di fascicoli arretrati su cui in troppi casi si ferma la domanda di giustizia.

In realtà, anche prima dell'approvazione del decreto legislativo, la semplice introduzione nella legge delega e l'assunzione a principio generale della non punibilità in caso di particolare tenuità dell'offesa imponeva di ripensare la regolamentazione del sistema delle priorità, elevando quel principio a criterio-guida nella riorganizzazione del settore penale: in altri termini, proprio il segnale mandato dal legislatore delegante con l'art.1 comma 1 lett.M e, addirittura, oggi, anche da quello delegato con il più volte citato decreto chiama il Consiglio Superiore della Magistratura, nella sua nuova composizione, a ripensare al sistema delle priorità e a rivedere la risoluzione di luglio.

Indubitabilmente tale risoluzione sconta la fretta con cui il precedente Consiglio Superiore era stato “quasi” costretto ad intervenire, senza avere il tempo di approfondire a sufficienza la materia, di ponderare le ricadute delle proprie decisioni e, soprattutto, di confrontarsi con gli organi di autogoverno locale e con magistrati e dirigenti degli uffici che volevano intraprendere la via di una gestione ragionata, organizzata e non fatalista della risposta penale: infatti il proliferare, non sempre meditato, di progetti di criteri di priorità elaborati in solitudine da singoli uffici requirenti e giudicanti, magari di primo grado, senza neppure il tentativo di coinvolgere e addirittura senza consultare gli altri soggetti processuali interessati (il corrispondente ufficio requirente, le camere penali, le cancellerie ecc.) aveva probabilmente reso non rinviabile un intervento chiarificatore. Il Consiglio, tuttavia, pur avendo di fronte una gamma infinita di opzioni, si é orientato per la massima conservazione, adottando una risoluzione fortemente “restrittiva” dello spazio di iniziativa degli uffici su un tema fondamentale per il funzionamento della giustizia penale. Il testo di quella risoluzione, infatti, non solo non aiuta ma ostacola o addirittura ostruisce un percorso che, viceversa, andava intrapreso. Ed è un percorso che oggi, anche approfittando della spinta proveniente dal legislatore delegato, il nuovo Consiglio deve riprendere con decisione.

A ben vedere potrebbe essere sufficiente modificare alcuni punti della risoluzione per far risorgere entusiasmi e rilanciare prospettive di riorganizzazione ragionata della risposta penale, senza cadere negli eccessi e nel velleitarismo.

1. In primo luogo occorre cogliere e valorizzare la ratio sottostante l'introduzione della nuova causa di non punibilità. Se è vero, infatti, che il riferimento all'articolo 132 bis disp att. c.p.p. é inevitabile, è altrettanto vero che esso, per come è concepito nella risoluzione, diventa una barriera insormontabile a qualunque tentativo di organizzare la giustizia penale secondo criteri di priorità più efficaci: l’art. 132 bis, da un lato, contempla una casistica troppo ampia (ad esempio include tutti i processi monocratici da udienza preliminare) e, dall’altro, è palesemente quanto irrazionalmente legato agli interessi politici del momento in cui venne introdotto (il riferimento ai reati sull'immigrazione e alla recidiva ne sono un esempio: per capire l’irrazionalità della scelta é sufficiente pensare al fatto che per i recidivi la prescrizione scatta molti anni dopo che per gli incensurati, con la conseguenza che i loro processi, anche se trattati dopo altri, non rischiano la prescrizione; ma, allora, per quale ragione si dovrebbe trattarli prima degli altri, magari persino quando sono relativi fatti di minima importanza?).

In sostanza, la risoluzione, anziché cercare spazi per consentire agli uffici che si doteranno dei criteri di priorità un ragionevole superamento delle irrazionalità dell’art.132 bis disp. att. c.p.p., si sofferma a lungo su tale norma, elevandola ad unico punto di riferimento normativo in materia e, contestualmente, svilisce le altre norme intervenute su questo tema (quali gli artt. 227 d.lgs. 51/1998, 34 d.lgs. 274/2000), insistendo sulla loro temporaneità ed eccezionalità, anziché coglierne ed esaltarne la ratio e sottolineare come essa ben potrebbe essere oggi richiamata in considerazione dello stato emergenziale della giustizia penale.

