La Confindustria e il disastro ambientale abusivo

Quando si discute di normativa ambientale, tutto è possibile anche che il bianco venga gabellato per nero. Ciò è sempre avvenuto specie ad opera di Ministri e politici di vario colore (anche cd. “verdi”, purtroppo) che ci hanno regalato la normativa ambientale più inefficace di tutta l’Unione Europea.

E’ preoccupante, invece, se ciò avviene ad opera di giuristi che si dicono ambientalisti.

E’ quanto sta avvenendo a proposito dell’ultima invenzione del nostro legislatore: “il disastro ambientale abusivo” contenuto nel DDL in materia di delitti contro l’ambiente nel testo approvato dal Senato il 4 marzo 2015 ed attualmente all’esame della Camera per la definitiva approvazione.

La questione è facilmente riassumibile. L’art. 452- quater che il DDL vorrebbe inserire nel codice penale, punisce come delitto “chiunque cagiona abusivamente un disastro ambientale”: ove il termine “abusivamente” ha sostituito la locuzione della Camera “in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale, o comunque abusivamente”.

Ebbene, c’è chi ritiene che questo sia un miglioramento notevole, anzi “uno degli emendamenti più utili approvato dai senatori” in quanto “la vecchia clausola avrebbe potuto provocare notevoli disguidi applicativi” mentre il termine “abusivamente”, come sancito dalla Cassazione, ha ampliato l’operatività del delitto estendendola, in sostanza, a tutti i casi di “illiceità”. Tanto è vero - si conclude - che Confindustria lamenta che la nuova formulazione sia “eccessivamente ampia ed indefinita” [1].

Diciamo subito che, comunque sia, questo è un falso problema. A nostro sommesso avviso, a parte la pessima formulazione, sembra, comunque, evidente la inopportunità di subordinare un evento grave come un disastro ambientale a una qualsiasi condizione.

In sostanza, cioè, il delitto di disastro ambientale, così come tutti i delitti che investono beni primari (omicidio, crollo, disastro innominato, avvelenamento di acque, incendio ecc.), non ha alcun bisogno di una clausola di antigiuridicità speciale e deve essere punito senza se e senza ma, affinchè la tutela sia massima. In questo quadro, peraltro, l'inciso apposto dal Senato come premessa al delitto di disastro ambientale ("fuori dai casi previsti dall'art. 434", il cd. "disastro immotivato"), rende ancora più evidente la disparità di trattamento tra i due disastri in quanto i disastri non ambientali continueranno, fortunatamente, ad essere puniti anche se cagionati non abusivamente; peraltro, con difficoltà di applicazione facilmente prevedibili specie con riferimento al principio di specialità e, per il pregresso, al principio della retroattività della legge più favorevole.

E pertanto, ci sembra del tutto confermato che, come da tempo rilevato dalla migliore dottrina, "la condotta di dolosa messa in pericolo concreto o di danno della risorsa, va sanzionata indipendentemente dal fatto che l'immissione che dette conseguenze ha provocato integri di per se stessa un altro illecito, di qualsiasi natura (penale, amministrativa statale o regionale)"[2].

Ma, in ogni caso, il termine “abusivamente” costituisce certamente non un ampliamento ma una diminuzione della sfera di punibilità rispetto al testo della Camera per i seguenti motivi:

a) A livello puramente letterale, l’espressione della Camera “in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale, o comunque abusivamente” già conteneva “abusivamente”, e peraltro con un chiaro intento di allargamento della punibilità, oggi neutralizzato dalla mutilazione apportata dal Senato.

b) Non è vero, purtroppo, che il termine “abusivamente” equivale a “illecitamente”. Non solo perché allora non si capisce perché il Senato non ha usato direttamente l’avverbio “illecitamente”; ma soprattutto perché un esame veloce della normativa penale conferma con chiarezza che con i termini “abusivo” o “abusivamente” il legislatore si riferisce sempre ad azioni o attività che, a prescindere da un evento materiale, necessitano di una preventiva autorizzazione (o di un titolo) per essere lecite. Basta pensare all’”abusivismo” edilizio, all'abusivo esercizio di una professione (art. 348 c.p.), all'usurpazione di titoli (art. 498 c.p.), alle interferenze illecite nella vita privata (art. 615-bis, comma 2 c.p., "chi esercita, anche abusivamente, la professione di investigatore privato"), all'accesso abusivo ad un sistema informatico (art. 615-ter c.p.), alla rivelazione di documenti segreti (art. 621 c.p.), all'esercizio abusivo di mestieri girovaghi (art. 669 c.p.), agli artt. 45, 213 e 169 del codice della strada  ecc.

c) Non è vero che, a proposito del delitto di traffico illecito di rifiuti (art. 260 D. Lgs 152/06, il quale punisce "chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti"), la Cassazione abbia ampliato il significato dell’avverbio alla “mera violazione delle regole”, e, quindi, ben oltre la mancanza di autorizzazione. In questo senso, infatti, si riscontra solo Cass. Pen., sez. 3, 6 novembre 20018, n. 46029, De Frenza, seguita da ID. c.c. 25 novembre 2009, n. 8299, Del Prete , la quale ha meritoriamente tentato di ampliare l’ambito dell’avverbio affermando che esso "si riferisce a tutte le attività non conformi ai precisi dettati normativi svolte nel delicato settore della raccolta e smaltimento dei rifiuti...", e da Cass. Pen., sez. 3, 19 ottobre 2011, n. 47870, Giommi secondo cui “la natura "abusiva " delle condotte non è esclusa dalla regolarità di una parte delle stesse allorché l'insieme delle condotte conduca ad un risultato di dissimulazione della realtà e comporti una destinazione dei rifiuti che non sarebbe stata consentita”.

