1. Antefatti
Nell’ambito di una più complessa manovra economica il d.l. 6 luglio 2011 n. 98, convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111, dettò all’art. 37 «disposizioni per l'efficienza del sistema giudiziario e la celere definizione delle controversie». In particolare impose ai capi degli uffici giudiziari di redigere entro il 31 gennaio di ogni anno un programma per la gestione dei procedimenti, con la determinazione degli obiettivi di «rendimento dell'ufficio», oltre che di «riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell'anno in corso».
Con specifico riferimento agli obiettivi di rendimento dell’ufficio, si richiese di tener conto dei «carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno».
Ma l’interpretazione del riferimento ai «carichi esigibili» non fu univoca.
Secondo alcuni la formula “carichi esigibili” assumeva nel contesto della disposizione una funzione meramente descrittiva: individuare (con riferimento a quanto già avvenuto in passato) l’effettiva già sperimentata capacità di rendimento di ciascun magistrato dell’ufficio, per poter disporre di un dato sulla cui base formulare un’attendibile previsione di futuro rendimento complessivo dell’ufficio.
Altri ritenne invece che il CSM dovesse stabilire i criteri per definire il massimo di laboriosità esigibile dai magistrati di ciascun ufficio. Ma senza considerare che già l’art. 11 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n.160, demanda al CSM di individuare gli standard di rendimento «in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni» dei magistrati, al fine di accertarne la «produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici e alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all’eventuale attività di collaborazione svolta all’interno dell’ufficio».
Sicché, mentre il decreto legge del 2011 fa riferimento alla capacità di lavoro già dimostrata da ciascun magistrato addetto ai diversi uffici, per fondarvi le previsioni di rendimento di quell’ufficio, il decreto legislativo del 2006 fa riferimento agli standard medi di rendimento di tutti i magistrati addetti a un determinato settore di attività e di specializzazione sull’intero territorio nazionale, allo scopo di definire il minimo di laboriosità necessaria per superare le valutazioni periodiche di professionalità.
Questa diversità di interpretazioni del decreto legge del 2011 si manifestò con qualche polemica quando, nella primavera del 2012, il CSM fu chiamato a dettare i criteri per individuare i carichi esigibili di lavoro dei magistrati.
Al plenum del Consiglio fu infatti avanzata una proposta per cui, nel redigere il programma di gestione, il capo dell’ufficio dovesse fare riferimento «alla media delle produttività anno\giudice nel periodo di tempo considerato»; e potesse contare su «un’area di produttività che si estende dal -25% (arrotondato all’unità) sotto la media, fino al +25% (arrotondato all’unità) sopra la media» aritmetica dei provvedimenti adottati in precedenza. Sicché, se fosse stata uguale a 100 la media aritmetica dei provvedimenti adottati dall’ufficio, non si sarebbe potuto prevedere, e quindi in definitiva richiedere, più di 125, neppure al magistrato che nel periodo precedente avesse prodotto 200.
Se il decreto legge parla di esigibilità alludendo a ciò che l’ufficio si può attendere da ciascun magistrato, in ragione delle sue capacità, la proposta parlava di esigibilità nel senso del massimo che si può pretendere da ciascun magistrato indipendentemente dalle sue capacità.
Dopo una vivace discussione ci si adeguò in definitiva alla relazione tecnica redatta dal prof. Zuliani, ordinario di statistica alla Sapienza e già presidente dell’Istat, che aveva suggerito di indicare solo il limite inferiore di oscillazione rispetto alla media dell’ufficio, «mantenendo quale limite superiore il valore massimo registrato nei quattro anni», perché «i livelli massimi storicamente raggiunti dovrebbero costituire l’obiettivo generale al quale tendere»; e di ridurre al 10 o 15% il limite inferiore di oscillazione, risultando il 25% troppo ampio.
Sicché, con delibera del 2 maggio 2012, venne rimosso il limite massimo alle previsioni di rendimento ammissibili; e venne ridotta al 15% la normale oscillazione, salva l’esigenza di una più specifica giustificazione dei risultati eventualmente inferiori alla media.
Questa impostazione è stata superata con la «Nuova circolare in materia di programmi di gestione dei procedimenti civili prevista dall'art. 37 D.L. 98/2011», deliberata il 7 dicembre 2016, che ha ripristinato il limite massimo delle previsioni di rendimento, prevedendo «un’area di produttività che si estende dal -15% (arrotondato all’unità) sotto la media, fino al +15% (arrotondato all’unità) sopra la media». E analogamente stabilì per i procedimenti penali una circolare deliberata il 16 ottobre 2019.
Dunque, secondo l’esempio proposto nella stessa circolare, «se in un ufficio vi sono 5 magistrati che definiscono rispettivamente 110, 160, 200, 240 e 290 procedimenti ciascuno, il valore medio delle definizioni è di 200 provvedimenti. In questo caso l’area di produttività si estende tra i valori 170 e 230, pari rispettivamente alla media meno il 15% e alla media più il 15%».
Dai magistrati capaci di una produttività pari a 240 o a 290 procedimenti chiusi in un anno non ci si potrà pertanto attendere una produttività superiore a 230 procedimenti per anno.
2. Prospettive di riforma
In realtà, come chiariscono le stesse circolari del CSM, occorrerebbe tener conto « della obiettiva capacità di lavoro sostenibile dal singolo magistrato nella concreta realtà dell’ufficio (carico esigibile)», e ottenere, «attraverso il meccanismo di adattamento costituito dal cd. “range di produttività”, la fissazione di carichi indicativi di lavoro adattabili a ciascun magistrato dell’ufficio». Occorrerebbe quindi definire per ciascun magistrato il suo specifico range di produttività, sulla base dell’esperienza pregressa.
