Della valutazione periodica di professionalità dei magistrati si discute da molti decenni.
È certamente la questione più dibattuta tra i temi ordinamentali di chi opera “sul campo” nella quotidiana redazione dei pareri di professionalità, cioè nei Consigli giudiziari.
Non v’è dubbio che molto sia cambiato negli anni e che, soprattutto dopo la riforma del 2006, i pareri per la valutazione periodica siano diventati qualcosa di diverso e di altro rispetto alla semplice verifica di adeguatezza dell’esercizio delle funzioni giudiziarie.
Prima del 2006 i pareri di professionalità spesso si risolvevano in una burocratica attestazione della adeguatezza a svolgere le funzioni del magistrato, mentre nell’attribuzione degli incarichi semidirettivi e direttivi la prevalenza del criterio dell’anzianità senza demerito e la non temporaneità rendeva quasi superfluo valutare i pareri, scarsamente rilevanti per l’attribuzione degli stessi incarichi.
L’approccio alla questione era allora tutto “corporativo”: la verifica di professionalità era priva di qualsiasi reale effettività, rarissimi erano i casi di pareri contrari al passaggio di carriera, si dava prevalenza al rapporto informativo del dirigente dell’ufficio, vi erano contrasti mai sopiti sull’acquisizione a campione dei provvedimenti e un tendenziale appiattimento verso l’alto nell’espressione dei giudizi, con prevalenza degli ottimi e degli eccellenti e con una produttività per tutti superiore alla media.
Si assisteva, inoltre, a rapporti informativi e a pareri privi di specifici riferimenti ai diversi mestieri di magistrato, così confermandosi che quel sistema non realizzava un’adeguata verifica della professionalità.
Peraltro, quel meccanismo burocratico, che non provocava alcuno stress per chi era sottoposto a valutazione, da alcuni è rimpianto: si riteneva e si ritiene ancora oggi che garantisse una magistratura indipendente e autonoma da qualsiasi potere esterno e interno e che l’unico controllo che non pregiudicava quelle condizioni era ritenuto quello giurisdizionale.
La riforma del 2006 ha modificato l’idea che il lavoro dei magistrati non debba essere controllato nell’ambito del sistema di autogoverno: sono state introdotte una pluralità di fonti di conoscenza (tra cui i provvedimenti a campione), specifici parametri di valutazione differenziati per ogni mestiere di magistrato, statistiche più affidabili.
Ritengo che sia cambiata anche la sensibilità dei magistrati rispetto alla necessità della verifica periodica di professionalità. Non di tutti forse, ma certamente della maggioranza, soprattutto di chi ha iniziato a lavorare con il nuovo ordinamento giudiziario.
Su questo direi che AreaDG ha vinto, nel senso che alcune nostre idee (che l’autonomia e l’indipendenza sono garantite solo da una verifica periodica ed effettiva di professionalità) sono diventate patrimonio condiviso della magistratura.
Oggi, la valutazione di professionalità è una procedura tendenzialmente seria e affidabile, con una pluralità di fonti di conoscenza, la verifica degli elementi di fatto che legittimano il giudizio del dirigente dell’ufficio, la valutazione della laboriosità e della diligenza sulla base di dati statistici abbastanza affidabili, l’acquisizione dei provvedimenti a campione, che consentono al Consiglio giudiziario di verificare le qualità professionali di chi è sottoposto a valutazione.
Ancora oggi il rapporto informativo del dirigente dell’ufficio è considerato l’elemento più significativo della valutazione che il Consiglio giudiziario è chiamato a compiere, ma vi è da considerare che il livello dei rapporti degli attuali dirigenti è molto più accurato del passato e chi non è specifico nell’indicare le fonti del suo giudizio spesso è considerato dirigente non affidabile.
Le pulsioni corporative non sono però cessate, i dirigenti talvolta o spesso “giocano al rialzo” nel valutare i magistrati del loro ufficio e quando qualcuno di loro segnala criticità, in Consiglio giudiziario a nessuno si fa mancare la difesa corporativa.
