Diritto all’abitazione, occupazioni abusive e politiche securitarie*

1. Rivendicazione di diritti sociali e domanda di sicurezza: una relazione pericolosa 

In ogni dibattito sul tema della sicurezza il punto focale dovrebbe illuminare il rapporto tra gli interventi rivolti ad accrescere la sicurezza delle persone ed i sacrifici in termini di possibili limitazioni dei diritti che tali interventi comportano.

Non sempre questo rapporto viene adeguatamente evidenziato, a volte per superficialità d’analisi, a volte, più pericolosamente, con l’intento di promuovere e presentare politiche securitarie come interventi “a costo zero”, senza sostanziali effetti di compressione e limitazione di diritti. In questa prospettiva le politiche securitarie vengono presentate, al più, con effetti repressivi di forme di devianza più o meno marginale, ma che non incidono sui valori di libertà cari agli ordinamenti di stampo liberale.

In tal modo l’analisi sui costi delle politiche securitarie si concentra sulle conseguenze che tali politiche possono svolgere sui diritti di libertà delle persone. L’inasprimento delle risposte sanzionatorie, gli interventi preventivi su soggetti ritenuti pericolosi diventano allora l’unico terreno su cui si svolge il confronto tra sostenitori e critici di tali interventi, nella prospettiva di individuare una mediazione accettabile tra interventi a favore della sicurezza e compressione dei diritti di libertà.

Ma in un dibattito di questo tipo rimane esclusa qualsiasi analisi che riguarda invece gli effetti che le azioni poste in essere o almeno enunciate come a favore della sicurezza dei cittadini possono svolgere su un altro tipo di diritti, i diritti sociali.

Non interessa in questa sede un’analisi teorica sulla distinzione tra diritti di libertà e diritti sociali. Sarà sufficiente ricordare come l’esistenza e la riconducibilità di questi ultimi ai precetti costituzionali siano oramai affermate dalla dottrina più autorevole e anche dagli arresti della Corte costituzionale.

In questo senso è stato affermato che i diritti sociali sono quei diritti che trovano la loro giustificazione contemporaneamente nel principio di solidarietà e nell’eguaglianza sostanziale affermati dalla Costituzione. Vale a dire che si tratta di diritti a prestazioni pubbliche (solidarietà) finalizzate ad evitare che una qualche circostanza materiale o esistenziale (salute, indigenza, disoccupazione, ecc.) impedisca il pieno sviluppo della persona umana e la sua partecipazione alla vita sociale su un piede di libertà ed eguaglianza (eguaglianza sostanziale).

Dunque, quello che preme sottolineare è come esistano diritti che non si esauriscono nella possibilità di autodeterminazione di un soggetto, ma che riguardano la possibilità delle persone di essere destinatari di interventi da parte dello Stato a tutela dei loro bisogni primari.

Ebbene, la concreta manifestazione di tali diritti sembra essere una questione che quasi mai intercetta il dibattito sulle politiche securitarie.

Eppure sono sotto gli occhi di tutti vicende nelle quali appare estremamente evidente l’intreccio tra una presunta risposta in tema di sicurezza pubblica e la richiesta di riconoscimento di diritti sociali, e dunque omettere qualsiasi riflessione su tale intreccio si rivela come una precisa scelta rivolta, oggettivamente, a semplificare e rendere più agevole il ricorso a politiche securitarie.

Le cronache della vita nelle nostre città, negli ultimi tempi, hanno però portato alla luce situazioni e conflitti sociali che svelano necessariamente i rapporti tra interventi repressivi e compressione dei diritti sociali, consentendo (o imponendo, secondo i punti di vista) una riflessione su questo tema.

Il fenomeno al quale ci si riferisce è quello delle cosiddette occupazioni abusive, per cui un numero cospicuo di persone, singoli e interi nuclei familiari, non avendo a disposizione altra dimora abitativa, si insediano e abitano edifici pubblici o privati vuoti e inutilizzati, solitamente di grandi dimensioni.

Prima ancora di gettare uno sguardo più approfondito su tale fenomeno, deve essere chiaro che esso richiama con forza proprio uno di quei diritti sociali a cui si faceva riferimento in precedenza, vale a dire il diritto all’abitazione. L’attenzione su tale diritto è cresciuta negli ultimi tempi in maniera proporzionale alle criticità che l’attraversano. Se il tema del diritto all’abitazione è sempre stato presente nel dibattito giuridico, sovente è stato però declinato in termini diversi, più legato a situazioni particolari e contingenti che a una dimensione collettiva.

Al contrario da ultimo il diritto all’abitazione ha assunto un rilievo di carattere più vasto, legato a macrodinamiche sociali, non più contenibili nella specifica situazione di disagio di singoli individui. Appare di tutta evidenza come questa nuova dimensione abbia a che fare con due fenomeni sociali di estrema rilevanza: la crisi economica e l’incremento dei flussi migratori.

Dunque, da un lato la diminuzione o in casi drammatici il venir meno di risorse economiche da destinare all’abitazione per una molteplicità di soggetti estromessi dal mercato del lavoro, dall’altro l’implemento di richiesta di sistemazioni abitative sorta improvvisamente per l’afflusso di migranti sprovvisti di qualsiasi risorsa, hanno riproposto la questione del diritto a poter usufruire di un’abitazione stabile in termini diversi da quelli ai quali eravamo abituati.

La nuova rilevanza del tema non incide però sulla sua sostanza, che impone una breve riflessione sul diritto all’abitare.