Nella stessa delibera del 2 maggio 2012 la rimozione del limite massimo alle previsioni di rendimento ammissibili era appunto funzionale al riferimento alla produttività effettiva di ciascun magistrato.
Il procedimento successivamente proposto dalle circolari del CSM definisce invece il range di produttività solo con riferimento a una media aritmetica complessiva, che oscura le produttività individuali.
Come spesso accade al CSM, la prassi contraddice la enunciazioni programmatiche: la prospettiva sindacale finisce per prevalere su quella istituzionale.
Anche per questa ragione la Commissione Luciani, istituita per suggerire emendamenti al disegno di legge A.C. 2681 presentato dal ministro Bonafede, aveva proposto di eliminare il riferimento ai carichi esigibili e di sostituirlo con un riferimento ai «risultati attesi in ragione dei dati relativi al quadriennio precedente» per ciascun magistrato.
Per la precisione il testo originario dell’art. 37 d.l. n.98 del 2011 prescrive di determinare «gli obiettivi di rendimento dell'ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno».
Il testo proposto dalla Commissione Luciani avrebbe richiesto di determinare «gli obiettivi di rendimento dell'ufficio, con l’indicazione per ciascun magistrato o per ciascuna sezione dei risultati attesi in ragione dei dati relativi al triennio precedente».
Questa impostazione era stata pienamente recepita dal Governo, che vi aveva aggiunto solo un riferimento anche all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, relativo alle competenze dei magistrati capi e dei dirigenti amministrativi degli uffici giudiziari.
In Parlamento però si è ritornati al punto di partenza.
Infatti il riferimento ai carichi esigibili è stato ripristinato in Commissione giustizia grazie a un emendamento dell’on. Giusi Bartolozzi, magistrata in aspettativa per mandato parlamentare, eletta con Forza Italia e ora nel gruppo misto della Camera dei deputati.
Sicché il testo approvato dalla Camera dei deputati prescrive ora di determinare gli obiettivi di rendimento dell’ufficio «con l’indicazione, per ciascuna sezione o, in mancanza, per ciascun magistrato, dei risultati attesi sulla base dell’accertamento dei dati relativi al quadriennio precedente e di quanto indicato nel programma di cui all’articolo 4 del decreto legislativo 25 luglio 2006, n. 240, e, comunque, nei limiti dei carichi esigibili di lavoro individuati dai competenti organi di autogoverno».
3. Fattori culturali
Non è senza significato che si debba a un magistrato il ripristino del limite dei carichi esigibili.
Infatti la formula “carichi esigibili” evoca le posizioni più marcatamente sindacali e corporative dell’associazionismo in magistratura, perché definisce il criterio del limite massimo di impegno che si può pretendere dal “lavoratore” magistrato.
Tuttavia la sindacalizzazione delle correnti dell’ANM non spiega da sola questa vicenda.
A parte l’inequivocabile allure da rivendicazione sindacale, infatti, nella cultura della magistratura associata è giustamente rivendicato come patrimonio comune l’abolizione della carriera, la prospettiva costituzionale del rifiuto di ogni gerarchia tra i magistrati, che non devono essere condizionati da «speranze o timori» («sine spe ac metu»).
In questo contesto culturale si ritiene però indispensabile evitare accuratamente che si diano occasioni per distinzioni e comparazioni tra i magistrati sul piano del lavoro giudiziario.
Ed è probabilmente questa impostazione che può dunque spiegare perché il CSM, pur riconoscendo che il carico esigibile va definito con riferimento alla capacità di lavoro dal singolo magistrato, si sottragga però al confronto tra le produttività individuali, ancorandosi a un’astratta media aritmetica complessiva.
La rinuncia alle comparazioni non esime però dall’esigenza della selezione dei magistrati da destinare a incarichi più o meno ambiti.
L’ANM si è ripetutamente pronunciata contro il carrierismo, proclamando di credere in una magistratura che si distingue solo per funzioni. Eppure l’aspirazione a questi incarichi è considerata fondamentale nella vita professionale dei magistrati.
Si continua così a privare il CSM di dati e informazioni da valutare quando si tratta di conferire incarichi ambiti, lasciando che prevalgano le possibili referenze sindacali e comunque le appartenenze.
E’ ovvio infatti che i magistrati impegnati nel sindacato siano contigui a quelli che decidono l’assegnazione degli incarichi. Quando questa contiguità era programmatica, non c’era problema; ora con la sindacalizzazione delle correnti dell’ANM è questa specifica professionalità che viene premiata.
La competitività tra magistrati si è così trasferita sul piano dell’impegno sindacale: è in questo contesto che si coltivano le speranze, se non i timori, vanificando l’ideale originario del magistrato sine spe ac metu.
Ed è qui che nasce il carrierismo, fondatamente denunciato come causa della crisi istituzionale della magistratura, anche perché per l’aggiudicazione degli incarichi più contesi non sempre è sufficiente l’appartenenza all’una o all’altra corrente dell’ANM. Sempre più frequentemente è il “merito sindacale” il titolo decisivo che premia l’ambizione dei concorrenti, nel rispetto di un peculiare cursus honorum.
La conclusione da trarre è inequivocabile.
L’esempio dei carichi esigibili dimostra ancora una volta che l’attuale grave crisi non potrà essere arrestata se la magistratura non sarà in grado di acquisire nuovamente una prospettiva istituzionale, superando decisamente l’attuale autorappresentazione corporativa.
Nessun processo riformatore potrà dare risultati effettivi, senza un riscatto culturale della magistratura.