Peraltro, la questione degli aggettivi, che prima era funzionale a rendere tutti ottimi o eccellenti magistrati, senza conseguenze particolari in ambiti diversi dal parere per la progressione in carriera, oggi ha assunto una diversa valenza, essendo diventati i pareri periodici un “trampolino di lancio” per la carriera direttiva.
Il tema è delicato e non vi è sul punto una posizione condivisa neanche all’interno di noi magistrati che ci riconosciamo in AreaDG.
Anzi, si può dire che le divisioni sul punto sono trasversali: alcuni ritengono che i pareri di valutazione periodica di professionalità debbano essere ridotti al minimo, servendo esclusivamente a verificare se quel magistrato può proseguire il proprio lavoro; altri che nei pareri debbano essere espresse tutte le qualità del magistrato, con particolare riguardo a quelle rilevanti per la valutazione degli incarichi. Non solo per quelli semidirettivi o direttivi, ma anche per quelli più legati alla professionalità giudiziaria (si pensi alla nomina a magistrato di Cassazione) o a specifiche funzioni extragiudiziarie, quali quelle formative, informatiche e ordinamentali.
Insomma, la “storia” degli aggettivi ha cambiato direzione e senso: non più semplicemente un onorifico riconoscimento di professionalità appiattito verso l’alto e valido per tutti, ma l’ambito di verifica delle prospettive di carriera dei magistrati, atteso che l’utilizzo di un “eccellente” assume un rilievo straordinario nelle successive valutazioni comparative del Csm.
L’eccellenza (non tanto e non solo nel giudizio finale, ma anche nell’espressione degli specifici parametri) è diventata dirimente per garantire al magistrato di competere per un posto di dirigente dell’ufficio, di magistrato di legittimità, di formatore, di magistrato segretario al Csm.
Il parametro, o meglio l’indicatore più sensibile è quello che nella circolare del Csm è definito «attitudine del magistrato ad organizzare il proprio lavoro e capacità organizzativa e direttiva», perché un’eccellenza sotto questo profilo si riflette inevitabilmente sulle prospettive di colui a cui è riconosciuta di competere per molte delle funzioni non strettamente giudiziarie.
Certo, anche sul parametro della «capacità e preparazione giuridica» si possono mettere le basi per future (sia chiaro, del tutto legittime) aspirazioni professionali e non è un caso che in questi specifici ambiti di valutazione sia più frequente la richiesta di un’eccellenza.
Insomma, gli aggettivi sono diventati uno strumento per la legittimazione di aspirazioni professionali che si costruiscono “sin da giovani”.
Per questo, dopo l’estate del 2018, i consiglieri eletti nella lista AreaDG del Consiglio giudiziario di Milano hanno proposto agli altri consiglieri di confrontarsi sulle modalità di esercizio delle funzioni di autogoverno, con particolare riferimento alla formulazione dei pareri.
Secondo noi, nel corso del 2018 erano diventati sempre più frequenti i pareri per i quali uno o più consiglieri avevano proposto come relatori, o richiesto modifiche in tal senso ai relatori, perché fosse riconosciuto ai magistrati sottoposti a valutazione il giudizio di eccellenza. Eccellenza su uno o su più parametri di valutazione, fondata a volte su riferimenti contenuti nei rapporti informativi dei dirigenti degli uffici, a volte sulla lettura dei provvedimenti, a volte sulla conoscenza personale.
Noi abbiamo ritenuto che fossero da considerarsi eccellenti quei magistrati che rispetto a chi svolge le funzioni in modo del tutto adeguato spicchino per preparazione giuridica, doti organizzative, laboriosità, per cui tale giudizio doveva essere riservato a un numero ristretto di magistrati, a meno che non si pensasse che la magistratura milanese fosse costituita da diffuse eccellenze.
Alcuni di noi hanno formulato qualche rilievo critico su questa prassi (che sta diventando molto diffusa), anche giungendo a contestare qualche giudizio di eccellenza sulla base di un’attenta valutazione del materiale acquisito.
Ma la prassi non è mutata, le eccellenze hanno continuato a proliferare.
