1. La nascita dell’associazionismo giudiziario e le istituzioni di garanzia
L’attuazione del Csm, come pure quello della Corte Costituzionale fanno parte del percorso che, in conformità al progetto coltivato dalla Carta Costituzionale, ha contribuito con il tempo a trasformare la società ed a renderla più sicura, più libera e più giusta.
Tale percorso non è stato facile, come non lo è stato quello della Costituzione il cui cammino è stato fin dall'inizio ostacolato dalle forze ostili al cambiamento che avrebbero voluto confinarne le regole e i princìpi al rango di enunciazioni non vincolanti per lo Stato se non nei limiti in cui gli organi preposti alla sua attuazione avessero ritenuto di doverlo fare. Non appena, tuttavia, la Corte costituzionale ha potuto entrare in funzione, ed i giudici hanno acquistato consapevolezza che l'essere soggetti solo alla legge non è un privilegio per starsene comodamente indisturbati ma implica, tra gli altri doveri, quello di interpretare ogni norma in senso conforme alla Costituzione, ecco le libertà civili e democratiche uscire dal rango delle dichiarazioni semplicemente “programmatiche”, ecco ridursi progressivamente la sfera della discrezionalità amministrativa, i colpi di piccone al codice di procedura penale e alle tante altre leggi illiberali, ecco emergere l'uguaglianza di fronte alla legge, i diritti dei lavoratori, la tutela della salute e della sicurezza nella fabbrica e fuori, gli interessi diffusi e collettivi, l'impegno per la pace, la democratizzazione dell'apparato giudiziario e delle sue regole. Il valore fondativo del principio di soggezione del giudice solo alla legge, con i suoi effetti dirompenti rispetto al conformismo, alla gerarchia, alla apoliticità intesa come dipendenza e passività culturale e come consonanza al potere politico dominante, costituì il ponte che apriva il diritto all'esterno, verso la società e i suoi bisogni di giustizia, fu la premessa su cui innestare la denuncia delle norme illiberali e che favorì la crescita dell'indipendenza e la sburocratizzazione della funzione giudiziaria.
Ed è certamente grazie anche all'opera della giurisprudenza e all'interpretazione delle Corti, quale si è andata altresì formando nel più ampio tessuto internazionale e comunitario, che il catalogo dei diritti ha potuto svilupparsi in direzioni un tempo impensate e si è venuta progressivamente delineando l'idea di una cittadinanza che va oltre i confini territoriali dello Stato per aprirsi a una visione più ampia dei diritti umani e universali.
Di questo percorso verso l’attuazione delle istituzioni preposte a presidio dell’assetto costituzionale della magistratura e, per il loro tramite, all’affermazione ed alla crescita dell’indipendenza dei magistrati è stata parte importante - benché sia noto a pochi - il ruolo esercitato dall’ANM, di cui 11 anni fa è stato celebrato il centenario[1].
Costituita il 13 giugno 1909 come Agmi (Associazione generale tra i magistrati italiani) per iniziativa di «giudici in sott’ordine»[2] - che chiedevano miglioramenti del loro trattamento economico, la semplificazione della carriera e i ruoli “aperti”, la revisione delle circoscrizioni giudiziarie, l’eleggibilità del Consiglio superiore della magistratura (allora organo consultivo del ministero)[3] da parte di tutti i gradi della magistratura, e l’estensione delle guarentigie della magistratura giudicante anche al pubblico ministero - venne disciolta con delibera dell'assemblea generale del 21 dicembre 1925 a seguito del rifiuto dei suoi dirigenti di trasformarla in sindacato fascista[4]. Alla soppressione, attuata con legge del 1926, seguirono il trasferimento in sedi disagiate e l’epurazione dei suoi dirigenti.
L’associazionismo giudiziario riprese vita subito dopo la caduta del fascismo e la fine della guerra con la costituzione, il 21 ottobre 1945, dell’Associazione nazionale magistrati.
Tra il 1947 ed il 1958 la magistratura associata concentrò la propria attività soprattutto sulle rivendicazioni di carattere economico e sul superamento della distinzione tra “magistratura alta” e “magistratura bassa”, restando tuttavia prigioniera di una concezione dell’indipendenza come fine a se stessa e di una visione corporativa che tendeva a tagliar fuori i magistrati dal dibattito sui temi e sui problemi sociali; e fu anche per questo che l’adesione alla Costituzione e ai nuovi valori della democrazia rimase per molto tempo soltanto formale[5].
Erano gli anni del congelamento dei valori costituzionali, che rimasero sterilizzati ancora per molto tempo - prima che la Corte Costituzionale entrasse concretamente in funzione nel 1956 - dalla ricordata qualificazione del carattere meramente programmatico di molte norme (e, in particolare, di quelle contenute nella prima parte) della carta costituzionale. Erano gli anni in cui prevaleva l'ideologia corporativa tendente a tagliare i magistrati fuori dal dibattito sociale, e si manifestavano con durezza gli atteggiamenti di chiusura verso la critica dei provvedimenti giurisdizionali, vista come lesiva dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura. La stessa legge 24 marzo 1958, n. 195 (norme sulla costituzione e sul funzionamento del CSM, le cui disposizioni di attuazione vennero emanate con il d.p.r. 16 settembre 1958, n. 916) costituiva il frutto di questa vecchia cultura. Il primo Consiglio, eletto solo nel 1959, derivò da un sistema di votazione per categorie separate, in cui avevano largo spazio gli esponenti della cassazione; ed anche per le elezioni del 1968 e del 1972 - che pure si svolsero in base ad una legge (18 dicembre 1967, n. 1198) che superava il rigido meccanismo del voto separato per categoria e riduceva il peso della Cassazione - rimase il sistema maggioritario, con l'effetto di attribuire, nella consiliatura del 1972, ben 13 seggi su 14 agli esponenti di un unico gruppo associativo (Magistratura Indipendente). La consiliatura nata da queste ultime elezioni, si caratterizzò in modo particolare per atteggiamenti di intolleranza ideologica e di chiusura burocratica e corporativa: prese corpo nel corso di essa, ad esempio, il procedimento disciplinare a Guido Galli ed altri esponenti della giunta milanese dell'Associazione Nazionale Magistrati per il documento di critica al provvedimento con il quale la Corte di Cassazione aveva disposto la rimessione da Milano a Catanzaro del procedimento per la strage di Piazza Fontana.
Il permanere della vecchia impostazione gerarchica, assai dura a morire, portò tra l’altro alla costituzione, nel 1960, di una nuova corrente (l’”Unione delle Corti”) da parte dei magistrati della Cassazione, che diedero poi origine, con un vero e proprio atto di scissione, all’UMI (Unione dei magistrati italiani), arroccata sulle posizioni più chiuse della Cassazione che pretendeva un sistema elettorale idonea a garantirle il controllo del CSM ed aveva assunto atteggiamenti di contrapposizione rispetto alla stessa Corte costituzionale.
2. Il formarsi delle correnti della magistratura e le lotte per la sburocratizzazione del corpo giudiziario, lo smantellamento delle carriere e l’affermazione del ruolo del giudice secondo il progetto costituzionale
Ma nel frattempo dentro il corpo giudiziario erano venute emergendo in modo sempre più esplicito istanze ispirate ai principi egualitari degli artt. 101 e 107 della Costituzione, ed avevano preso vita gruppi associativi e correnti ideali di magistrati[6], che ponevano al centro della propria azione l’obiettivo dell'indipendenza interna e rivendicavano parità di voti oltre che composizione paritaria tra le varie categorie di magistrati nel Consiglio superiore della magistratura; ed a dispetto della persistente cultura corporativa e della proclamata “apoliticità”, l’impegno nella sede associativa sui grandi problemi della giustizia costrinse presto i magistrati ad aprirsi alla nuova realtà, inducendoli a riflettere sul ruolo del giudice in una società democratica e pluralistica ed a confrontarsi con il dibattito che riguardo ai temi della giustizia si andava svolgendo nella pubblica opinione.
Per impulso dei gruppi più progressisti[7], era venuta crescendo la consapevolezza che anche il giudice, nel disegno del Costituente, è tramite per l'attuazione dei valori costituzionali e dei principi di emancipazione e di eguaglianza. La stessa attribuzione, ad ogni giudice, del potere-dovere di denunciare alla Corte Costituzionale, in relazione al singolo processo in cui la questione fosse apparsa rilevante, le leggi ritenute in contrasto con la Costituzione (legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1), esercitò all'interno della magistratura una potente spinta in senso egualitario, giacché l'attribuzione di tale potere, rendendo appunto ogni giudice tramite di attuazione dei valori costituzionali, implicava una evidente rottura non soltanto con un assetto al cui interno la Cassazione si poneva quale unico interprete della Costituzione, ma con la stessa concezione, propria di altri ordinamenti e di altri momenti della storia, del giudice quale mera "bocca della legge", passivo esecutore del suo comando e di una supposta unica interpretazione possibile.