Ed infatti, una volta affermato di non essere in presenza di un diritto soggettivo tradizionalmente intesa, ma di un diritto sociale, che dunque trova la sua tutela in forme diverse da quelle ricollegabili alle posizioni soggettive, si può brevemente ricordare come proprio la dottrina costituzionalista abbia da tempo messo in luce che il diritto all’abitare non si risolve nella protezione di un interesse economico alla proprietà o al godimento dell’immobile di prima abitazione, ma si pone invece in strettissimo contatto con la pari dignità sociale degli individui, e più in generale con tutta una serie di diritti strettamente attinenti all’eguaglianza materiale delle condizioni di vita.

Il diritto all’abitazione, inteso in tale accezione, mira a garantire una tutela adeguata della dignità dell’individuo nella sua proiezione nello spazio, e dunque rappresenta una precondizione per il godimento di altre libertà fondamentali, come ad esempio la libertà di domicilio, ovvero di diritti sociali, come il diritto la salute o all’istruzione. Al contempo, sotto un profilo generale, tale diritto si pone stretto contatto con la garanzia a persone e famiglie di un’esistenza “libera e dignitosa” affermata dall’articolo 36 della Costituzione.

È poi appena il caso di sottolineare come una tale accezione del diritto in questione sia stata da tempo accolta in ambito giurisdizionale: nella giurisprudenza di legittimità è ormai costantemente affermato che il diritto di disporre di una abitazione è un diritto di rango costituzionale, la cui lesione con conseguente danno derivatone, può essere pienamente invocabile per escludere l’antigiuridicità della condotta.

Si può affermare allora di trovarsi in presenza di un’esigenza immediatamente ricollegabile all’esistenza stessa dell’individuo, quella di poter disporre di un’abitazione stabile, esigenza sostanzialmente inclusa nell’ambito di quelle tutelate anche dalla nostra carta fondamentale. Al contempo tale esigenza viene di fatto frustrata per tutti quei soggetti non in grado di accedere con le proprie risorse economiche ad una normale situazione abitativa.

La tensione tra questi due poli dovrebbe in primo luogo richiamare il precetto di cui all’articolo tre capoverso della nostra Costituzione, ed ancorare gli interventi possibili ad una prospettiva di rimozione di una situazione che di fatto priva alcuni soggetti di un diritto che, come si è visto, può ritenersi precondizione per l’esercizio della tutela di altri diritti esplicitamente tutelati dalla Costituzione stessa.

Ma, al contrario, la prospettiva che sembra essere privilegiata per affrontare la questione è di tutt’altro tipo. Il problema del disagio abitativo, e della sua immediata conseguenza, vale a dire quello delle occupazioni abusive, viene coniugato con il tema della sicurezza.

Il punto allora è quello di capire in che modo il problema della tutela di un diritto sociale viene risolto e annullato nel campo delle risposte a presunte richieste securitarie della collettività.

L’affermazione per cui l’occupazione di un edificio sfitto e dismesso da parte di una pluralità di persone senza tetto dovrebbe automaticamente essere causa di un senso di generica insicurezza, con conseguente richiesta alle istituzioni di contrastare il fenomeno, non appare immediatamente ricollegabile alle situazioni che usualmente riconosciamo come originatrici della richiesta di sicurezza. In questo senso la cosiddetta microcriminalità o criminalità da strada, i furti nelle abitazioni, lo spaccio di sostanze stupefacenti in luoghi pubblici oltre che a concretizzare la violazione di precise norme penali, possono agire potentemente in materia di richiesta securitaria, in quanto chiunque può riconoscersi come possibile soggetto vittima di quelle condotte potenzialmente lesive.

È difficile però ipotizzare tale identificazione del comune cittadino nel ruolo di possibile vittima rispetto al fenomeno delle occupazioni abusive. Come si è detto infatti, il fenomeno riguarda principalmente grandi complessi edilizi non utilizzati, di proprietà o di enti pubblici, o di grandi società, molto spesso multinazionali. In buona sostanza, non soltanto chi ha la disponibilità della sola abitazione in cui abita, ma anche coloro che hanno la proprietà di una seconda casa sono ben consapevoli che il fenomeno dell’occupazione abusive non può riguardarli direttamente, essendo strutturalmente rivolto ad un altro genere di destinatari. Al contempo, poiché ordinariamente chi subisce l’occupazione non è una persona fisica, ma un ente pubblico o una società, è arduo ipotizzare una reazione psicologica di insicurezza in capo a tali soggetti con conseguente richiesta securitaria.

Ciò nonostante, le cronache giornalistiche in materia di occupazione abusive riportano sovente le voci di cittadini preoccupati delle occupazioni. Da un lato la comunità di vicinanza, cioè gli abitanti della stessa zona ove si è verificata l’occupazione, esprime timori di generico degrado della zona; dall’altro vengono raccolte le voci della cittadinanza che più genericamente manifestano la contrarietà “al mancato rispetto delle regole”.

Ma la constatazione che il fenomeno in esame possa suscitare questo tipo di reazione, oscura invece il dato più significativo, e cioè i passaggi mediante i quali si determina questo risultato, ovvero le ragioni che trasformano un problema di tutela e realizzazione di un diritto sociale in un attentato alla sicurezza della cittadinanza.

2. Il diritto all’abitazione dell’occupante abusivo e la sua trasformazione in una minaccia per la collettività

Per approfondire questo percorso è utile fare ricorso ad alcune nozioni sviluppate nelle analisi sociologiche che si sono occupate di richiesta di sicurezza e di risposta securitaria.