Sia chiaro, noi riteniamo che la gran parte dei colleghi sottoposti a valutazione svolgano in modo del tutto adeguato le funzioni giurisdizionali, che abbiano solida preparazione giuridica e siano in grado di organizzare il proprio ruolo e il proprio ufficio, ma è la ricerca dell’aggettivo, che pone alcuni al di sopra degli altri, a sembrarci non conforme alle necessità della valutazione quadriennale di professionalità.
Non siamo tutti uguali, alcuni sono del tutto adeguati, altri presentano qualche criticità con riguardo ai parametri di valutazione, ma è il gioco al rialzo che non ci piace.
Il problema, poi, non è solo dell’eccellenza.
È il sistema degli aggettivi a mostrare tutti i suoi limiti.
In Consiglio si discute spesso su adeguato, buono, ottimo, eccellente, come se il parere dovesse creare una graduatoria da giocarsi nella carriera futura.
Non è così!
Le valutazioni periodiche servono a segnalare le criticità, non a fare una graduatoria di aggettivi.
È lo stesso Csm che ce lo chiede.
Nella circolare è affermato in modo inequivoco che «il dispositivo contiene il giudizio finale, positivo, non positivo o negativo, senza aggettivazioni relative a tali giudizi».
È vero che nella stessa disposizione si prescrive ai Consigli giudiziari di evitare il proliferare del giudizio di eccellenza (da riservarsi a casi eccezionali), ma quella previsione deve essere interpretata alla luce del comma precedente, cioè il divieto di utilizzare aggettivi.
L’eccellenza si deve trarre non da un semplice aggettivo (il più delle volte vuoto di contenuti, formulato senza troppo pensarci dal dirigente dell’ufficio, che non si perita di indicare i fatti su cui si fonda quell’eccellenza), ma dall’insieme di elementi concernenti i parametri della preparazione giuridica, della laboriosità e della diligenza, in una parola dalla ricostruzione del percorso professionale del giudice o del pubblico ministero sottoposto a valutazione.
Dopo questa richiesta di discussione del tema, abbiamo iniziato a lavorarci sopra, perché chiedere l’abolizione degli aggettivi impone di introdurre nella valutazione e nei pareri elementi positivi che sostanzino quel giudizio.
Abbiamo deciso di muoverci nel concreto, mettendo a disposizione di tutti alcune specifiche indicazioni riferibili ai parametri e agli indicatori definiti dal Csm.
Così, forti di questo studio che intendevamo mettere a disposizione del Consiglio giudiziario, ci siamo presentati alla seduta del 12 febbraio 2019 (al cui ordine del giorno era prevista la discussione su Modalità di redazione dei pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati) con molte speranze di confronto sul concreto dei parametri e degli indicatori per la valutazione della professionalità.
Le attese sono andate deluse.
A fronte delle nostre richieste di discussione (sintetizzate nella parte di verbale che, a nome anche degli altri consiglieri eletti nella lista di AreaDG, ho esposto all’inizio della seduta), la posizione del resto dei consiglieri, compresi i componenti di diritto, ha rivendicato il diritto (o meglio il dovere) del Consiglio di formulare valutazioni di professionalità sintetizzate negli aggettivi utilizzati.
Le posizioni espresse dagli altri consiglieri possono, a mio parere, riassumersi nel ribadire che le “qualità” di un magistrato si esprimono nell’ottimo e nell’eccellente che solitamente sono utilizzati.