La mozione finale del XII Congresso nazionale dell'Anm, tenutosi a Gardone dal 25 al 28 settembre 1965, muovendo dal rifiuto della concezione che pretendeva «di ridurre l'interpretazione ad una attività puramente formalistica indifferente al contenuto e all'incidenza concreta della norma nella vita del paese», ed affermando che «il giudice, all'opposto, deve essere consapevole della portata politico-costituzionale della propria funzione di garanzia, così da assicurare, pur negli invalicabili confini della sua subordinazione alla legge, un'applicazione della norma conforme alle finalità fondamentali volute dalla Costituzione», dichiarò apertamente che spetta al giudice, in posizione di imparzialità ed indipendenza nei confronti di ogni organizzazione politica e di ogni centro di potere, «1) applicare direttamente le norme della Costituzione quando ciò sia tecnicamente possibile in relazione al fatto concreto controverso; 2) rinviare all'esame della Corte costituzionale, anche d'ufficio, le leggi che non si prestino ad essere ricondotte, nel momento interpretativo, al dettato costituzionale; 3) interpretare tutte le leggi in conformità ai principi contenuti nella Costituzione, che rappresentano i nuovi principi fondamentali dell'ordinamento giuridico statuale».
Il dibattito associativo si misurava ormai con la dimensione politica dell'attività giudiziaria, ed i magistrati si confrontavano con i grandi problemi del Paese, ridiscutendo il ruolo del giudice in una società in vorticosa trasformazione sul piano economico e sociale.
Tutto ciò, oltre a produrre all'interno dell'ANM la scissione di cui si è detto, contribuì ad avviare, anche sul piano legislativo, un fecondo processo di rinnovamento che portò alla progressiva abolizione del vecchio sistema delle carriere[8]. E mentre, da un lato, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 168 del 23 dicembre 1963 dichiarava illegittima la subordinazione dell'iniziativa del Consiglio superiore della magistratura alla proposta del Ministro, nel 1975 il numero dei componenti elettivi del Consiglio Superiore della Magistratura fu elevato a 30, ed il sistema elettorale venne modificato nel senso di prevedere che le elezioni si svolgessero in un collegio unico nazionale, col sistema proporzionale e sulla base di liste concorrenti. Si svolsero con tale sistema le elezioni del 1976, del 1981 e del 1986, con una ripartizione dell'elettorato passivo per categorie (8 magistrati di cassazione, 4 di appello e otto di tribunale), ma senza necessità di corrispondenza tra qualifiche e funzioni effettivamente esercitate. A seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 8/1982, la composizione del Consiglio venne poi ulteriormente modificata (legge 22 novembre 1985, n. 655) nel senso di prevedere la riserva di due posti per i magistrati che svolgono funzioni effettive di legittimità, restando gli altri 18 posti assegnabili ai magistrati che svolgono funzioni di merito, senza distinzione di categorie[9].
3. L’apertura “all’esterno” ed alle istanze sociali. L’impegno della magistratura negli anni del terrorismo e sul fronte della criminalità organizzata
I temi della crisi e della riforma della giustizia divennero oggetto di interventi sempre più frequenti; e l'Anm aprì la sua rivista (La Magistratura) alla collaborazione di giuristi, avvocati, sociologi, impegnandosi nell'elaborazione di un progetto complessivo di riforma dell'ordinamento giudiziario. Sullo sfondo si delineavano i grandi fermenti riformatori che avevano caratterizzato gli anni settanta e che facevano seguito, tra l’altro, al movimento studentesco del 1968 ed alle proteste operaie dell’“autunno caldo” del 1969[10].
Le istanze sociali e il susseguirsi di provvedimenti normativi che caratterizzarono positivamente gli anni ‘70 (dallo Statuto dei diritti dei lavoratori al nuovo diritto di famiglia, dal divorzio alla legalizzazione dell’aborto e alla riforma sanitaria) ebbero effetti immediati anche con riguardo ai compiti della giurisdizione, evidenziandone il carattere di tramite dell’effettività dei diritti e delle libertà, e sottolineando il ruolo del giudice quale condizione essenziale per l’attuazione del disegno costituzionale (i pretori cd. “di assalto” costituirono una delle espressioni più significative di questa presa di coscienza); ma le vicende dello scontro sociale verificatosi tra il 1968 e il 1969 non mancarono di ripercuotersi sull'associazionismo dei magistrati, provocando una divaricazione crescente tra chi sollecitava analisi più coraggiose e radicali e quanti, tra i gruppi conservatori della magistratura, manifestavano timori e chiusure. Il conflitto si fece più aspro dopo la strage di piazza Fontana, allorché si registrò «una vera e propria ‘epurazione’ di magistrati democratici ‘estromessi collettivamente’ dalle funzioni penali e specialmente da quelle di giudici del lavoro, un campo nel quale l’applicazione dello Statuto dei lavoratori dava luogo a tensioni con il padronato dall’immediata eco politica»[11]. E mentre prendevano corpo o traevano nuovo alimento le polemiche intorno alla “giurisprudenza alternativa”, ai “pretori d’assalto”, alle “interferenze” sui provvedimenti giudiziari, «nel clima di sgomento e di sbandamento seguito alla strage e nel quadro di una campagna» alimentata «da un ampio settore dello schieramento politico» che voleva riportare ordine in magistratura[12], si determinarono effetti rilevanti nel quadro associativo: la scissione di Magistratura democratica, con la costituzione del nuovo gruppo denominato Giustizia e Costituzione, la rottura della giunta e l’indizione di elezioni anticipate che videro nel luglio 1970 la vittoria dei settori più moderati e conservatori; la formazione di Impegno costituzionale, nato dall’unione dei dimissionari di Md ed un troncone di Terzo potere.
Ma sul finire degli anni ‘70, anche per la necessità di far fronte al drammatico fenomeno del terrorismo, che aveva provocato molte vittime dentro e fuori la magistratura e rischiava di mettere in crisi la tenuta stessa dello Stato democratico, nonché per l’esigenza di dare una risposta alle istanze che le trasformazioni sociali riversavano sulla giurisdizione (inducendo ad interrogarsi su temi come quello dell’uguaglianza dei cittadini e la giustizia, del rapporto tra giustizia ed informazione, della funzionalità dell’apparato giudiziario e delle riforme processuali ed ordinamentali, temi ai quali nel corso del decennio erano stati dedicati alcuni congressi dell’Anm) l'associazionismo dei magistrati tornò a riproporsi come luogo di elaborazione comune[13] e diventò in punto naturale di riferimento di una magistratura estremamente esposta sotto il profilo della sicurezza personale e costretta a confrontarsi con la necessità di «individuare il difficile punto di equilibrio tra difesa delle istituzioni e della stessa convivenza democratica […], da un lato, e […] garanzia dei diritti fondamentali e rispetto delle regole del processo», dall’altro[14].
Fu anche per questo ritrovata unità e per il comune sentimento di solidarietà che fatti così gravi avevano avuto l’effetto di cementare intorno ai valori della giustizia, che nonostante il durissimo prezzo di sangue pagato con le vittime del terrorismo e, anche negli anni immediatamente successivi, con quelle della criminalità organizzata, la magistratura - nonostante alcune cadute di legalità - non si fece travolgere dalle richieste di giustizia sommaria e dalle fortissime pressioni verso esiti di condanna ad ogni costo.
Le sollecitazioni al Governo delle misure necessarie per la tutela dei magistrati più esposti e di più organici interventi in ordine alle strutture ed alle risorse materiali, quelle rivolte alla soluzione dell’annoso problema inerente al trattamento economico dei magistrati, e la ripresa dei congressi dopo l'interruzione degli anni di piombo, caratterizzarono negli anni ottanta l’attività dell’Anm che si misurò, in un confronto aperto con l’avvocatura e con diverse espressioni della cultura giuridica, con le questioni di più forte attualità, come quelle relative al rapporto tra magistratura e potere, alla riforme di ordinamento giudiziario, alla professionalità ed alla responsabilità civile dei magistrati: un tema – quest’ultimo - che venne drammatizzato con la campagna sulla “giustizia giusta” e l’uso plebiscitario che le forze politiche più ostili alla magistratura ed al Csm vollero fare dello strumento referendario.