In questo senso va richiamata la distinzione tra la percezione di un pericolo, di un rischio, di una minaccia.

Volendo offrire una spiegazione necessariamente semplificata, si può affermare che il pericolo riguarda la possibilità di verificazione di eventi naturali, provenienti dall’esterno del gruppo di riferimento e non intenzionali: tipico esempio è quello delle calamità naturali.

Il rischio attiene a conseguenze negative, che possono provocare danni, derivanti da attività poste in essere all’interno della comunità stessa di riferimento, attività di per se stesse accettate e volute dalla stessa comunità: in questo senso gli incidenti stradali, gli infortuni sul lavoro, gli effetti negativi dell’inquinamento derivante da attività industriali sono le conseguenze capaci di generare inquietudine ancorché derivanti da un quadro complessivamente accettato e voluto dalla comunità.

Infine, la minaccia è la possibilità di una conseguenza dannosa che può provenire sia dall’interno del contesto di riferimento (come ad esempio dal vicino di casa), sia dall’esterno (come la minaccia terroristica), ma che ha come caratteristica principale quella della intenzionalità. È proprio la minaccia la categoria che viene ritenuta quella più in grado di sollecitare la richiesta di sicurezza, in quanto l’intenzionalità, intesa come volontà di nuocerci, è la caratteristica più preoccupante per il possibile destinatario della domanda securitaria. Per esemplificare tale concetto viene evidenziato come la perdita del portafogli dovuto allo smarrimento, e quindi come conseguenza di un generico pericolo, genera un senso di disagio ben diverso da quella dovuta al furto dello stesso portafogli, come conseguenza della concretizzazione di una precisa minaccia.

Ancora, la lesione fisica dovuta ad un incidente stradale, come un semplice tamponamento tra veicoli, e quindi concretizzazione di un rischio, non genera la stessa richiesta di sicurezza che invece viene generata quando quella stessa lesione sia frutto di uno scippo, e quindi rappresenti la concretizzazione di una minaccia portata volontariamente da un soggetto estraneo. Si può allora concludere che la caratteristica della minaccia, che la rende particolarmente significativa come spinta generatrice di una richiesta securitaria è quella di prevedere la presenza di un soggetto che volontariamente è in grado di provocare un danno, in breve di un vero e proprio nemico.

Riportando il quadro così sommariamente delineato alla questione in esame possiamo osservare che, per quanto in precedenza osservato, non è affatto immediata l’identificazione degli occupanti di immobili come possibili nemici, proprio per la difficoltà del comune cittadino di identificarsi come possibile destinatario della minaccia implicitamente manifestata dagli occupanti abusivi. Ed anzi, a ben vedere, non dovrebbe essere difficile ipotizzare, in alcuni casi, il procedimento opposto, cioè quello di una naturale empatia rispetto ad una situazione di disagio comprensibile ed in alcuni casi riferibile anche allo stesso osservatore, situazione di disagio dunque privata della caratteristica minacciosa di poter essere rivolta verso l’osservatore stesso.

Ed allora, diventa davvero centrale osservare le dinamiche mediante le quali si concretizza quella trasformazione di cui si è detto, per cui un problema attinente ad un diritto sociale si trasforma in un problema securitario.

In buona sostanza, occorre domandarsi perché l’occupante abusivo da soggetto marginale che tenta di ovviare ad uno stato di bisogno con una condotta che non può essere verosimilmente rivolta verso un’indistinta collettività, diventa invece un vero e proprio nemico, alla stregua dello scippatore o del terrorista.

La radice della risposta a tale quesito si ritrova nelle modalità attivate dalle agenzie pubbliche per fare fronte al problema sollevato dall’occupante abusivo.

3. Il ruolo delle agenzie sociali

L’occupazione abusiva pone una sicura necessità di intervento. Deve ritenersi infatti inevitabile l’intervento delle istituzioni nel momento in cui la richiesta di dare una risposta all’esigenza abitativa entra in conflitto con altre situazioni tutelate dall’ordinamento, ed in particolare con il diritto del proprietario dell’immobile a potere usufruire del medesimo secondo le modalità consentitegli dalla legge.

Ma è proprio sul tipo di risposta che le istituzioni possono attivare che si gioca la trasformazione dell’occupante abusivo in vero e proprio nemico, quindi la percezione del medesimo come una minaccia, quindi la richiesta di soluzione del problema in termini di risposta securitaria e tendenzialmente repressiva.

Infatti, il riconoscimento del diritto all’abitazione come un diritto sociale dovrebbe implicare come naturale conseguenza una risposta fornita in primo luogo da chi quei diritti sociali dovrebbe garantirli, vale a dire ad un primo livello le scelte della politica ed ad un secondo livello quelle dell’amministrazione della cosa pubblica. A fronte di un conflitto di diritti contrapposti, che chiede di essere ricomposto in termini accettabili per la comunità e con soluzioni in linea con i precetti costituzionali, le possibilità d’intervento sono molteplici.

Le finalità della presente riflessione non consentono di addentrarsi in un’analisi approfondita di tutte le possibili modalità di intervento da parte delle amministrazioni pubbliche per affrontare il problema abitativo. Quel che invece preme sottolineare è che esiste sicuramente la possibilità di realizzare una serie di interventi, sia di carattere generale che emergenziale.