Ma la giurisprudenza assolutamente prevalente (che, stranamente non viene neppure citata da chi propone la tesi di cui sopra) ha sempre, invece, interpretato “abusivamente” nel senso che "si riferisce alla mancanza di autorizzazione, che determina l’illiceità della gestione organizzata e costituisce l’essenza del traffico illecito di rifiuti", facendovi rientrare anche la inosservanza di prescrizioni dell'autorizzazione e la presenza di autorizzazione palesemente illegittima. In questo senso, cfr. tra le tante, Cass. pen., sez. 6, c.c. 18 marzo 2004, n. 682, Ostuni.; ID,  sez. 3, c.c. 6 ottobre 2005,n. 40828, Fradella che parla di attività "clandestine" o di "attività totalmente difformi da quanto autorizzato"; ID, sez. 3, c.c. 16 dicembre 2005, n. 1446, Samarati , che parla di "mancanza di autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni previste dalla normativa od anche autorizzazioni scadute o palesemente illegittime con riferimento ad attività organizzate clandestine odanche apparentemente legittime"; ID. , sez. 3, 14 luglio 2011, n. 46189, Passariello che parla di attività effettuata senza le autorizzazioni necessarie o con autorizzazioni illegittime o scadute o violando le prescrizioni o i limiti delle prescrizioni stesse; ID., sez. 3, n. 40945 del 19 novembre 2010 (Cc. 21 ott. 2010); ID. sez. 3, n. 46189 del 13 dicembre 2011 (PU 14 lug. 2011); ID, sez. 3, n. 19018 del 2 maggio 2013 (Ud 20 dic 2012); da ultimo, ID., sez. 3, n. 44449 del 4 novembre 2013 (Cc 15 ott. 2013) la quale conclude addirittura che "se così non fosse qualsiasi irregolarità amministrativa si trasformerebbe automaticamente nel delitto di traffico illecito".

E veniamo alla Confindustria. E’ vero che , nella nota consegnata alle Commissioni riunite giustizia e territorio, ambiente e beni ambientali del Senato, a proposito del DDL in esame, nel corso dell’ audizione dell’11 settembre 2014 il Direttore Generale di Confindustria ha lamentato che la formulazione di “abusivamente” sarebbe “eccessivamente ampia”.

Ma, a parte la singolarità di ricavare la bontà di una legge dal fatto che viene criticata da Confindustria, la nota della stessa va letta integralmente. Ed allora si apprende che Confindustria ha l’ossessione di scriminare “chi, pur operando nel rispetto degli standard di legge nell’esercizio di attività d’impresa, talvolta incorre per lo più a titolo di colpa in violazioni di norme a tutela dell’ambiente”; e si propone di “eliminare la punibilità a titolo di colpa” in quanto “l’incriminazione colposa derivante dalla violazione di precetti normativi o amministrativi è caratterizzata da forte indeterminatezza ed incertezza”; richiedendo, quindi, di “limitare la punibilità dei reati in commento alle sole fattispecie dolose”.

In questo quadro vanno lette le osservazioni riferite alla clausola di illiceità speciale in esame; rispetto ad essa, infatti, Confindustria manifesta l’esigenza del richiamo alla “determinatezza delle fattispecie incriminatrici” e di limitare la “discrezionalità del giudice”, osservando in particolare:

“Sempre con l'obiettivo di garantire il rispetto del principio costituzionale di determinatezza delle fattispecie incriminatrici, appare necessario precisare la condotta oggetto del delitto di disastro ambientale. Infatti, iI DDL punisce chiunque cagioni un disastro ambientale o attraverso la violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative poste a tutela dell'ambiente ovvero comunque abusivamente. Quest'ultima espressione risulta eccessivamente ampia e indefinita e andrebbe sostituita facendo riferimento alla commissione di un delitto contro la Pubblica Amministrazione, che abbia comunque come fine ultimo di violare disposizioni poste a tutela del bene giuridico ambiente. In questo modo, il delitto in esame ricorrerebbe in presenza di irregolarità nel procedimento di rilascio delle necessarie autorizzazioni per effetto della commissione di un delitto contra la PA. Delitto che abbia "condizionato" i'iter del procedimento stesso e che sia stato commesso per aggirare, nella sostanza, i presidi ambientali, determinando una situazione di abuso accertabile”.

In altri termini, a proposito di “abusivamente”, Confindustria non lamenta affatto che esso è troppo ampio perché colpirebbe qualsiasi violazione delle regole; anzi, sembra aver capito perfettamente che esso scrimina le aziende che hanno ottenuto un’autorizzazione dalla P.A; ma chiede di più, e cioè, ben sapendo che la Cassazione equipara all’assenza di autorizzazione il rilascio di autorizzazione palesemente illegittima, propone che anche l’autorizzazione illegittima abbia efficacia scriminante, salvo il caso estremo che vi sia la prova che essa sia frutto di un delitto preordinato contro la P.A., commesso di concerto con i funzionari che l’hanno illegittimamente rilasciata (ad esempio, corruzione). In tutti gli altri casi, per Confindustria l'aver ottenuto un'autorizzazione, anche irregolare, illegittima o illecita, dovrebbe far venir meno la punibilità per disastro ambientale.

In conclusione, è auspicabile che il DDL sui delitti ambientali venga almeno emendato di quell’”abusivamente” introdotto dal Senato.

Nel settore della normativa ambientale abbiamo bisogno di norme penali serie, chiare ed applicabili, non di disastri ambientali abusivi.