Nella consapevolezza tuttavia che il risultato del referendum evidenziava l’insoddisfazione dei cittadini a causa delle lentezze e delle inefficienze della giustizia italiana, nel 1988 l’Anm elaborò un piano di interventi urgenti per restituire funzionalità alla giustizia, sottoponendolo al Governo e al Ministro della Giustizia, e promosse insieme alle associazioni degli avvocati un Comitato avvocati e giudici per la giustizia, che costituiva un tentativo di ripresa di una comune azione riformatrice. Tuttavia l’esperienza del Comitato, dopo alcune iniziative, finì per esaurirsi e riprese vigore una stagione di contrapposizione e polemiche tra magistratura e avvocatura, manifestatesi in particolare sia con riguardo alle proposte di riforma del processo civile e di quello penale, si su specifici aspetti dell’ordinamento giudiziario come, in particolare, il tema della “separazione delle carriere”.
4. Gli anni di “Tangentopoli/Mani pulite”, delle proposte di riforma della Commissione Bicamerale e della revisione dell'ordinamento giudiziario
Non sarebbe qui possibile ripercorrere ed analizzare le vicende successive con le quali l'Anm ha dovuto confrontarsi ed in particolare i capitoli di Tangentopoli/Mani pulite, le varie proposte di riforma della Commissione Bicamerale, la riforma dell'ordinamento giudiziario (2002/2006). Può dirsi, riprendendo le parole di A. Meniconi, che il «nuovo modello di giudice, più calato nella realtà sociale e politica, è stato ... quello che ha fronteggiato le tre grandi emergenze degli anni ’80 e ’90 (il terrorismo, le mafie, la corruzione) svolgendo un ruolo decisivo, ma anche esercitando talvolta una (obbligata) supplenza rispetto ad altre istituzioni. Ed è precisamente da questo nuovo contesto (e da quel nuovo protagonismo) che sarebbe nato il conflitto con la politica, dato caratteristico, quest’ultimo, di una contrastata stagione ancora oggi non risolta»[15].
Gli attacchi ai giudici e le accuse di politicizzazione della magistratura, cominciati a diventare particolarmente intensi a partire dagli inizi degli anni '80 (allorché presero l'avvio importanti procedimenti in tema di criminalità economica, come quello relativa alla vicenda di Michele Sindona ed al dissesto del Banco Ambrosiano di Roberto Calvi), si intensificarono negli anni di “tangentopoli” (quando le vicende giudiziarie ebbero l’effetto di rompere uno schema di diffusa illegalità in cui proliferavano pratiche di corruzione e spartizione, connivenze con organizzazioni criminali, insufficienze degli apparati statali) per ripetersi poi, sino ai nostri giorni, con sistematica frequenza, intrecciandosi a proposte di modifiche che hanno toccato, volta a volta, la collocazione istituzionale del Pubblico Ministero, il principio di obbligatorietà dell'azione penale, la composizione ed il sistema di elezione del Consiglio superiore della magistratura.
Fin dal Congresso di Vasto del 1991 l’Anm, nel riaffermare che la piena attuazione dei principi di eguaglianza di tutti i cittadini e di legalità nell’azione dei pubblici poteri esige la completa realizzazione del progetto costituzionale ed in particolare il mantenimento dell’indipendenza della magistratura e dell’imparzialità dell’esercizio dell’azione penale; e nel sottolineare come l’inidoneità della giustizia a rispondere ai bisogni ed alle aspettative dei cittadini fosse da ricondurre non ai principi costituzionali, ma all’inadeguatezza degli interventi normativi, alle carenze strutturali ed alla sproporzione tra i compiti sempre più gravosi riversati sulla giurisdizione e le risorse destinate alla giustizia, non mancò di formulare un piano organico ed articolato di interventi processuali destinati a restituire peso ed effettività all’azione penale, che avrebbe dovuto essere ricondotta all’area dei fatti realmente gravi perché lesivi di interessi fondamentali dei singoli cittadini e della collettività, e ad assicurare il funzionamento della giustizia civile sempre più mortificata da gravi inefficienze e dai tempi lunghi del processo. Nel piano furono altresì previste misure di adeguamento dell’ordinamento giudiziario volte ad introdurre un sistema di controlli periodici ed effettivi di professionalità; criteri di razionale mobilità interna in modo da evitare situazioni di deteriore immobilismo senza sacrificio dei vantaggi della specializzazione; un regime di temporaneità per gli incarichi direttivi e semidirettivi; l’abolizione degli arbitrati e degli incarichi giudiziari ed extragiudiziari idonei ad offuscare l’immagine di imparzialità del magistrato.
Queste ed alte proposte (che si ricollegano ad una più generale “questione morale” ed alla presa d’atto che anche la credibilità e la fiducia nella magistratura si conquistano dimostrando sul campo serietà e professionalità, poiché a minarle contribuiscono non solo gli attacchi strumentali portati all’esercizio indipendente delle funzioni giurisdizionali, ma anche le sciatterie, le pigrizie, le neghittosità, gli appiattimenti burocratici e i collateralismi di qualunque segno) hanno caratterizzato l’azione dell’Anm anche in momenti successivi. Gli atti del XXVII congresso associativo nazionale[16], tenutosi a Venezia dal 5 all’8 febbraio 2004 alla vigilia di quella che sarebbe stata poi la riforma “Castelli” dell’ordinamento giudiziario, e le stesse posizioni espresse all’indomani della riforma, dimostrano come alla difesa dell’assetto costituzionale dell’ordine giudiziario e dei principi irrinunciabili di autonomia e indipendenza della magistratura[17] l’Anm non abbia mancato di affiancare proprie articolate e non elusive proposte[18].
Si può qui sinteticamente ricordare - a dimostrazione dell’impegno associativo nell’ultimo ventennio - come l’Anm, sia nei congressi nazionali che si sono succeduti in quegli anni, sia nei documenti dei suoi organi direttivi, non ha mancato di far sentire la propria voce, anche critica, e di fornire il proprio contributo di riflessione su una molteplicità di temi che hanno riguardato le riforme processuali, nel settore civile e penale e in quello del lavoro, toccando anche il campo della giustizia minorile e del diritto di famiglia (cfr. ad es., il parere del Cdc in data 28 novembre 2018 sul ddl 735 - Norme in materia di affido condiviso, mantenimento diretto e garanzia di bigenitorialità - settore civile); la riforma penitenziaria e quella relativa alla revisione delle circoscrizione giudiziarie; l’informatizzazione degli uffici giudiziari ed il processo telematico; l’organizzazione degli uffici, le risorse ed i carichi di lavoro dei magistrati; la responsabilità civile dei magistrati e le proposte di modifica dell’ordinamento giudiziario; la magistratura onoraria; le frontiere dei “nuovi diritti” e quella delicatissima dell’immigrazione; la questione di genere in magistratura; le questioni inerenti al trattamento economico nonché alla sicurezza ed alla salute dei magistrati e di quanti operano o frequentano gli uffici giudiziari; la legislazione dell’emergenza sanitaria. E, come non ha mancato di scendere in campo a tutela dei magistrati ingiustamente attaccati nell’esercizio delle loro funzioni ed a difesa dell’autonomia ed indipendenza della magistratura, così non si è astenuta dal sollevare in più di un’occasione la “questione morale” di fronte ad episodi e comportamenti che incrinavano l’immagine di imparzialità del magistrato e mettevano in luce forme di compromissione contrastanti con il principio per cui i giudici sono soggetti solo alla legge (vedi, ad es., il documento della Gec in data 17 febbraio 2010 e quelli del Cdc in data 6 marzo 201 e 14 luglio 2010), ribadendo altresì i doveri connessi alla professionalità di ciascun magistrato, ai compiti dei dirigenti degli uffici ed alle responsabilità del Csm nelle attribuzioni relative al conferimento degli incarichi ed al controllo, anche tabellare, sulla funzionalità degli uffici e sulla correttezza della loro gestione (vedi, ad es., il documento del Cdc in data 21 marzo 2013 sul “sistema di autogoverno”[19]) nonchè sollevando in più occasioni il tema della partecipazione dei magistrati alle elezioni politiche e amministrative, dell’assunzione di incarichi di governo nazionale e negli enti territoriali e del successivo rientro in ruolo (cfr. ad es. documenti del Cdc in data 6 marzo 2010, 7 luglio 2017 e 24 marzo 2018; parere dell’11 giugno 2017 sulla proposta di legge 2188/A relativa all’argomento).