Da un punto di vista generale si pensi, prima di tutto, alle scelte prettamente politiche di allocazione delle risorse, che privilegino una politica abitativa dove l’edilizia pubblica abbia un’attenzione, uno sviluppo e soprattutto una flessibilità adeguati ad una richiesta di abitazioni che cambia caratteristiche sia in relazione alla tipologia dei richiedenti che al loro numero. In tal senso, anche l’efficienza della gestione burocratico - amministrativa delle abitazioni di edilizia pubblica può incidere significativamente sul reperimento di concrete risorse da destinare a tale scopo.

Ma, per quello che di più specifico interesse per l’argomento trattato, è proprio nelle situazioni emergenziali che è possibile ipotizzare una serie di interventi da parte dell’amministrazione che affrontino tale emergenza.

È appena il caso di ricordare che situazioni di eccezionale rilevanza possono essere affrontate con rimedi che richiedono sicuramente il coraggio dell’amministratore, ma che sono imposti proprio dalla eccezionalità della contingenza. In questo senso, anche se il contesto sociale, economico e normativo era ben differente, si può ricordare l’esperienza amministrativa del sindaco di Firenze La Pira negli anni 50. In una situazione drammatica di emergenza casa, il sindaco, preoccupato per l’aumento degli sfratti, 437 del 1950,799 nel 1951, più di 1000 per il 1952 varava un programma di edilizia pubblica (le c.d. “case minime”), chiedendo ad alcuni proprietari immobiliari di affittare temporaneamente al Comune una serie di appartamenti vuoti. A seguito delle risposte negative ordinava la requisizione degli immobili, basando il provvedimento in base all’art. 7 della legge del 20 marzo 1865, che dava facoltà ai sindaci di requisire qualsiasi proprietà privata in situazioni di emergenza per motivi di ordine pubblico; il sindaco utilizzava la norma affermando, nell’ordinanza: “il problema di un alloggio ai senza tetto riveste gli aspetti di una grave necessità pubblica”.

Come anticipato, la differenza dell’attuale contesto storico e sociale rende probabilmente improponibili rimedi analoghi. Tuttavia, la condizione emergenziale dovrebbe indurre, come in effetti risulta essersi verificato per alcune amministrazioni, a soluzioni “ponte”, con sistemazione provvisoria degli occupanti, spesso nuclei familiari con figli minori anche di giovanissima età, presso idonee strutture, anche private, individuate dall’amministrazione comunale stessa. Ancora, la collaborazione con soggetti privati in grado di offrire un contributo alla richiesta abitativa dello stato emergenziale potrebbe passare attraverso lo strumento di convenzioni con i medesimi, offrendo ai soggetti proprietari degli stessi immobili occupati o di altri immobili non utilizzati con caratteristiche analoghe, vantaggi di tipo fiscale a fronte della concessione agli occupanti per un uso temporaneo e limitato dello stesso edificio, con assunzione dei relativi oneri a carico del Comune stesso.

In buona sostanza, appare dunque del tutto possibile non solo ipotizzare in astratto, ma anche realizzare in concreto, interventi mirati alla risoluzione del problema sollevato dalle occupazioni abusive, interventi assunti in un ambito di garanzia in primo luogo per le condizioni fisiche degli stessi occupanti, assicurando ai medesimi, che, si ricorda, spesso sono anche famiglie con figli giovanissimi, la continuità di una struttura abitativa. Essenziale infatti in tale tipo di intervento è il ruolo svolto dai servizi sociali dell’amministrazione, in grado di offrire non soltanto l’assistenza concreta ai soggetti deboli presenti nell’occupazione e che necessitano di particolari prestazioni socio sanitarie, ma anche di accompagnare il transito degli occupanti dalla situazione emergenziale dell’occupazione abusiva ad una successiva fase di stabilizzazione in un’adeguata struttura abitativa.

Dunque, gli interventi possibili da parte delle agenzie amministrative in fase emergenziale possono costituire una prima e appropriata risposta alla situazione di illegalità creatasi.

Ed invero, come in precedenza osservato, la specificità del conflitto sociale che si sta esaminando, conflitto che si concretizza nella richiesta di un’abitazione da parte di soggetti privi delle disponibilità economiche per poterla acquisire nelle forme convenzionali ordinarie, consiste nel fatto che tale richiesta viene avanzata in violazione di norme poste a presidio di altri valori tutelati dall’ordinamento. È di tutta evidenza la lesione del diritto di proprietà del proprietario dell’immobile occupato contro la volontà del medesimo; altrettanto evidente è la possibile ricorrenza di violazione di norme penali: in particolare l’articolo 633 del codice penale che, come noto, punisce l’invasione arbitraria di terreno o edifici altrui al fine di occuparli.

Pertanto le condotte descritte pongono un problema di riaffermazione di legalità violata.

Ma, e qui sta il vero nocciolo della questione, la constatazione che il fenomeno delle occupazioni abusive sia appunto “abusivo”, e cioè contra legem, non lo descrive compiutamente, mettendo in luce solo una parte dello stesso. Come si è visto infatti, se esiste un problema di ripristino di legalità violata, esso riguarda sia i comportamenti contra legem degli occupanti, sia il diritto dei medesimi ad abitare in maniera dignitosa. Rivolgere l’attenzione solo ai diritti e alle norme violate dagli occupanti, ignorando invece il mancato riconoscimento e la mancata attuazione del loro diritto all’abitazione, significa affrontare solo parzialmente il problema, privilegiando la tutela di una tipologia di diritto rispetto ad un’altra.

