L’udienza della Grande Camera nel caso Berlusconi c. Italia

1. Il cd. decreto Severino

Il caso riguarda uno dei tre ricorsi presentati da Berlusconi innanzi alla Corte Edu: si tratta del ricorso n. 58428/13, ove il ricorrente lamenta la violazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo per effetto della incandidabilità disposta dal d.lgs 31 dicembre 2012, n. 235, recante il “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190” (cd. decreto Severino, dal nome del Ministro della giustizia dell’epoca) [1].

In particolare, si tratta di: a) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti dall’articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale; b) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, previsti nel libro II, titolo II, capo I, del codice penale; c) coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione, per delitti non colposi, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni, determinata ai sensi dell’articolo 278 del codice di procedura penale.

Ai sensi dell’articolo 13 del decreto, l’incandidabilità alla carica di deputato, senatore e membro del Parlamento europeo spettante all’Italia, derivante da sentenza definitiva di condanna per i delitti indicati all’articolo 1, decorre dalla data del passaggio in giudicato della sentenza stessa ed ha effetto per un periodo corrispondente al doppio della durata della pena accessoria dell’interdizione temporanea dai pubblici uffici comminata dal giudice.

2. I fatti salienti presupposti

Nell’ottobre 2012 Berlusconi è dichiarato colpevole di frode fiscale a favore di Mediaset SpA dal Tribunale di Milano e condannato a quattro anni di reclusione, con l’interdizione dai pubblici uffici per cinque anni. Il giudizio è confermato nel maggio 2013 dalla Corte di appello di Milano e quindi il 1° agosto 2013 dalla Corte di cassazione, che cassa con rinvio solo sul punto della pena accessoria, poi ridotta a due anni dalla Corte d’appello in sede di rinvio.

Nel 2013, Berlusconi è eletto al Senato. il 2 agosto 2013 il procuratore generale di Milano notifica a Berlusconi l’ordine di eseguire la sentenza e la sospensione della sua sentenza esecuzione in attesa di una possibile richiesta di alternativa alla detenzione; quindi trasmette un estratto della sentenza della Corte distrettuale di Milano al Presidente del Senato, che lo inoltra alla Commissione elettorale e alle immunità parlamentari del Senato per la determinazione delle questioni di sua competenza. L’8 agosto 2013 il presidente della Commissione inizia la procedura che può portare alla dichiarazione di decadenza, informando Berlusconi, il quale consulta i documenti e presenta osservazioni alla Commissione, ivi depositando anche copia del ricorso nelle more inviato alla Corte europea dei diritti dell’uomo. A seguito della relazione del sen. Stefano [2] in pubblica udienza (trasmessa in diretta sul satellite del Senato e sulle televisioni on-line), la Commissione decide, a maggioranza, di proporre al Senato la rimozione del ricorrente dal suo ufficio.  Il 27 novembre 2013, dopo quasi otto ore di dibattito, il Senato – con votazione a scrutinio palese – dichiara il ricorrente decaduto dal suo ufficio.

3. I motivi di ricorso di Berlusconi

Nel ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo, Berlusconi lamenta che c’è stata una violazione:

- dell’art. 7 della Convenzione, in quanto la sanzione applicatagli ha natura sostanzialmente penale, è stata applicata retroattivamente a reato commesso prima della entrata in vigore della legge Severino, in violazione dei principi di legalità, prevedibilità e proporzionalità delle sanzioni penali;

- dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 (che prevede il diritto alle libere elezioni) addizionale alla Convenzione, separatamente e congiuntamente con l’articolo 14 (che pone il divieto di discriminazione), sostenendo che la sanzione non era conforme ai principi di legalità e proporzionalità in relazione allo scopo perseguito e che era anche discriminatoria;

- dell’articolo 3 del Protocollo n. 1, in quanto il suo allontanamento dall’ufficio ha violato sia il suo diritto a rimanere in carica sia la legittima aspettativa dell’elettorato di rimanere in carica per tutta la legislatura;

- dell’articolo 13 (che prevede il diritto a un ricorso effettivo) della Convenzione, in quanto non era accessibile un rimedio efficace nel diritto nazionale con cui contestare la sanzione ricevuta;

4. Brevi note di procedura

Il ricorso è stato depositato presso la Corte europea dei diritti dell’uomo il 10 settembre 2013.

Il 5 luglio 2016 è stato comunicato al governo italiano per le osservazioni.

Il 6 giugno 2017 la Camera alla quale era stata assegnata la causa (composta da 7 giudici) ha rinviato il caso alla Grande Camera (composta da 17 giudici): ciò è possibile, ai sensi dell’articolo 30, prima della decisione e sempre che le parti non si oppongano, «se la causa davanti a una Camera solleva una questione seria relativa all’interpretazione della Convenzione o dei suoi protocolli, o se la soluzione di una domanda può portare ad un contrasto con un precedente giudizio dalla Corte».