Sicché - nonostante la gravità dei fatti che nei tempi a noi più vicini ha caratterizzato il caso “Palamara”, la cui dimensione ed i cui effetti travalicano il terreno delle responsabilità individuali ed impongono un profondo ripensamento all’interno delle “correnti” e dell’associazionismo giudiziario - può ben dirsi con E. Paciotti[20] che le vicende interne dell’Anm, seppure «inevitabilmente influenzate dall’evoluzione politica e culturale del Paese, sono anche state in grado talvolta di contribuire alla crescita della cultura istituzionale della magistratura e non solo di questa, specialmente quando vi è stato un proficuo rapporto con l’intero mondo dei giuristi».
5. La vicenda “Palamara” e l’esigenza di un ripensamento dell’associazionismo
Quanto sopra non è stato ricordato per glorificare “i bei giorni andati”, né per invocare in modo salvifico il passato, un passato che del resto non è immune da errori, ambiguità e contraddizioni[21].
Lo si è fatto perché la magistratura, investita dai contraccolpi seguiti ai gravi fatti messi in luce dalla vicenda Palamara, si è dimostrata incapace di una reazione univoca ed unitaria ed apparsa dilaniata da divisioni interne, da contrasti vecchi e nuovi, da un clima di “resa dei conti” in cui sugli atteggiamenti e sulla volontà di riscatto è sembrato prevalere un istinto di liquidazione del passato, dell’associazionismo giudiziario, dell’autogoverno, della storia stessa della magistratura. Ed in un clima di contrapposizione che ha visto tracciare nuove ed arbitrarie demarcazioni tra quanti si attribuiscono la medaglia di “puri” e “giusti”, da una parte, e tutti gli altri, accumunati dai primi in uno sprezzante giudizio di disvalore derivante dall’appartenenza al “sistema correntizio”, non solo è quasi scomparsa od è rimasta fortemente nell’ombra ogni altra discussione intorno ai gravi problemi relativi al funzionamento della giustizia ed all’effettività di tutela dei diritti, ma sembra essersi smarita la consapevolezza che la vera posta in gioco è la magistratura come istituzione della democrazia e, con essa, l’indipendenza nell’esercizio della giurisdizione. e richiede come condizione preliminare che anche tra i magistrati sia abbondonato il clima di scontro in atto che sembra vedere tutti contro tutti.
È urgente più che mai, dunque, uscire dal guado delle invettive e delle polemiche inconcludenti, ristabilendo o individuando alcuni punti fermi di un percorso non facile ma necessario per produrre un reale cambiamento.
Rispetto ai ricorrenti tentativi che con il pretesto di combattere le degenerazioni correntizie hanno mirato a colpire lo stesso associazionismo giudiziario, obiettivo costante delle varie leggi di riforma del sistema elettorale del CSM[22], occorre sottolineare che l’associazionismo giudiziario costituisce non solo espressione di fondamentali libertà costituzionali, ma rappresenta una necessità, poiché è proprio la storia dell’associazionismo a dimostrare che esso ha costituito, pur tra luci e ombre, un fattore fondamentale della crescita dell’indipendenza non solo formale, ma anche reale della magistratura; e ciò è avvenuto grazie anche alla dialettica tra le diverse componenti ideali e culturali in cui l’associazionismo si è articolato e nel confronto tra le posizioni di cui ciascuna era portatrice sui grandi temi del ruolo del giudice e della giurisdizione nella società, dell’indipendenza esterna ed interna, dell’ordinamento giudiziario, dell’organizzazione degli uffici e del lavoro dei magistrati.
L’ANM non è necessariamente il luogo dell’unità, mentre è certamente quello delle diversità e delle differenze, la sede di un pluralismo ineliminabile e indispensabile quale presupposto per l’analisi dei problemi nell’auspicio che proprio la dialettica - per quanto serrata ed anche se aspra, purché sempre serena e non deviata da preconcetti né condizionata da pretese di superiorità morale, etica o di altro tipo - concorra nell’obiettivo auspicabilmente comune di individuare i rimedi necessari per recuperare la credibilità e la fiducia dei cittadini, senz’altro interesse che quello della giustizia.
Anche coloro che, tra i magistrati, hanno contrastato l’Anm sino al punto di auspicarne, in alcune posizioni estreme, lo scioglimento e di sollecitare l’abolizione delle correnti, con il presentare una propria lista alle elezioni pe il rinnovo del Cdc del 18/20 novembre 2020, sembrano infine concordare sul fatto che le battaglie per correggere le anomalie dell’associazionismo o, più radicalmente, per rifondarlo, vanno condotte dall’interno di esso, senza demonizzarlo ed impegnandosi nel confronto con gli altri gruppi e con le altre espressioni associative.
In questo impegno, da coltivare alimentando altresì un circuito costante di cooperazione tra “centro” e “periferie, si deve essere capaci di esercitare con pazienza l’arte del saper distinguere, evitando il falso storico per cui l’adesione, passata e presente, ad un qualche gruppo associativo, il rivestimento di un ruolo nell’ANM, lo svolgimento stesso di un incarico direttivo o semidirettivo vengono bollati automaticamente come proiezione del deprecato sistema di degenerazione "correntizia," così come evitando di confondere (ciò va detto in particolare con riferimento alle accuse rivolte al sistema correntizio ed alle pratiche clientelari che hanno preso piede anche nella gestione dell’autogoverno) in un unico ed indistinto giudizio comportamenti che possono aver assunto rilevanza disciplinare o, addirittura, penale, da quelli pur sempre reprensibili sotto il profilo etico o più latamente, dell’opportunità, e dalle situazioni del tutto diverse che si manifestano come semplici aspetti del fisiologico funzionamento istituzionale.
La tensione dialettica che mai può mancare tra le diverse componenti da cui è animato l’associazionismo giudiziario e che, più in generale, si manifesta all’interno della magistratura, deve potersi esprimere dimostrandosi capaci sia di accettare (anche quando oscurate da forme e toni del linguaggio del tutto incivili e incontrollati[23]) le critiche che vengono mosse e gli errori che sono stati compiuti, sia di apprezzare l’impegno speso per evitare di ripeterli nonché di riconoscere quanto di positivo l’azione associativa è stata in grado di realizzare. Prima ancora che alle riforme ed agli interventi normativi, il recupero di una forte etica professionale è da affidare ai comportamenti concreti, traducendo in fatti precisi, in una pratica quotidiana e diffusa, i tanti proclami associativi rimasti spesso lettera morta, le regole e lo spirito del codice etico, tutte incentrate su un costante riferimento al «disinteresse personale» quale dovere primario del magistrato[24].
Perché ciò che in questi anni è accaduto, in un lento processo di trasformazione che ha visto scivolare sempre più l’associazionismo giudiziario verso derive improprie, è proprio l’allontanamento dalla prospettiva istituzionale e dagli scopi statutari, di talché alla tutela della funzione giudiziaria, costituente la ragion d’essere della nascita stessa dell’Anm, si sono andate sostituendo la protezione degli interessi particolari corporativi, le logiche del notabilato e del carrierismo, quella degli accordi “sotto banco” e le pratiche di scambio[25].
Rientra certamente tra le finalità dell’ANM - cui statutariamente spetta di propugnare l’attuazione di un Ordinamento Giudiziario «in conformità delle esigenze dello Stato di diritto in un regime democratico», «tutelare il prestigio ed il rispetto della funzione giudiziaria», «dare il contributo della scienza ed esperienza della magistratura nella elaborazione delle riforme legislative, con particolare riguardo all`Ordinamento Giudiziario»[26] - il compito di concorrere affinché siamo adottati sul piano normativo tutti i rimedi diretti a contrastare le derive negative di cui si è detto, appoggiando lealmente quelle parti delle proposte di modifica dell’O.G. che appaiono conformi a questo obiettivo[27], così come rientra tra quei compiti l’impegno a contribuire - in un confronto serio, approfondito, non inquinato da apriorismi concettuali e da schemi corporativi - ad una riflessione costruttiva sull’eterno tema dei criteri per il conferimento degli incarichi e, in particolare, di quelli direttivi e semidirettivi: un terreno sul quale bisogna dimostrarsi capaci di aprirsi al nuovo, puntando ad una concezione degli assetti organizzativi e delle funzioni di carattere direttivo o di coordinamento dove ciò che conta non è tanto il conferimento di un “titolo” o un’investitura formale, quanto i principi della partecipazione e della responsabilizzazione diffusa, quali criteri idonei ad assicurare idonee rotazioni sulla base di scelte consapevoli e non affidate al caso.