Valutare invece comparativamente tutte le istanze che vengono in gioco significa restituire al fenomeno che si sta esaminando la sua intera e più complessa dimensione.

4. Quale legalità violata nelle occupazioni abusive. Il ruolo della magistratura penale

È bene precisare che ciò non significa derogare ad un generale principio di legalità, ignorando le conseguenze penali delle condotte degli occupanti, ma riportare l’affermazione di tale principio nei binari corretti.

L’affermazione di un generale principio di legalità è ovviamente il fondamento di ogni convivenza civile: il rispetto delle regole che la comunità si è data è la precondizione per la concreta affermazione dei diritti, anche dei soggetti più deboli.

In tal senso gioca un ruolo fondamentale la magistratura, quale garante del principio di legalità, mediante l’accertamento delle condotte illegali e la loro punizione.

Ma una volta affermata la necessità di ribadire con forza il rispetto di un generale principio di legalità a tutela della convivenza democratica, va osservato che le concrete dinamiche sociali impongono che l’affermazione del principio di legalità si articoli secondo modalità che riconoscano anche le caratteristiche concrete della situazione in cui si è determinato il mancato rispetto di una regola.

È banale osservare che non tutte le richieste di legalità sono uguali tra loro: il ripristino della legalità violata dal terrorista o dal mafioso richiede risposte sicuramente diverse dal ripristino della legalità violata dal writer che disegna sui muri, non soltanto in termini di risposta sanzionatoria ma anche di modalità di contrasto.

La filosofia che considera di eguale gravità le due tipologie di violazioni è quella sottesa alla risposta in termini di “tolleranza zero” a qualsiasi tipologia di violazione, che esclude infatti qualsiasi interpretazione nella modulazione della risposta repressiva. In questo senso, oltre a tutte le critiche che sono state mosse a questo tipo di risposta repressiva, sia in termini di efficacia che di modello sociale presupposto, forse la risposta più idonea a svelare il lato formalistico ed anti-ugualitario di tale filosofia repressiva è ancora l’osservazione svolta da Anatole France più di un secolo fa, che evidenziava il dato formalistico di un’astratta applicazione del principio di legalità: “ La legge, nella sua maestosa equità, proibisce ai ricchi così come ai poveri di dormire sotto i ponti, mendicare per le strade e rubare il pane”.

Uno stato democratico, sintesi delle istanze della pluralità degli associati, non può rinunciare ad osservare la concretezza delle situazioni in cui si manifesta la violazione delle regole, e ad approntare i rimedi che, nell’affermare il ripristino della legalità violata, tengano conto anche della tutela di altre situazioni che entrano in gioco con la violazione stessa.

Del resto tale affermazione non può risultare particolarmente originale o sorprendente, dal momento che l’ordinamento prevede, in alcune circostanze, una sufficiente elasticità per articolare la risposta in termini legalitari in relazione alla concreta necessità.

A tale riguardo sarà sufficiente considerare come differenti situazioni di “illegalità”, intesa come condotte di soggetti in violazione di disposizioni di legge, trovino risposte diverse da parte dell’ordinamento. Anche qualora le violazioni di legge rivestano rilevanza penale, è possibile e doverosa la risposta più appropriata in relazione alla situazione contingente e alla tutela dei beni giuridici messi in pericolo. Così, ad esempio, è previsto anche normativamente in casi specifici il differimento dell’intervento della polizia giudiziaria per interrompere il reato, in vista di ottenere un più proficuo risultato investigativo; ancora, si può ipotizzare che a fronte di un sequestro di persona in atto vengano adottate le misure più adeguate per salvaguardare l’incolumità degli ostaggi; a fronte di situazioni di manifestazione di protesta nel corso delle quali vengano commessi alcuni reati (danneggiamenti, resistenza a p.u., ecc.), deve essere apprezzata la possibilità di tutelare l’ordine pubblico, limitando in alcuni casi l’intervento delle forze dell’ordine per non provocare danni peggiori alle persone e alle cose.

Nelle circostanze esemplificate, dunque, risulta opportuno che l’attività propria delle forze preposte a far cessare la situazione di illiceità sia rivolta a tal fine adottando le forme più opportune, che tengano in considerazione anche la tutela di tutte le posizioni giuridiche coinvolte nella situazione concreta.

In una simile prospettiva è di tutta evidenza che l’intervento repressivo penale non può che assumere un carattere residuale. Ed invero, il ricorso alla sanzione penale, e a tutto l’armamentario anche in termini procedurali ad essa collegati, nel nostro ordinamento deve sottostare ai noti principi costituzionali di legalità, tassatività, ecc. Tuttavia, oltre tali confini per così dire predeterminati dalla Costituzione, esiste il dato desumibile dall’interpretazione complessiva dei principi costituzionali che definiscono l’intervento penale dello Stato, vale a dire il suo carattere di extrema ratio, dal momento che tale intervento penale va ad incidere sulle libertà fondamentali dell’individuo.

Se riferiamo queste conclusioni al fenomeno che si sta esaminando, delle occupazioni abusive, appare allora evidente che l’intervento repressivo collegato alla sanzione penale dovrebbe misurarsi con l’esistenza di un diritto sociale, così come in precedenza delineato, che entra in gioco nel momento in cui si realizza la condotta dell’invasione dell’edificio.

Tale situazione impone allora che l’apprezzamento della violazione della norma penale avvenga in modo da potere tenere in considerazione tutti gli aspetti di cui si è detto.