Proprio con questa ratio si salda la scelta del legislatore del 28.4.2014. E’ stato, infatti,  proprio il legislatore a cogliere  l'attualità, in questo momento storico di difficoltà del processo penale, dei principi posti a base delle scelte adottate dagli artt. 227 d.lgs. 51/1998, e 34 d.lgs. 274/2000, facendoli propri negli artt.1 lett.M e 2 legge 28.4.2014 n.67 e poi nel decreto legislativo e, cioè, introducendo, anche nella giustizia penale ordinaria, i fondamentali concetti di “particolare tenuità dell'offesa” e “non abitualità del comportamento” (addirittura elevandoli a causa di non punibilità) nonché il concetto per cui, in questi casi, il “pregiudizio per l'esercizio dell'azione civile” si evita, non già  proseguendo i processi penali per fatti di minima rilevanza, ma “mediante adeguamenti della normativa processuale penale”. Tale ultima indicazione della legge delega è stata tradotta dal legislatore delegato (almeno nel testo fino ad ora diffuso) nella previsione di uno specifico intervento della persona offesa in sede di opposizione all’archiviazione e nell’inserimento del proscioglimento per particolare tenuità del fatto tra i casi contemplati dall’art. 652 c.p.p., anche se sarebbe stato, forse, più ragionevole estendere le soluzioni già individuate nella disciplina del patteggiamento e della sospensione con messa in prova, in cui i processi penali non si concludono in modo ordinario, ma la persona offesa è messa nelle condizioni di esercitare l’azione civile.

Insomma proprio questi interventi normativi così recenti (artt.1 lett.M e 2 legge 28.4.2014 n.67 e, ora, l’art.131 bis c.p.p. e le altre modifiche introdotte dal decreto legislativo) dovrebbero essere valorizzati per modificare la risoluzione, in quanto sintomatici della volontà del legislatore di tener conto nella elaborazione dei criteri di priorità proprio, “della gravità e della concreta offensività” del singolo reato.

In sintesi, sarebbe indispensabile una modifica della risoluzione che

- ricordasse che esiste l’art. 132 bis disp. att. c.p.p., ma affermasse che occorre leggerlo alla luce delle indicazioni provenienti e dei principi affermati dallo stesso legislatore con le altre norme rilevanti sul punto, quali gli artt. 227 d.lgs. 51/1998 e 34 d.lgs. 274/2000, che erano temporanee ma funzionali a rispondere a situazioni emergenziali come quella che oggi sta vivendo il processo penale, e, soprattutto, quali gli artt.1 lett.M e 2 legge 28.4.2014 n.67, che testimoniano la volontà “attuale” del legislatore di dare peso decisivo alla “concreta offensività” del fatto

- proprio in conseguenza della necessità di combinare i principi posti dagli artt. 132 bis disp. att. c.p.p. e 1 lett.M e 2 legge 28.4.2014 n.67, non solo non escludesse (come fa ora) ma anzi auspicasse l’introduzione di una gerarchia interna tra i criteri dettati dall’art. 132 bis, per effetto della quale alcuni dei processi ivi individuati debbano ( e non solo possano) essere postergati rispetto ad altri

2. Intrapresa la via di una revisione della risoluzione il Consiglio non dovrebbe perdere l'occasione di fare chiarezza su alcuni equivoci irrisolti che accompagnano le riflessioni in questa materia. Non v'è dubbio che non vadano sottovalutate le ricadute, da un lato, sul principio dell'obbligatorietà dell'azione penale e, dall’altro, sul doveroso rispetto delle scelte legislative compiute in materia attraverso l'introduzione dei criteri indicati nell'art.132 bis disp att. cpp. E', dunque, condivisibile la necessità, che palesemente ispira la risoluzione in vigore, di stigmatizzare la scelta, operata da taluni uffici, di dichiarare apertamente che alcuni processi, addirittura a volte individuati specificamente in relazione al titolo di reato, non verranno mai trattati.