Come ho già avuto modo di osservare in un’altra occasione[28], al fine di contrastare le spinte che hanno finito per trasformare l’ANM da luogo di elaborazione culturale sui temi della giustizia e di coscienza critica dell’autogoverno, in strumento di trasmissione dei giochi delle correnti e di intermediazione nei passaggi di carriera, potrebbe dimostrarsi opportuna l’introduzione di regole nuove nello stesso statuto dell’ANM, affiancando alla previsione diretta ad assicurare la continuità del mandato associativo[29] quella del divieto di interferenze e sponsorizzazioni associative nelle procedure di nomina per questo o quell’incarico ed altre indicazioni dirette a contrastare il circolo vizioso tra la presentazione di candidature al CSM ed incarichi già “in atto” nell’Associazione o in istituzioni interne ed esterne alla magistratura (consigli giudiziari, Comitato direttivo della Scuola della magistratura, incarichi che comportano il collocamento fuori del ruolo organico della magistratura), nonché a precludere una accentuata contiguità temporale tra la fine del mandato di consigliere del CSM e l’assunzione di incarichi di direzione degli uffici giudiziari o presso altre istituzioni, così anticipando quell’esigenza da lungo avvertita di interrompere le “carriere parallele” costruite attraverso percorsi a tappe, spesso accuratamente programmati in anticipo, che si creano nel passaggio senza soluzione di continuità da incarichi associativi ad elezioni nel CSM; da incarichi fuori ruolo al conferimento (una volta cessato il mandato) di incarichi direttivi o semidirettivi; dalla cessazione del mandato consiliare alla nomina alla direzione di un ufficio, e via dicendo nelle procedure di nomina a questo o a quel posto.
Ma per un reale cambio di passo ciò che conta, soprattutto, è la rigorosa presa di coscienza da parte di ogni segmento dell’istituzione e di ogni magistrato che ancora oggi i valori finali in gioco sono i valori stessi della giurisdizione e come tutto ciò che direttamente o indirettamente si pone in contrasto con le regole dell’etica professionale finisce prima o poi per mettere in crisi l’esercizio di questa e per aprire un solco sempre più profondo tra la collettività ed i suoi giudici. Ciò che occorre è il recupero del significato sociale della funzione giurisdizionale, la consapevolezza che l’associazionismo è nato per dare un senso alto, attraverso la riflessione collettiva, al lavoro dei magistrati, e che esso potrà ancora avere un futuro solo nella comune disponibilità e volontà di confrontarsi sul senso della giurisdizione, sul suo rapporto con la società, sulle sue fonti di legittimazione e sulla sua collocazione entro l’assetto costituzionale dei pubblici poteri. Non è del pluralismo, dunque, che si deve o si può fare a meno, né dell’associazionismo giudiziario[30]. Ciò di cui vi è bisogno, all’opposto, è un più ampio e reale pluralismo ed un associazionismo diverso o, se si vuole, un ritorno all’associazionismo originario in cui le diversità cultuali ed ideali costituivano una risorsa ed una ricchezza per discutere sui grandi temi della funzione del giudice e della giurisdizione in una società in continua e rapida trasformazione, concorrendo – per ciò che alla giurisdizione effettivamente compete - al progetto costituzionale di emancipazione e di realizzazione delle persone.
Se, dunque, in ogni momento e soprattutto in questa fase è necessaria la «denuncia ferma delle cadute, delle compromissioni, delle deviazioni che investono la giurisdizione, la sua organizzazione, l’associativismo giudiziario»[31], a ciò deve affiancarsi con urgenza il ripristino pieno e convinto del senso della funzione di magistrato, la consapevolezza mai sottolineata abbastanza che l’essere indipendenti non è un privilegio in cui starsene comodamente indisturbati, ma una garanzia da rendere effettiva ogni giorno nell’interesse della collettività. Come ha osservato N. Rossi, con parole che mi sembra opportuno ripetere anche in questo scritto[32], di fronte a gravi cadute della magistratura, non bastano le risposte d’occasione e i buoni propositi, né giovano gli slanci generosi, ma autodistruttivi che inevitabilmente finiscono con il ritorcersi contro la parte più viva e sensibile della magistratura. Rigenerare e rinnovare l’etica professionale dei magistrati è un compito politico, volto a delineare un modello di magistrato adeguato ai tempi e capace di rispondere alle attese di una società civile esigente, così come già avvenne negli anni sessanta e settanta.
Ai pur necessari richiami alla correttezza ed alla trasparenza che debbono caratterizzare l’attività del Csm e l’azione associativa; alle critiche che vanno doverosamente sollevate verso tutto ciò che ne costituisce un discostamento dai compiti istituzionali; alle polemiche ed alle invettive in ordine ai criteri adottati per le nomine agli incarichi direttivi e semidirettivi o ad altri incarichi, è necessario far seguire una riflessione non meno attenta e rigorosa circa i modi e la qualità in cui la giustizia viene concretamente amministrata nelle singole realtà territoriali; i contenuti delle linee organizzative perseguite dal Csm nelle proprie circolari; il grado di ottemperanza alle direttive consiliari da parte dei dirigenti degli uffici giudiziari ed il funzionamento dei consigli giudiziari; le condizioni degli uffici giudiziari anche (e particolarmente in questa difficile fase) sotto il profilo della salute delle persone; il disimpegno, le inefficienze, le pigrizie che a volte si annidano nell’apparato giudiziario trovandovi spesso copertura; l’adeguatezza dell’ordinamento giuridico e della rete protettiva dei diritti riguardo ai bisogni di giustizia; la coerenza dell’interpretazione giuridica e la capacità di risposta della giurisprudenza rispetto a una domanda di giustizia sempre più complessa e caratterizzata da un rilevante rischio di compromissione del bene della vita che si intende tutelare; la professionalità richiesta da un sistema normativo reso sempre più articolato dall’intreccio di norme e di ordinamenti giuridici. E in quest’opera di riflessione e di vigilanza attenta e costante, non vi è spazio per distinzioni ideologiche o per differenze di “appartenenza” correntizia, perché ogni magistrato è e deve essere custode della corretta amministrazione della giustizia.
L’ANM deve porsi come interlocutore non solo verso coloro che hanno responsabilità politiche, in particolare per ciò che riguarda le leggi e le iniziative di legge in materia di giustizia, la situazione dei servizi giudiziari e lo stato economico e previdenziale dei magistrati; ma anche verso l’”interno”, rendendosi promotrice di un dibattito duraturo e continuativo così sulle cose che servono per migliorare il funzionamento della giustizia, come su quelle che non vanno, anche dentro la magistratura
È in questo orizzonte ed in questa cornice che va collocato l’impegno associativo, un impegno senza il quale non solo sarà difficile recuperare l’affezione verso l’Anm in larga parte perduta tra i magistrati, e si renderà impossibile porre fine alla continua oscillazione tra la chiusura corporativa e l'apertura alla società, ma si dimostrerà quanto mai problematico affrontare sfide immani come quelle poste dall’immigrazione, dalla tragedia sanitaria e dalla non meno drammatica emergenza economica, che ha messo ancora più a nudo il volto di un mondo in cui la perdita e la mancanza di lavoro, la povertà dilagante, la precarietà del presente e l’incertezza del futuro costituiscono la cifra di una dolorosa dimensione esistenziale.
[1] Per i cento anni dalla fondazione, l'ANM nel 2009 ha pubblicato un libro sulla storia dell’associazionismo, che può essere scaricato da https://www.associazionemagistrati.it/allegati/cento-anni-di-associazione-magistrati.pdf
[2] La separazione tra “alta” e “bassa” magistratura era allora determinante; e - come ricorda E. Paciotti, Breve storia della magistratura italiana, ad uso di chi non sa o non ricorda, in Questione Giustizia, 7 marzo 2018 - quando alcuni magistrati di alto grado entrarono nell’Associazione, il guardasigilli Vittorio Emanuele Orlando in un intervista al Corriere della sera manifestò la sua contrarietà sia perché la gerarchia costituiva <<l’essenza della magistratura italiana>> e sarebbe stato uno scandalo «una discussione da pari a pari fra un uditore ed un primo presidente della Cassazione», sia perché, secondo il guardasigilli, sarebbe stato difficile «disunire… il concetto di associazione dal concetto di lotta», mentre il magistrato doveva restare separato dalla società, tenersi fuori da qualunque dibattito, anche sulla giustizia, per non compromettere l’immagine di mera «bocca della legge».