Dunque, nessuna deroga al principio di legalità, ma una sua applicazione coerente con la complessità della situazione in esame.

Ciò significa, in concreto, che nella valutazione dei profili penali della condotta degli occupanti abusivi, potranno trovare ingresso gli strumenti interpretativi previsti dall’ordinamento idonei a consentire una corretta valutazione della rilevanza penale della fattispecie.

Così, ad esempio, potrà essere adeguatamente valutata la circostanza per cui la condotta, anche se vietata, non possa essere considerata antigiuridica, in quanto espressione di un diverso diritto pure previsto e tutelato dall’ordinamento. Come si è anticipato, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha riconosciuto la possibilità di applicazione della causa di giustificazione dello stato di necessità, in quanto il concetto di “danno grave alla persona” richiamato da tale causa di giustificazione può essere esteso, in armonia con quanto stabilito dall’art. 2 della Costituzione, anche a quelle situazioni che minacciano solo indirettamente l’integrità fisica del soggetto, riferendosi alla sfera dei beni primari collegati alla personalità, tra i quali dev’essere ricompreso il diritto all’abitazione, in quanto l’esigenza di un alloggio rientra fra i bisogni primari della persona.

Va altresì sottolineato come tale affermazione non abbia poi comportato una generica e sostanziale depenalizzazione del reato invasione di edificio, in quanto la stessa Corte di Cassazione ha affermato che tale interpretazione estensiva del concetto di “danno grave alla persona” importa la necessità di una più attenta e penetrante indagine giudiziaria diretta a circoscrivere la sfera di azione dell’esimente ai soli casi in cui siano indiscutibili gli elementi costitutivi della stessa - necessità e inevitabilità - non potendo i diritti dei terzi essere compressi se non in condizioni eccezionali, chiaramente comprovate.

Ancora, il ricorso all’occupazione di edifici disabitati e dismessi può rappresentare una condotta che ha cagionato un danno non particolarmente elevato, posta in essere per soddisfare esigenze primarie. Tali circostanze di fatto possono portare a ritenere che il fatto, pur astrattamente illecito, non sia punibile in ragione della sua particolare tenuità, facendosi applicazione della causa di non punibilità di cui all’art. 131 bis c.p. di recente introdotta dal legislatore.

Dunque è possibile individuare gli strumenti per ricondurre la risposta dello Stato e la riaffermazione della legalità violata in un ambito di ragionevolezza e di considerazione di tutti gli aspetti sottesi alla vicenda delle occupazioni abusive.

Questo tipo di risposta prevede dunque l’ordinario ricorso alla scansione e agli strumenti tipici dell’indagine penale: l’acquisizione della notizia del reato, l’utilizzo della polizia giudiziaria per l’individuazione dei responsabili, l’avvio del procedimento penale, gli esiti dello stesso, tenendo presenti le osservazioni svolte in precedenza in tema di possibile mancanza di antigiuridicità o di non punibilità della condotta.

Ma la riaffermazione della legalità violata può essere interpretata in vari modi, ed il percorso appena segnalato non sempre è quello privilegiato.

L’immediata violazione della legalità viene di fatto plasticamente individuata nella concreta condotta degli occupanti che si stabiliscono nell’edificio non di loro proprietà, di modo che il ripristino della legalità coincide necessariamente con lo sgombero degli occupanti dell’edificio.

Ma, se questa cadenza appare logicamente ineccepibile, essa però si macchia di una grave omissione. Omette, cioè, di rilevare quanto sopra si è affermato: che l’ordinamento può prevedere varie forme di intervento al ripristino della legalità. E, come si è visto, è ben possibile prevedere interventi posti in essere dalla pubblica amministrazione, volti in via generale al contenimento e alla risoluzione del problema, ma anche soprattutto, nei casi specifici, a fornire soluzioni concrete, rinvenendo altre soluzioni abitative degli occupanti, favorendo la mediazione con i proprietari degli immobili o con la comunità di vicinanza, con conseguenti soluzioni ponte o convenzioni con gli stessi proprietari.

Dunque, l’obiettivo di eliminare la situazione di illegalità creatasi può essere perseguito da provvedimenti e attività proprie di agenzie pubbliche di tipo amministrativo, e non necessariamente mediante il ricorso a provvedimenti giudiziari la cui esecuzione preveda l’intervento delle forze di polizia, in quanto tale seconda opzione non è affatto l’unico modo per ripristinare il rispetto delle regole violate, nello specifico caso che si sta esaminando, e nemmeno il più adeguato alla complessità della situazione.

Eppure, nelle nostre città assistiamo sempre più spesso proprio a questo tipo di intervento.

L’intervento della magistratura diventa lo strumento con il quale “risolvere” la vicenda di un’occupazione. Tale intervento normalmente si manifesta in una richiesta di sequestro dell’immobile avanzata dalla Procura della Repubblica e con la relativa ordinanza di sequestro disposto dal giudice.

Ovviamente in via puramente teorica l’iniziativa della magistratura requirente può essere assunta in piena autonomia, sulla scorta dell’acquisizione della notizia del reato. Di fatto, si assiste a tale iniziativa in base a sollecitazioni di vario genere: di una generale richiesta di ripristino di legalità veicolata da alcuni organi di informazione; di interventi di esponenti politici locali; di richiesta da parte delle persone offese, intese come gli enti pubblici proprietari degli immobili occupati.