Tuttavia un approccio più disincantato e meno dogmatico consente di comprendere che il problema finisce per essere semantico più che contenutistico. Al fine di realizzare un sistema nuovo di trattazione dei processi non censurabile per violazione del principio di obbligatorietà della azione penale e della legislazione vigente, è sufficiente impostare il tema in termini:

- non già di "accantonamento", bensì di "postergazione" dei processi (e, cioè, ribadire che per legge tutti i processi devono essere trattati e che l'introduzione di criteri di priorità serve, non ad accantonare i processi, ma a trattarne alcuni prima di altri)

- non già di scelta discrezionale dell’ufficio requirente nell’esercizio dell’azione penale, bensì di opportuno coordinamento dell’azione di tale ufficio con le determinazioni dell'ufficio giudicante (nel senso che la trattazione prioritaria dei processi é una scelta organizzativa degli uffici giudicanti, di cui opportunamente la Procura tiene conto nell'invio delle richieste di fissazione in un quadro di virtuosa e fruttuosa interazione tra uffici).

Peraltro, la scelta del Consiglio deve essere chiara in modo da non lasciare spazio ad alcuna ambiguità tra i magistrati di merito, facendo loro capire inequivocabilmente che tra finire un processo relativo a un reato che si prescrive dopo un paio di mesi e farne un altro che potrebbe arrivare a sentenza definitiva “debbono” scegliere di concludere subito con sentenza il secondo e “postergare” il primo (anziché fare il contrario, come fino ad ora gli veniva chiesto dallo stesso CSM).

Per questo motivo, non basta introdurre nella risoluzione il principio che l’approssimarsi della prescrizione non è più un criterio di priorità quasi assoluta (parificata “addirittura” a quelli “legali” dell’art. 132 bis c.p.p.), come è stato fino ad ora per il CSM: ma occorre rovesciare completamente la prospettiva, nel senso che è necessario 

a) affermare con forza e assoluta nettezza che i processi relativi a reati prossimi alla prescrizione vanno trattati, non per primi (come sostenuto dalle circolari del CSM adottate in passato), non al pari degli altri (come si evince dalla risoluzione del 10.7.2014) ma per ultimi;

b) legare la valutazione della prescrizione all'aspettativa di una sentenza irrevocabile, nel senso di auspicare la postergazione di tutti processi dei quali si prevede con sicurezza l’impossibilità di giungere a sentenza definitiva, ovviamente con correttivi finalizzati alla tutela delle parti civili e al necessario svolgimento di processi di particolare rilevanza[1].   

Tra l'altro, legare la valutazione della prescrizione all'aspettativa di una sentenza irrevocabile è importante culturalmente, perché significa essere attenti non alla singola fase o al singolo grado di giudizio per scaricare il problema della prescrizione sull'ufficio giudiziario a valle, ma imparare a guardare al processo nella sua globalità; e significa, soprattutto, guardare la giustizia penale dall'angolo visuale non del magistrato ma dell'utente, cui ovviamente interessa la sentenza irrevocabile e non quelle intermedie poi destinate ad essere vanificate dalla prescrizione appena giunte nell’ufficio a valle (tribunale di primo grado per la procura, corte d’appello per il tribunale ecc,.) E a chi si preoccupa per le sorti del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale occorre ricordare che fare un processo destinato a prescriversi significa sottrarre tempo prezioso ai processi che non si prescrivono: è una mancata ottimizzazione delle risorse che vanifica l'azione penale rendendola formalmente obbligatoria ma sostanzialmente inefficace.

3. E’ apprezzabile e pienamente condivisibile la parte della risoluzione che prevede, quale scelta metodologica, un percorso a livello distrettuale per l'elaborazione dei criteri di priorità; tuttavia, essa andrebbe sburocratizzata, mediante la previsione “istituzionale” del coinvolgimento dei soggetti che davvero conoscono la materia, cioè i magistrati e cancellieri di primo e secondo grado che fanno i processi (specifiche riunioni nelle sezioni dibattimentali e nelle procure, confronti tra magistrati requirenti, giudicanti e cancellieri ecc.).

Inutile ricordare che si tratta di un modello di condotta in linea con le idee di magistratura orizzontale e di gestione condivisa e partecipata degli uffici giudiziari, che da sempre è il tratto distintivo di AREA, di MD e del Movimento per la Giustizia - art.3[2].