[3] Com’è noto, all'indomani dell'unità d'Italia l'assetto della magistratura italiana, derivata dal modello napoleonico, era di tipo rigorosamente burocratico e gerarchizzato, con livelli di indipendenza assai scarsi. Il governo della magistratura spettava al Ministro, al quale continuò a restare riservata la nomina dei presidenti di Corte d'appello e dei Procuratori generali anche quando, nel 1880, venne istituita presso il ministero una commissione, composta da quattro consiglieri ed un procuratore generale della Cassazione eletti dall'assemblea generale della Cassazione, con compiti meramente consultivi circa le nomine, le progressioni in carriera ed i trasferimenti dei magistrati. Questi compiti rimasero immutati sia dopo l’istituzione, con la legge Orlando n. 551 del 1907, del "Consiglio superiore della magistratura" (organo in cui era rappresentata esclusivamente l'”alta” magistratura e nel cui ambito la presenza di componenti “laici” - individuati in quattro professori ordinari designati dalla facoltà di giurisprudenza dell'Università di Roma - venne introdotta per la prima volta nel 1921), sia nell'ordinamento Grandi del 1941 che prevedeva un "Consiglio superiore della magistratura presso il ministero di grazia e giustizia", composto da magistrati di cassazione designati dal ministro, sentito il Consiglio dei ministri. Le funzioni restarono consultive, pur venendo ampliate, con il d. lgt. del 1945 ed il r.d. lgs. n. 511 del 1946 ("guarentigie della magistratura"), che introdussero un sistema di elettività di secondo grado, lasciando immutata l‘organizzazione gerarchico-burocratica della magistratura, articolata su otto gradi, che escludeva ogni automatismo di carriera e si sviluppava in base a meccanismi concorsuali di sostanziale cooptazione, consistenti nell'esame pratico per la promozione ad aggiunto giudiziario e nei concorsi e scrutini per la promozione a magistrato di appello e di cassazione.
[4] «La mezzafede non è il nostro forte: la “vita a comodo” è troppo semplice per spiriti semplici come i nostri. Ecco perché abbiamo preferito morire»: così le dichiarazioni del segretario generale Vincenzo Chieppa nell’ultimo numero del giornale La magistratura. Per una ricostruzione relativa all’atteggiamento della magistratura in tema di processi politici nel periodo tra la Grande Guerra ed il fascismo, cfr. G. Scarpari, Giustizia politica e magistratura dalla Grande Guerra al fascismo, Il Mulino, 2019.
[5] Come osserva G. Melis, Le correnti nella magistratura. Origini, ragioni ideali, degenerazioni, in Questione Giustizia, 10 gennaio 2020, http://questionegiustizia.it/articolo/le-correnti-nella-magistratura-origini-ragioni-ideali-degenerazioni_10-01-2020.php, lo stesso «mondo dei tribunali era rimasto inerte, quando non si era rivelato addirittura ostile ai valori costituzionali, ciò che del resto era accaduto più in generale nell’amministrazione stessa dello Stato repubblicano, nei ministeri e nei grandi enti di Stato». Per diversi anni ancora la magistratura restò caratterizzata dal modello del giudice «schivo, portato a estraniarsi dalla realtà, anzi a temerla perché capace di influenzarlo nelle sue decisioni, tecnicamente preparato ma disposto nelle sue decisioni alla sopravvalutazione dell’aspetto formale della sua funzione, versato nell’argomentazione logico-giuridica ma chiuso spesso ad altre esperienze conoscitive e più genericamente culturali, affatto convinto che la codificazione, la rigida previsione di astratte ipotesi normative propria del nostro sistema, lo ponesse al riparo della necessità di operare delle scelte» (D. Greco, ivi, ove sono riportate le interviste ad alcuni magistrati apparse su L’Europeo, XXII, 14 aprile 1966, pp.36-39).
[6] La “corrente” più antica è quella di Terzo potere, espressione soprattutto della cosiddetta “bassa magistratura”, formatasi nel 1957. Nel 1962 venne costituita Magistratura indipendente (che, dopo l’uscita dall’Anm degli alti gradi e la costituzione dell’Umi, raccoglieva le posizioni associative relativamente più conservatrici), seguita nel 1964 dalla nascita di Magistratura democratica, il gruppo più progressista che introdusse un elemento di forte novità nella magistratura italiana sia per l'analisi e gli obiettivi delineati nei propri documenti sia e soprattutto per l’accento posto sull'apertura alla società. A seguito di una scissione verificatasi il 21 dicembre 1969 all’interno di quest’ultimo gruppo, ebbe origine Impegno costituzionale, che nel 1979 si fuse con Terzo potere nel nuovo gruppo di Unità per la costituzione (Unicost). Nella seconda metà degli anni ottanta una scissione interna ad Unicost portò alla costituzione del Movimento per la giustizia, nel quale successivamente (1988) venne a confluire il gruppo di Proposta nel frattempo scaturito da un’ulteriore “distacco” di aderenti ad Unicost che si erano uniti con transfughi di Magistratura indipendente. Attualmente i gruppi che operano all’interno dell’Anm sono quattro (Magistratura democratica e Movimento per la giustizia, riunite in Area; Unità per la costituzione; Magistratura indipendente; Autonomia & indipendenza, nata nel 2015 da una scissione interna ad M.I.) cui si è aggiunto il neocostituito gruppo di ArticoloCentouno, che ha preso parte alle elezioni associative del 18 -20 ottobre 2020. Una rilevante espressione dell’associazionismo giudiziario è rappresentata dall’ADMI (Associazione Donne Magistrato Italiane) costituita nel 1990 con lo scopo «di approfondire i problemi giuridici, etici e sociali riguardanti la condizione della donna nella società, di promuovere la professionalità della donna giudice a garanzia dei cittadini e per il miglior funzionamento della giustizia, di proporre modifiche legislative volte alla piena attuazione della parità», e con quello di istituire «uno stabile collegamento tra le donne che esercitano funzioni giudiziarie per il confronto delle rispettive esperienze professionali e per la ricerca dei contributi apportati dalle donne magistrato nell'interpretazione ed applicazione della legge, nonché realizzare incontri con donne giudici di altri Paesi». Amplius, sulla formazione delle correnti associative, Melis, op. cit.; E. Scoditti, Magistratura e associazionismo: in mezzo al guado, in Questione Giustizia, 25 giugno 2020 https://www.questionegiustizia.it/articolo/magistratura-e-associazionismo-in-mezzo-al-guado; M Volpi, Le correnti della magistratura: origini, ragioni ideali, degenerazioni, in Rivista AIC - Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 2/2020; E. Bruti Liberati, Magistratura e società nell’Italia repubblicana, Edizioni Laterza, 2018; id., Quale sistema elettorale per quale Csm, in Giustizia insieme, 18 giugno 2020, https://www.giustiziainsieme.it/it/ordinamento-giudiziario/1175-quale-sistema-elettorale-per-quale-csm; R. Romboli, Quale legge elettorale, per quale CSM, in Questione Giustizia, 25 maggio 2020, http://www.questionegiustizia.it/articolo/quale-legge-elettorale-per-quale-csm_25-05-2020.php; C. Castelli, Elogio dell’associazionismo giudiziario, in Questione Giustizia, n. 3/2019; E. Paciotti, Breve storia della magistratura italiana, ad uso di chi non sa o non ricorda, in Questione Giustizia, 7 marzo 2018; L. Pepino, Appunti per una storia di Magistratura democratica, in Questione Giustizia, 2002, n. 1, 111 ss.; A. Meniconi, Storia della magistratura italiana, Il Mulino, Bologna, 2012; id., La storia dell’associazionismo giudiziario: alcune notazioni, in Questione Giustizia, n. 4/2015, http://questionegiustizia.it/rivista/2015/4/la-storia-dell-associazionismo-giudiziario_alcune-notazioni_303.php; G. Palombarini, Giudici a sinistra. I 36 anni della storia di Magistratura Democratica: una proposta per una nuova politica per la giustizia, Napoli, Edizioni scientifiche italiane, 2000; V. Zagrebelsky, La magistratura ordinaria dalla Costituzione a oggi, in Legge, Diritto, Giustizia, Einaudi, 1998; N. Rossi, Attualità del pluralismo, in MicroMega, 1997, n. 4, 186 ss. Nel 2009, per i cento anni dalla fondazione, l'ANM ha pubblicato un libro sulla storia dell’associazionismo, che può essere scaricato da https://www.associazionemagistrati.it/allegati/cento-anni-di-associazione-magistrati.pdf
[7] Come osserva A. Meniconi, La storia dell’associazionismo giudiziario: alcune notazioni, in Questione Giustizia, n. 4/2015 http://questionegiustizia.it/rivista/2015/4/la-storia-dell-associazionismo-giudiziario_alcune-notazioni_303.php, richiamata da E. Paciotti (op.cit.), anche per effetto della nascita di Magistratura democratica il confronto-scontro tra le correnti dell’Anm cominciò ad ispirarsi «a livelli ideali prima sconosciuti. Le correnti diventavano il terreno fertile per l’elaborazione culturale di nuovi modelli di magistratura e di giurisdizione. L’orizzonte ideale entro il quale si muoveva Md delle origini era, infatti, il tema della giurisdizione… Allora, l’obiettivo che si ponevano quei giovani magistrati era chiaro: quello di inverare la Costituzione».