Questo è il mio intervento introduttivo della discussione:
«Il consigliere Mannucci Pacini, anche a nome degli altri consiglieri che hanno proposto l’odierna discussione (Curami, Costa, Fusco, Mancini e Valori), illustra le modalità̀ del lavoro svolto in preparazione della seduta:
- sulla base del modello utilizzato dai consiglieri per redigere i pareri di professionalità, sono stati individuati i parametri e gli indicatori che, sulla base della circolare, devono essere valutati nella descrizione degli elementi di fatto su cui si fonda il giudizio espresso dal Consiglio giudiziario − innanzitutto, sono stati individuati alcuni indicatori che non sono contenuti nel modello usualmente utilizzato e che sarebbe opportuno inserire (eventualmente anche per rilevarne l’insussistenza nella redazione degli specifici pareri);
- per ogni parametro e indicatore sono stati individuati quelli che, a nostro parere, rappresentano i profili di criticità, sulla base del rilievo che talvolta (o spesso) i giudizi espressi dal dirigente dell’ufficio (e, conseguentemente, dal Consiglio giudiziario) non sono fondati su elementi riscontrabili oggettivamente, ma sono piuttosto formulati secondo clausole di stile con cui si esprime una valutazione apodittica, cioè non fondata su circostanze obiettive in base alle quali il Consiglio giudiziario può̀ esprimere un proprio autonomo parere;
- tale opera di verifica dei singoli parametri (su cui i consiglieri intenderebbero avere un confronto nell’odierna seduta del Consiglio) ha confermato l’insoddisfazione, già̀ espressa in precedenti sedute, verso un uso ingiustificato di aggettivi o avverbi che delineano, nell’ambito dell’attività̀ di redazione dei pareri, diversi livelli di professionalità̀ con riferimento a ciascun parametro e al giudizio finale espresso nella motivazione;
- l’idea che il procedimento di valutazione di professionalità̀ abbia la funzione di creare una “graduatoria” di professionalità̀ (dal sufficiente all’eccellente) tra i magistrati nei cui confronti è espresso un parere positivo non ci sembra che sia coerente con la ratio della circolare;
- il consigliere richiama le considerazioni svolte dai colleghi suindicati nel corso delle sedute del Consiglio nelle quali è stato richiesto di dedicare al tema una specifica seduta, con particolare riferimento all’aumento di giudizi di eccellenza, spesso fondati esclusivamente sul rapporto informativo del dirigente dell’ufficio;
- l’obiettivo della discussione odierna potrebbe essere quello di individuare per ogni parametro gli elementi di fatto sulla cui base poter esprimere il giudizio di adeguatezza del magistrato sottoposto alla valutazione di professionalità;
- se vi è interesse a tale confronto, i suindicati consiglieri sono pronti a formulare, parametro per parametro, le indicazioni a loro parere migliorative del procedimento di valutazione di professionalità».
A fronte di questa richiesta di confronto, la risposta della maggioranza è stata deludente: a noi va bene così, dobbiamo continuare ad aggettivare perché questo serve ai magistrati milanesi.
Questa affermazione è certamente una mia sintesi, ma non vedo niente di più negli interventi dei consiglieri che erano rimasti stupiti (quasi offesi) dalle nostre intolleranze verso il proliferare di eccellenze.
Vediamo allora nello specifico le risposte:
- qualcuno ha esplicitamente affermato che senza aggettivi si arriva al 6 politico (credo che il riferimento al Sessantotto fosse diretto, come se AreaDG, oggi, fosse un gruppo di nostalgici dell’essere tutti uguali). Il problema non è il 6 politico (che noi di AreaDG siamo gli unici a mettere in discussione), ma piuttosto che con le eccellenze si arriva al 10 selettivo, riconosciuto solo a pochi eletti che, secondo me, non sempre lo meritano. Va detto, con le eccellenze si fa già una graduatoria tra chi potrà aspirare alla carriera e chi no e i no sono la maggioranza dei colleghi. Il rischio è che le eccellenze siano riconosciute a chi ha ambizioni di carriera e comincia (sin dalla prima valutazione) a coltivarle... e noi a stargli dietro;
- ricorrente è stata l’affermazione che gli aggettivi sono lo strumento per esprimere la valutazione e per rendere le qualità del magistrato. Questa è, a mio parere, la tesi più incomprensibile. È il percorso professionale (non gli aggettivi usati apoditticamente da dirigenti dell’ufficio e, ahimè, dal Consiglio giudiziario) a esprimere le qualità del magistrato e a ricostruirne il profilo. Certo, i consiglieri fautori della “qualità professionale” non hanno potuto contestare che nella circolare il parere deve essere espresso con il positivo/non positivo, senza aggettivazioni, ma per fare graduatorie con gli aggettivi ci si è inventati una “motivazione”, che è la sede dove fioccano le eccellenze. A mio parere, le eccellenze pregiudicano la maggioranza dei magistrati, perché sono riconosciute a pochi (si può discutere se ai migliori o a coloro che vi aspirano). Ce ne rendiamo conto?