Nell’ottobre 2018, la Commissione di Venezia (Commission européenne pour la démocratie par le droit) deposita osservazioni scritte nella veste di amicus curiae.

Il 22 novembre 2017, come detto, si è svolta l’udienza pubblica della Grande Camera della Corte.

5. Le arringhe dei difensori del ricorrente

All’udienza hanno preso la parola in difesa del ricorrente gli avvocati Fitzgerald, Saccucci e Nascimbene (presenti anche gli avvocati Coppi e Ghedini per il ricorrente) [3].

I legali hanno sottolineato – tra l’altro – che al ricorrente è stata applicata una sanzione di natura sostanzialmente penale (secondo i criteri cd. “Engel” elaborati dalla stessa Corte Edu nella sua giurisprudenza, in correlazione soprattutto al carattere punitivo della misura ed all’importanza del diritto compresso) e che tale sanzione ha duplicato – in violazione del divieto di ne bis in idem – la pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici già irrogata dal tribunale e oggi già scontata dal condannato.

Si è lamentato altresì che la sanzione è stata applicata a fatto commesso prima dell’entrata in vigore della legge che l’ha introdotta per la prima volta nell’ordinamento, e dunque retroattivamente.

Si è per altro verso sottolineato che il decreto legislativo che ha introdotto la sanzione è entrato in vigore ad elezioni già convocate, interferendo di fatto nelle stesse, consentendo l’applicazione di sanzione sulla base dell’esercizio di un potere discrezionale e non di criteri automatici.

Inoltre, si è evidenziato che l’applicazione della detta sanzione è stata fatta non da un organo giudiziario indipendente, ma da un organo parlamentare che ha agito con discrezionalità politica, senza le garanzie della giurisdizione (e tra queste, in particolare, l’obbligo di motivazione e la possibilità di ricorso effettivo avverso la misura).

Le deduzioni difensive si sono spinte oltre fino a censurare la stessa compatibilità convenzionale dell’autodichia parlamentare, sottolineando il rischio di abuso di potere parlamentare in relazione al peso delle scelte (senza obbligo di motivazione)  della maggioranza politica avversa al ricorrente e per altro verso (richiamando la sentenza sul caso Cordova c. Italia, deciso dalla Cedu anni fa) all’impossibilità giuridica di sottoporre l’atto a controllo giurisdizionale o qualunque di altro organo.

6. La difesa del Governo

All’udienza hanno partecipato i due co-agenti del Governo, i magistrati Accardo e Civinini (testo e video), e quest’ultima ha sviluppato oralmente le difese del Governo, sottolineando l’assenza di qualsivoglia violazione della Convenzione e dei sui protocolli addizionali.

Tra gli argomenti di maggior rilievo, meritano qui di essere riassunti i seguenti punti.

La sanzione in questione è prevista da legge (che peraltro deriva da un progetto di legge presentato dallo stesso Governo Berlusconi) approvata a larga maggioranza parlamentare e dopo un lungo iter parlamentare durato vari anni; la misura ha scopo legittimo e non ha scopo punitivo ma essenzialmente difensivo dell’organo parlamentare; la limitazione ai diritti elettorali passivi che ne deriva è necessaria in una società democratica, essendo proporzionata in relazione alla gravità dei reati per i quali è prevista, tanto più che la previsione normativa è conforme ad un generale consensus europeen in materia (espresso sia dagli atti del Greco, organo del Consiglio d’Europa che riunisce i 47 Stati del Consiglio in un Gruppo contro la corruzione, sia da analoghe previsioni normative presenti in vari ordinamenti dei Paesi europei, e come evidenziato dal parere della Commissione di Venezia acquisito agli atti) ed alla stessa giurisprudenza Cedu (si ricordi il caso Scoppola 3). Ne deriva, oltre che l’assenza di qualsivoglia violazione dell’art. 3 del prot. 1, anche l’esclusione della natura penale della sanzione, avendo questa carattere difensivo e non punitivo.

Del resto, la condanna penale è considerata dalla legge come mero fatto cui si ricollegano dati effetti, senza che il reato che è alla base della condanna assuma alcuna considerazione giuridica (sicché va esclusa anche la retroattività della legge, essendo la stessa riferita alla condanna e non al reato ed essendo la condanna intervenuta ben dopo l’entrata in vigore della legge).

Infine, si sottolinea la regolarità della procedura applicata, sia con riferimento al voto a scrutinio palese della decisione, sia, più a monte, in relazione alla legittimità dell’istituto che ha fondamento nell’autodichia (ritenuta – a date condizioni – compatibile con la Convenzione dalla sentenza Savino) e nel principio di separazione dei poteri.