[8] Fanno parte di questo processo di smantellamento del previgente assetto delle carriere la legge n. 392/1951 di abolizione dei gradi interni e ripartizione in base a funzioni; la legge n. 1/1963 con la quale vennero soppressi i concorsi per titoli ai fini della promozione in appello e in cassazione; la legge n. 570/1966 (c.d. "Breganze") relativa all'introduzione del "ruolo aperto" per l'appello; la legge n. 357/1970 che abolì l'esame pratico per aggiunto giudiziario; la legge n. 831/1973 (c.d. "Breganzone") che estese il sistema della nomina a ruoli aperti e in base a valutazione del Consiglio superiore della magistratura anche alle funzioni di cassazione e direttive superiori; la legge n. 97/1979, che abolì la qualifica di aggiunto giudiziario prevedendo il passaggio diretto dallo status di uditore a quello di giudice del tribunale. Ma, come osservato ripetutamente e da più parti, per molto tempo si affermò nella prassi il principio della “anzianità senza demerito” che si andò trasformando rapidamente in quello di “anzianità senza gravi colpe”: così G. Silvestri, La riforma dell’ordinamento giudiziario, in Giustizia più efficiente e indipendenza dei magistrati a garanzia dei cittadini, Atti del XXVII congresso nazionale magistrati (Venezia, 5/8 febbraio 2004), a cura di E. Bruti Liberati, pagg, 131-132. Vedi anche G. Borrè, C’è ancora una carriera in magistratura, in L’eresia di magistratura democratica. Viaggio negli scritti di Giuseppe Borrrè, a cura di L.Pepino, in Quaderni di Questione Giustizia - FrancoAngeli, 2001, pagg. 146-149, il quale osservava come il risultato dell’abbattimento degli apparati selettivi assicurato dalle leggi appena citate (un risultato «tanto più importante perché, insieme ai vecchi strumenti concorsuali», erano stati travolti «anche i loro naturali corollari, rappresentati dalle commissioni giudicatrici» che, essendo composte «dall’aristocrazia giudiziaria, facevano dell’alta magistratura, a maggior ragione, un centro di potere, una élite detentrice delle leve della cooptazione, chiudendo come un circolo perfetto il concetto di carriera») non si era tuttavia dimostrato capace di incidere neppure sulle più macroscopiche situazioni di insufficienza professionale.
[9] La modifica del sistema elettorale del Consiglio, che per molto tempo fu al centro delle rivendicazioni democratiche della magistratura, da un certo momento in avanti diventò obiettivo ricorrente di progetti politici interessati più a disegni di “governabilità” e di controllo esterno della magistratura che al buon funzionamento della giustizia nell'interesse generale dei cittadini. Oltre a prender corpo nell'ambito delle diverse Commissioni bicamerali per le riforme istituzionali, simili tentativi caratterizzarono con particolare fervore gli anni dei referendum per la "giustizia giusta", tornando poi periodicamente - all'insegna di slogans come quelli della "politicizzazione" della magistratura, del "correntismo" dei magistrati e del "governo dei giudici" - ad occupare il campo accanto ad altre proposte come, in particolare, quella sulla separazione delle carriere. Nel 1990 tutto ciò produsse il più modesto risultato di una modifica del sistema elettorale nel senso di prevedere un unico collegio nazionale per la nomina dei due componenti di cassazione e quattro collegi territoriali per l'elezione degli altri 18 componenti "togati", mentre con la legge 24 marzo 2002, n. 195 (da cui è regolata l’attuale consiliatura e che, varata con lo scopo di contrastare le correnti, ha prodotto l’effetto opposto di rafforzare il potere dei relativi apparati, rendendoli padroni nella selezione dei candidati) il numero dei componenti elettivi fu ridotto a 24, e vennero previsti tre collegi unici nazionali, il primo dei quali per l'elezione di due magistrati che svolgono funzioni di legittimità presso la Corte di cassazione e la Procura generale preso la stessa Corte, il secondo per l'elezione di quattro magistrati che esercitano le funzioni di pubblico ministero presso gli uffici di merito e presso la Direzione nazionale antimafia, ovvero funzioni di "applicati" alla Procura generale presso la Corte di cassazione, ed il terzo per l'elezione di dieci magistrati con funzioni di giudice. In data 3 agosto 2020, com’è noto, è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il ddl recante Deleghe al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati, e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura, un provvedimento nel quale principi e criteri per l’esercizio della delega si intrecciano con disposizioni immediatamente precettive. Mi permetto di rinviare, al riguardo, al mio Il progetto di riforma dell’ordinamento giudiziario e del CSM, in giudicedonna.it, n.2/2020.
[10] Per queste ed altre informazioni - cui ho fatto largo riferimento (anche riprendendone testualmente, a volte, alcuni passi) - cfr. E. Bruti Liberati, Magistratura e società nell’Italia repubblicana, cit.
[11]A. Meniconi, La storia dell’associazionismo giudiziario, cit.. Come annota E. Bruti Liberati, Magistratura e società nell’Italia repubblicana, cit., pagg,111-112, le indagini sulle stragi, al pari di quelle che investivano punti sensibili della pubblica amministrazione, del potere politico e di quello economico, videro utilizzare ogni possibile strumento (assegnazioni mirate dei procedimenti all’interno delle procure e degli uffici giudicanti, avocazioni, conflitti di competenza, rimessioni) per ostacolare l’accertamento delle responsabilità in cui erano coinvolti settori deviati dello Stato.
[12] Così ancora E. Bruti Liberati, op. cit., pag. 123.
[13] l’UMI si sciolse nel 1979, mentre furono costituiti negli anni 80 nuovi gruppi associativi: cfr., supra, nota 6. Anche il tema della “interferenza” cessò sostanzialmente di costituire un momento di divisione, essendo ormai acquisito nella coscienza generale (e nella stragrande maggioranza dei magistrati) la valenza democratica dell'esposizione al controllo della pubblica opinione dell'attività dei giudici. Il diritto di critica costituisce infatti connotato essenziale della democrazia politica e deve potersi svolgere verso ogni forma di esercizio di pubbliche funzioni e, quindi, anche con riguardo all'attività giudiziaria, dal momento che la critica alle decisioni giudiziarie, informata e nutrita di consapevolezza, è un fondamentale contrappeso alla stessa indipendenza della magistratura. Altra cosa dal diritto di critica sono invece l'ingiuria e la denigrazione tesi a screditare i magistrati che assolvono al dovere istituzionale di garantire il rispetto dei principi di legalità e di uguaglianza sostanziale di ogni cittadino di fronte alla legge. E quando la critica al provvedimento non gradito trascende, come troppe volte è accaduto e continua ad accadere anche nei tempi più recenti, nell'accusa del pregiudizio politico del magistrato, ne risulta minato il fondamentale principio in base al quale l'imparzialità riguarda il modo di esercizio delle funzioni, non le opinioni, le idee, la cultura di cui ciascun magistrato è portatore. Il principio del giudice naturale precostituito per legge - come osservava G. Borré - non avrebbe alcun senso se i giudici fossero tutti uguali e non invece portatori di "legittime diversità".
[14] Così E. Bruti Liberati, Magistratura e società nell’Italia repubblicana, cit., pag.168, il quale ricorda come le assemblee spontanee che si tenevano dopo ogni assassinio di un magistrato esprimevano «momenti di dolore, anche di rabbia, disorientamento, paura», ma costituivano insieme «la testimonianza di un'identità collettiva». Era la magistratura nel suo complesso, quali che fossero le funzioni da ciascuno esercitate, che si sentiva «coinvolta nel compito di difesa della democrazia». Le indagini iniziate da magistrati uccisi furono riprese «con rinnovato vigore da altri magistrati, talora giovanissimi, che spesso» abbandonarono «incarichi più tranquilli per affrontare, ben consapevoli dei rischi, quello che era sentito innanzi tutto come un impegno civile» (ivi, pag. 170).
[15] A. Meniconi, La storia dell’associazionismo giudiziario, cit.
[16] Giustizia più efficiente e indipendenza dei magistrati a garanzia dei cittadini. Gli atti del congresso, facenti parte delle Proposte della magistratura. Collana a cura dell’Associazione nazionale magistrati, sono stati pubblicati dall’IPSOA nel 2004.