- io non posso credere che il Csm decida un incarico sulla base degli aggettivi contenuti nel parere, ma mi dicono che è così. Quindi, la decisione comparativa è nelle mani del Consiglio giudiziario e, spesso, del dirigente dell’ufficio. Se il dirigente afferma apoditticamente che quel magistrato ha eccellenti capacità organizzative, quel giudizio è il fondamento di un futuro incarico, se il giudizio apodittico è ottimo, dovrà migliorare, se è solo adeguato, può scordarsi l’incarico. Io credo che la valutazione comparativa sugli incarichi debba essere svolta dal Csm e non dai singoli Consigli giudiziari nell’attribuzione di un aggettivo. Il Consiglio giudiziario deve descrivere il percorso professionale sulla base di quello che il magistrato ha fatto nel quadriennio. Basta!
- qualche consigliere ha rotto gli indugi e ha chiesto che nel parere di valutazione di professionalità si inserisca l’idoneità alle funzioni semidirettive o direttive. A parte ogni valutazione sulla necessità di una modifica normativa sul punto, questa richiesta è la dimostrazione certa che i pareri vengono oggi vissuti come formazione di un percorso per la carriera. È così? Siamo d’accordo? Io mi accontenterei di una seria valutazione sull’adeguatezza del magistrato a continuare a svolgere il proprio lavoro (ma questo sarebbe contro il 6 politico, rivendicato dalle forze più corporative della magistratura), ma evidentemente oggi è il futuro che conta, le ambizioni di carriera, l’aspirazione a un semidirettivo o a un direttivo. D’altronde, nel corso della discussione non sono mancati i riferimenti ad aspirazioni di carriera che giustificherebbero l’utilizzo di aggettivi di “eccellenza”.
Insomma, a nostro parere la seduta è stata un’occasione sprecata, ma qualche dubbio sull’intenzione della maggioranza dei consiglieri di ripensare al sistema dei pareri ci era venuto, se, dopo la nostra richiesta di discussione risalente al novembre scorso, i pareri di eccellenza avevano continuato a essere proposti e votati compattamente.
Basti pensare che alla seduta del 19 febbraio, dopo che alcuni consiglieri, nel discutere l’approvazione del verbale della seduta del 12 febbraio, avevano escluso che ci fossero stati negli ultimi mesi eccessi di eccellenze, su sei pareri approvati, due hanno visto esprimere un giudizio di eccellenza essenzialmente sulla base del giudizio del dirigente dell’ufficio.
Il problema dell’eccellenza, soprattutto se fondata esclusivamente sui rapporti informativi del dirigente dell’ufficio, non è risolvibile se non con il superamento dell’aggettivazione. Ci siamo talvolta trovati a dover votare i pareri nei quali era stato inserito quell’aggettivo perché, di fronte a un’affermazione del dirigente non verificabile, abbiamo ritenuto che non potessimo discostarci da quel giudizio. In altre occasioni, quando il giudizio del dirigente era fondato su elementi a disposizione del Consiglio giudiziario (a esempio nel caso di eccellenza riferita alla preparazione giuridica), abbiamo compiuto una verifica in concreto della valutazione (in quel caso attraverso la lettura dei provvedimenti a campione), talvolta condividendola, altre volte portando l’intero Consiglio a rivalutarla, in un’occasione discostandocene.
A nostro parere l’aggettivazione determina il concreto rischio che il ruolo del Consiglio giudiziario si “modifichi geneticamente”, con l’attribuzione di un improprio compito di valutazione comparativa anticipata rispetto a quella riconosciuta al Csm e con l’ulteriore pericolo di generare un “correntismo locale”, ancora più deleterio di quello nazionale.