Ma, a fronte di tali istanze, la consapevolezza dell’esistenza di una pluralità di metodi per intervenire sulla situazione illegale creatasi, dovrebbe imporre una valutazione più attenta sui limiti dell’intervento giudiziario.

Attivare immediatamente il circuito richiesta di sequestro preventivo dell’immobile - concessione del sequestro - esecuzione del medesimo mediante l’intervento delle forze di polizia non appare un percorso obbligato in termini di opportunità, né tantomeno imposto in base alla normativa vigente. In questo senso va osservato infatti che i margini di discrezionalità nell’attivare la richiesta del sequestro preventivo dell’immobile e nella concessione di tale sequestro sono strettamente collegati con l’interpretazione possibile delle norme che regolano il sequestro preventivo.

In questo senso, è pur vero che ad una prima lettura, nella richiesta di sequestro preventivo di un immobile occupato appaiono sussistere tutti gli elementi che dovrebbero consentire il provvedimento richiesto: il fumus del reato, la pertinenza della cosa al reato, la necessità di evitare la protrazione delle conseguenze del reato stesso sgomberando l’immobile e restituendolo nella disponibilità del proprietario. Ed infatti, sulla base di tale scansione, gli interventi giudiziari in materia, in grande maggioranza, dispongono il sequestro preventivo dell’immobile, con la conseguenza che per l’esecuzione del medesimo dovranno essere attivate le forze di polizia.

Eppure, sono state adottate in alcuni uffici giudiziari decisioni per cui si dovrebbe escludere la possibilità di ricorrere allo strumento del sequestro preventivo in caso di occupazione abusiva.

Per giungere a tale conclusione si è, in alcuni casi, osservato come il provvedimento di sequestro debba essere considerato concettualmente diverso e successivo allo sgombero dell’edificio, necessario preventivamente proprio per poter poi dar luogo al sequestro, cosicché una volta sgomberato l’edificio non vi sarebbe più necessità del sequestro stesso.

Ancora, in altri casi si è più articolatamente osservato come, anche se si volesse intendere lo sgombero dell’edificio come modalità esecutiva del sequestro, tuttavia in tal modo si arriverebbe ad una strumentalizzazione del provvedimento giudiziario così invocato.

In buona sostanza, secondo tale interpretazione non si vuole negare che l’estromissione degli occupanti possa essere formalmente qualificata come modalità esecutiva del sequestro, ma si ritiene che tale formale qualificazione costituisca soltanto uno strumento improprio per ricondurre al paradigma del sequestro preventivo un’attività volta a contrastare una condotta ritenuta illecita, quella dell’occupazione abusiva.

Pertanto, verrebbe meno la necessità di porre un vincolo formale su un bene per evitare la protrazione del reato o la commissione di altri reati, che è lo scopo del sequestro preventivo. Si sarebbe dunque in presenza di una situazione presa in considerazione anche dalla giurisprudenza di legittimità, di un provvedimento che non si pone in una relazione di necessità rispetto agli scopi previsti per la sua adozione, situazione per la quale, in alcuni casi, la stessa Corte di Cassazione non ha ritenuto adottabile il sequestro preventivo.

Dunque, si può affermare quanto meno un’incertezza interpretativa, in ordine alla necessità – opportunità di fare ricorso ad un provvedimento dell’autorità giudiziaria volto a risolvere il problema dell’occupazione abusiva di un immobile. Ed allora, in un campo dove l’intervento dell’autorità giudiziaria appare così caratterizzato, dovrebbe essere riaffermato con forza il carattere residuale dell’intervento penale in un ambito in cui si contrappongono le affermazioni di diversi diritti, e quindi ribadito il ricorso all’intervento penale nei suoi stretti limiti concernenti l’accertamento del fatto reato, e non invece come strumento per la risoluzione di un conflitto sociale.

5. L’occupante come nemico: conseguenze e possibili vie d’uscita

Non può sfuggire, infatti, che l’intervento giurisdizionale penale ha conseguenze e costi ben evidenti. Come si è detto, è evidente che il provvedimento di sequestro di un immobile occupato è finalizzato allo sgombero dell’edificio, e quindi deve trovare concreta esecuzione mediante l’intervento della forza pubblica. Tale intervento può assumere in concreto caratteristiche di forte conflitto con gli occupanti.

Un esempio concreto, tra i tanti, può essere rinvenuto nella cronaca dello sgombero avvenuto a Bologna il 20 ottobre 2015 di un immobile occupato.

All’alba, un ingente spiegamento di forze dell’ordine, formato da 25 camionette, centinaia di agenti in assetto antisommossa, vigili del fuoco e tre ambulanze, hanno iniziato le procedure di sgombero di uno stabile dismesso dopo lo spostamento degli uffici della società Teelcom, precedente proprietaria, occupato da quasi 300 persone in via Fioravanti, a Bologna.

La situazione era apparsa critica sin da subito: un centinaio di occupanti era salito sul tetto battendo le ringhiere e gridando “mai più senza casa”. Sotto lo stabile intanto si era raggruppato un presidio formato da attivisti di centri sociali che avevano appoggiato l’occupazione, presidio oggetto di cariche da parte delle forze di polizia. Quindi le forze dell’ordine riprendevano lo sgombero, e le famiglie, in evidente stato di agitazione, venivano accompagnate fuori dallo stabile, con ricovero in ospedale di una donna e di un bambino. Il numero degli occupanti, e le caratteristiche dello sgombero, avevano poi ripercussioni nei giorni successivi nel rapporto tra l’amministrazione comunale con il prefetto ed il questore, lamentandosi da parte della prima il mancato avviso al Comune dello sgombero quindi l’assenza di qualsiasi coordinamento con operatori sociali del Comune, e l’assenza dei medesimi nel momento dell’intervento delle forze di polizia.