[17] Costituiscono momenti particolarmente alti di questa difesa le posizioni espresse dall’Anm, sotto la presidenza di Elena Paciotti, quando l’incriminazione del leader del nuovo partito di Forza Italia, divenuto nel 1994 Presidente del Consiglio, portò al culmine la tensione fra potere politico e magistratura e quando, nel 1997, fu varata dalla Commissione bicamerale voluta dal Governo D’Alema una proposta di riforma costituzionale che apriva alla separazione delle carriere. Fu esemplare in entrambi i casi (in cui il ruolo del Presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro nell’assicurare l’equilibrio fra i poteri dello Stato si dimostrò rilevante) la capacità di esprimere l’azione dell’Anm in modo rispettoso dei poteri dello Stato − in primo luogo del Parlamento − e dei diversi ruoli istituzionali, senza venir meno al dovere di argomentare critiche ogni volta che provvedimenti legislativi o governativi minacciassero l’indipendenza e l’efficacia della giurisdizione. Si rinvia, al riguardo, ad E. Paciotti, op. cit.
[18] Al riguardo si rinvia, tra l’altro, al libro sulla storia dell’associazionismo menzionato in nota 6.
[19] Documento nel quale è stata tra l’altro ribadita «la necessità che le scelte di autogoverno siano fondate rigorosamente sulla applicazione dei parametri di legge, senza cedere a ragioni che non siano quelle della valutazione oggettiva dei titoli e delle qualità possedute dai candidati senza che entrino in gioco ingerenze esterne o interne alla magistratura o logiche territoriali o di appartenenza», è stata espressa la raccomandazione che la trattazione delle pratiche di commissione «avvenga tendenzialmente secondo la data di vacanza» e si è sollecitato l’impegno di tutti i magistrati «a mettere al bando comportamenti di "autopromozione" o di promozione dell'amico e di chi svolge funzioni nel sistema dell'autogoverno a non tollerare comportamenti che mirano impropriamente ad influire sulle scelte consiliari».
[21] Sul cedimento del CSM a pratiche spartitorie, «che non soltanto configurano una caduta di costume, ma costituiscono…..un vero e proprio meccanismo di riproduzione del potere, non meno pericoloso delle logiche cooptatorie della vecchia carriera» vedi già, ad es., G. Borrè, C’è ancora una carriera in magistratura?, cit., pag. 151 ed, ivi, gli scritti richiamati di E. Paciotti e G. Palombarini.
[22] Un obiettivo per il quale non si è esitato ad introdurre nel disegno di legge…. l’incredibile divieto in base al quale «all’interno del Consiglio superiore della magistratura non possono essere costituiti gruppi tra i suoi componenti»: un divieto non solo illogico ed insensato, ma tale altresì da tradursi in un vero e attacco a quella libertà di aggregazione che inevitabilmente e del tutto naturalmente è destinata a formarsi in ragione di affinità culturali e di omogeneità di vedute tra i componenti sia laici sia togati del Consiglio e tale, più in generale, da tradursi in un attacco indiretto all’associazionismo giudiziario.
[23] Nello smarrimento di ogni misura quanto all’uso del linguaggio (ciò che rimanda, purtroppo, ad una degenerazione più generale del costume: vedi F. Domaneschi, Insultare gli altri, Einaudi, 2020, ove si osserva che «insulti e offese sono oggi un attrezzo retorico di delegittimazione dell’avversario e di costruzione del consenso politico») non si è esitato a definire l’ANM come un’«anomalia» della democrazia, paragonabile ad una «consorteria mafiosa» e ad una «loggia massonica». Sberleffi e parole irridenti costituiscono uno strumento di ricerca del consenso che, purtroppo, ha trovato i suoi adepti anche nell’uso delle mailing lists da parte di magistrati.
[24] Cfr., ad es. l’art. 1 («nello svolgimento delle sue funzioni, nell’esercizio di attività di autogoverno ed in ogni comportamento professionale il magistrato si ispira a valori di disinteresse personale»); l’art. 2, in cui viene ricordato al magistrato il dovere di respingere «ogni pressione, segnalazione o sollecitazione comunque diretta ad influire indebitamente sui tempi e sui modi di amministrazione della giustizia» e di astenersi «da ogni forma di intervento che possa indebitamente incidere sull’amministrazione della giustizia ovvero sulla posizione professionale propria o altrui»; l’art. 8 ( «nell'espletamento delle funzioni elettive in organi di autogoverno, centrale o periferico, opera senza vincolo di mandato rispetto all'elettorato e ai gruppi associativi. Evita qualsiasi coinvolgimento in centri di potere partitici o affaristici che possano condizionare l'esercizio delle sue funzioni o comunque appannarne l'immagine. [...] Non accetta incarichi né espleta attività che ostacolino il pieno e corretto svolgimento della propria funzione o che per la natura, la fonte e le modalità del conferimento, possano comunque condizionarne l'indipendenza […] nel territorio dove esercita la funzione giudiziaria il magistrato evita di accettare candidature e di assumere incarichi politico-amministrativi negli enti locali»); l’art. 10, che nell’enunciare gli obblighi di correttezza del magistrato, lo ammonisce di non servirsi «del proprio ruolo istituzionale o associativo per ottenere benefici o privilegi per sé o per altri»; gli prescrive – qualora aspiri a promozioni, ad assegnazione di sede e ad incarichi di ogni natura, di non adoperarsi per «influire impropriamente sulla relativa decisione» e di non accettare «che altri lo facciano in suo favore», e gli chiede di astenersi «da ogni intervento che non corrisponda ad esigenze istituzionali sulle decisioni concernenti promozioni, trasferimenti, assegnazione di sede e conferimento di incarichi».
[25] Come osserva R. Rordorf, Magistratura Giustizia Società, Cacucci Editore, Bari 2020, pagg.134-135, su tale fenomeno ha influito anche «la crisi delle ideologie novecentesche più fortemente profilate e l’appannarsi delle grandi visioni politiche di cui esse erano portatrici….Le diverse correnti in cui l’Associazione nazionale magistrati si articola, persi in parte i loro punti di riferimento ideali, hanno finito per essere viste (non sempre a torto) soprattutto come gruppi volti alla protezione reciproca degli appartenenti ed alla gestione del potere nelle istituzioni che amministrano la giustizia».
[26] Cfr. l’art. 2 dello statuto dell’Anm, dove sono descritti gli scopi associativi.
[27] Mi riferisco, in particolare, alle modifiche dirette a precludere il ritorno in magistratura di quei magistrati che abbiano scelto di prendere parte alla competizione politica, prevedendo la loro ricollocazione - al termine del mandato o in caso di mancata elezione - in altri comparti dell’amministrazione, come ad esempio l’Avvocatura dello Stato. Come osservato nel par. che precede, tali modifiche raccolgono del resto sollecitazioni ripetutamente avanzate dalla stessa Anm.
[28] Cfr. Magistrati e “carriera”: ritrovare l’orgoglio delle funzioni ordinarie, in giudicedonna.it. n. 2/2020.
[29] Il 14 settembre 2019 l’Assemblea generale dell’ANM ha approvato numerose modifiche dello Statuto associativo, alcune delle quali incidenti anche sul codice etico e sul procedimento disciplinare interno all’ANM. Tra le nuove regole figura quella relativa all’assunzione automatica d’impegno da parte degli associati a portare a compimento i loro mandati elettivi fino alla scadenza naturale.
[30] Combattere le degenerazioni dell’associazionismo giudiziario - sono ancora parole di R. Rordorf, op. cit. pagg 135/136 - «è essenziale per aiutare i magistrati a comprendere (ed a non dimenticare) che la loro funzione non può essere correttamente svolta senza un’adeguata percezione della complessa trama di rapporti umani, economici e sociali da cui scaturiscono le vicende sulle quali il giudice è chiamato a pronunciarsi. Questa percezione richiede un continuo esercizio di riflessione collettiva, che sarebbe difficile realizzare senza forme associative che la favoriscano e che, per ciò stesso, riescano a contrastare la pericolosa deriva burocratica che minaccia la funzione giudiziaria». Il principale valore dell’associazionismo giudiziario, se correttamente inteso, risiede infatti «nel concorrere alla formazione professionale di un magistrato non soltanto dotato delle conoscenze tecnico-giuridiche che l’accesso tramite pubblico concorso è supposto già garantire, ma anche capace di interpretare il suo ruolo con consapevolezza e attenzione ai riflessi etico-sociali insiti in ogni decisione di giustizia».
[31] L. Pepino, La magistratura e il suo Consiglio superiore, in Questione Giustizia, 12 novembre 2019.
[32] L’etica professionale dei magistrati: non un’immobile Arcadia, ma un permanente campo di battaglia, in Questione Giustizia, n. 3/2019 http://www.questionegiustizia.it/rivista/2019/3/l-etica-professionale-deimagistrati-non-un-immobile-arcadia-ma-un-permanente-campo-di-battaglia_683.php.