Per riprendere il ragionamento fin qui svolto, e rispondere dunque alla domanda su quale sia il filo che collega il problema delle occupazioni abusive a quello della sicurezza urbana, appare allora evidente che tale collegamento si sostanzia proprio nel ruolo che viene attribuito agli occupanti a seguito degli interventi come quello sopra descritto.

Il ricorso ad azioni di polizia, con un così ingente utilizzo di forza pubblica, non può che indurre l’osservatore alla conclusione che i destinatari di tali azioni di polizia sono necessariamente dei soggetti pericolosi.

Il paradosso è che l’etichetta di pericolosità non viene attribuita in base alla precedente condotta, ma a causa dell’intervento stesso delle forze dell’ordine . Gli occupanti non concretizzano un pericolo, un rischio o una minaccia, nelle accezioni che sono state esaminate in precedenza, in base al loro comportamento precedente all’intervento delle forze di polizia. Essi diventano una minaccia proprio a seguito di quell’intervento. Se ricordiamo che caratteristica della minaccia è quella di venire attribuita ad un soggetto che volontariamente e intenzionalmente realizza un comportamento dannoso o pericoloso ai danni della collettività, e che quindi si caratterizza come “nemico”, è del tutto evidente che soggetti che meritano un intervento di così massiccio spiegamento di forze dell’ordine debbano essere necessariamente percepiti come “nemici”.

Ma questo approdo preclude qualsiasi possibilità di approccio al problema in termini dialettici. Con il nemico non si dialoga, il nemico si combatte, e quindi il terreno non è più quello del confronto per giungere alla risoluzione di un problema sociale, ma quello della lotta ad una situazione minacciosa, da ricondurre al problema della sicurezza e da affrontare con gli strumenti del contrasto e del conflitto.

Non può allora sfuggire allora come l’intervento della magistratura in un contesto così delicato, in presenza di un’emergenza sociale, può assumere le caratteristiche di un intervento improprio, idoneo, al di là delle intenzioni, a qualificare gli occupanti come dei veri e propri nemici, con conseguente riduzione degli spazi per un diverso modo di affrontare una problematica di tipo sociale più che criminale.

Una democrazia attenta ai diversi ruoli istituzionali, alla tutela dei diritti delle persone, non può rinunciare ad affrontare una questione come quella esaminata in una dimensione in cui tutti i soggetti interessati possano interpretare con efficacia la parte prevista per ciascun attore sociale o istituzionale.

Così, la politica e l’amministrazione sono chiamate ad assumersi la responsabilità degli interventi possibili, anche con scelte coraggiose ed originali, laddove se necessario operare delle scelte a tutela dei soggetti deboli, con sacrificio di altri interessi.

Per la magistratura è possibile una riflessione critica dei limiti del suo intervento, del ruolo che può svolgere a favore della tutela dei diritti, adottando soluzioni interpretative possibili, anche innovative, rispettose non soltanto del dato formale ma anche del contesto di tutela sostanziale di diritti negati, che continua a essere il compito principale di chi esercita la giurisdizione.

Ancora, per sottolineare l’estraneità della richiesta di affermazione dei diritti al problema securitario, è necessario l’avvio di pratiche sociali che prevedano l’incontro e la conoscenza tra i vari soggetti interessati.

Non è impossibile ipotizzare che gli occupanti entrino in contatto con quella che abbiamo chiamato la comunità di vicinanza. In alcune città italiane sono presenti esperienze sociali che hanno visto come protagonisti proprio gli abitanti di alcune strade o zone della città, che hanno riallacciato i rapporti sociali in una dimensione “di strada”, che permette l’incontro anche con gli occupanti. Nel caso bolognese sopra riportato, ad esempio, parte degli occupanti hanno trovato poi sistemazione in un ex residence studentesco, messo a disposizione dal Comune. In un primo momento gli abitanti della zona avevano mostrato preoccupazione per tale sistemazione, ma, a seguito dell’intervento di vari soggetti istituzionali (servizi sociali, ma soprattutto la parrocchia della zona) la situazione non ha provocato alcun disagio, ed anzi, nei locali collettivi dell’ex residence, sono state avviate attività (palestra, incontri pubblici) alle quali hanno partecipato sia gli occupanti che gli altri abitanti del quartiere, e quindi, come ha osservato lo stesso parroco in merito alla nuova sistemazione degli occupanti abusivi, in origine percepiti come minaccia per la sicurezza,”la vera notizia è che non c’è nessuna notizia”.

E forse proprio questo esito può indicare un percorso che consenta tutti di pensare che chi cerca un posto per abitare, che cerca di esercitare un diritto anche in forme conflittuali, non rappresenta necessariamente una minaccia, non è un nemico.

Peraltro, a questa conclusione erano giunti i bambini delle scuole elementari compagni di classe di alcuni figli delle famiglie oggetto dello sgombero di cui si è detto in precedenza.

Questi bambini, avvisati dalle loro insegnanti dello sgombero, avevano mandato messaggi di solidarietà ai loro compagni di classe, e per spiegare la vicenda nei compiti loro assegnati avevano così sintetizzato la questione: “Li sgomberano perché vivono lì senza permesso, ma è solo perché sono poveri”.

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