La prima fase di applicazione della legge 22 maggio 2015 n. 68

I circa dieci mesi di applicazione della legge 22 maggio 2015, n. 68 (“Disposizioni in materia di delitti contro l’ambiente”) costituiscono una prima fase di intervento delle nuove norme sul complessivo sistema di tutela penale dell’ambiente, che la legge ha ridisegnato.

Si è agito sul problema storico dell’efficacia dello strumento penale in questa materia, a fronte di una situazione in cui mancava un concreto effetto di prevenzione speciale: per gli autori di illeciti ambientali poteva risultare comparativamente conveniente agire contra legem a fronte della possibilità di subire una condanna per reati contravvenzionali, a pena pecuniaria, con decreto penale ovvero di affrontare un procedimento penale probabilmente destinato a una pronuncia di estinzione del reato per prescrizione.

Il nuovo sistema dei reati contro l’ambiente si articola in maniera ampia e differenziata rispetto allo spettro di possibile gravità delle condotte, collocando agli opposti estremi da un lato alcuni delitti di evento, sanzionati in maniera significativa, e dall’altro le contravvenzioni che non hanno provocato danno o pericolo, sulle quali si è posti in grado di interviene in maniera efficace, rapida e “restitutiva” con l’applicazione del nuovo Titolo VI-bis del D.Lgs. 152/2006.

I dati raccolti da Legambiente e presentati nel corso di un convegno tenutosi alla Camera dei Deputati il 22 marzo 2016 costituiscono un’utile e documentata ricognizione di questa prima fase e a partire da essi si possono svolgere alcune considerazioni di ordine generale, nonché, come Legambiente ha fatto, ipotizzare una “agenda ambientale” per il Parlamento.

Il rapporto di Legambiente (“Ecogiustizia è fatta”[1]) analizza una serie di dati forniti dal Corpo forestale dello Stato, dal Comando Tutela Ambiente dell'Arma dei Carabinieri, dalla Guardia di Finanza e dalle Capitanerie di porto. Si tratta delle polizie giudiziarie che “storicamente” svolgono la quasi totalità delle attività di prevenzione e d’indagine in materia di ambiente.

Una completezza di quadro comporterebbe che esse si aggiungano le polizie locali – i cui dati sono peraltro eccessivamente diffusi per poter essere rapidamente raccolti – e l’Agenzia delle dogane, per i traffici transfrontalieri di rifiuti; mentre la Polizia di Stato tendenzialmente interviene su un più ridotto numero di casi.

Ciò non toglie che l’iniziativa di Legambiente rivesta particolare merito per la sua ampiezza e tempestività, precedendo iniziative giudiziarie, parlamentari e governative di raccolta e analisi di dati di cui si darà conto più oltre.

Una delle condivisibili considerazioni di apertura del rapporto è la natura di “spartiacque” dell’approvazione della legge 68/2015: un complesso normativo che percorre lo stretto crinale del valore di orientamento culturale delle norme penali senza scivolamenti nel diritto penale simbolico.

Altra considerazione indotta da una prima lettura della legge e confermata dal contenuto del rapporto è che si tratta di una legge a efficacia progressiva.

Gli effetti positivi si collocano su più piani e agiscono con velocità diverse.

Il sistema delle prescrizioni per l’estinzione delle contravvenzioni produce effetti con rapidità (sia pure in presenza di alcune criticità di cui si farà cenno); la deterrenza della previsione sanzionatoria più grave opera da subito e progressivamente sulle scelte dei soggetti produttori di impatto antropico significativo; la complessità delle indagini su persistenti comportamenti strutturalmente illeciti o piuttosto francamente ecocriminali comporterà la dilazione nel tempo di esiti processuali.

Osservano gli autori del rapporto: “il ricorso al meccanismo delle prescrizioni si sta rivelando, come emerge dalla lettura dei dati, uno degli aspetti di più diffusa attuazione delle norme introdotte dalla legge 68/15, anche in considerazione della possibilità di una contestazione immediata. Delitti più gravi, come l’inquinamento o il disastro ambientale […] richiedono lo sviluppo di indagini spesso delicate e complesse e daranno, molto probabilmente, esiti ancora più significativi nel prossimo futuro. Procedimenti amministrativi di estinzione della pena e inchieste penali più penetranti […] determinano effetti preventivi, non misurabili in questa sede, ma che Legambiente ha avuto già modo di osservare, soprattutto negli investimenti in materia di adeguamento alle norme ambientali degli impianti produttivi e di diffusione di attività formative nel mondo delle imprese sul nuovo sistema di tutela penale dell’ambiente”.

La prima analisi dei campi d’intervento delle polizie giudiziarie nel periodo considerato conferma il collegamento tra reati contro l’ambiente e scelte economiche: depurazione delle acque, estrazione abusiva di materiali dai corsi d’acqua, attività di trattamento dei rifiuti, costruzioni, aziende agricole e zootecniche, aziende chimiche.

Affidato a indagini di più complesso sviluppo potrà invece essere il collegamento tra reati ambientali e reati contro la pubblica amministrazione.

Per quanto invece riguarda il sistema delle prescrizioni estintive, si legge nel rapporto di Legambiente: “senza avere ancora statistiche dettagliate ufficiali, l’analisi empirica mostra in maniera evidente come nella maggior parte dei casi le aziende alle quali sono state comminate le prescrizioni adempiono, entro i termini, a quanto loro prescritto: ne beneficia l'ambiente, con la messa in regola della condotta incriminata (evitando per il futuro l’eventuale pregiudizio) e ne beneficia anche il sistema di amministrazione della giustizia, avendo evitato i tempi lunghi di procedimenti penali che, spesso, nonostante il dispendio di risorse sono costretti a cedere il passo alle ravvicinate prescrizioni”.

Peraltro proprio sul tema del procedimento prescrizionale estintivo si sono evidenziate alcune criticità applicative delle nuove norme.

La necessità di pervenire finalmente all’approvazione della legge – interrompendo una complessa navette tra Camera e Senato - ha comportato che siano rimasti non sufficientemente definiti alcuni aspetti della regolamentazione delle prescrizioni impartite al contravventore “allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata” (art. 318-bis D.Lgs. 152/2006 introdotto dalla L. 68/2015), il cui verificato adempimento, insieme al pagamento di una somma in misura ridotta rispetto alla sanzione pecuniaria prevista, produce effetti estintivi del reato.

Il modello procedimentale è affine a quello ampiamente sperimentato in materia di violazione di norme prevenzionistiche in materia di lavoro con il D.Lgs. 758/1994: tuttavia la specificità della materia ha suggerito un passaggio ulteriore, consistente nella asseverazione tecnica “dell’ente specializzato competente nella materia trattata” (art. 318-ter, primo comma, D.Lgs. 152/2006).

In mancanza, allo stato, di fonti normative primarie o secondarie idonee a colmare talune aree grigie, si confrontano, sul territorio nazionale, direttive di segno diverso emanate dalle Procure della Repubblica e orientamenti espressi da Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA) anche mediante la ricerca di dati nazionali comuni attraverso la loro associazione AssoARPA.

Si tratta di fonti autorevoli tuttavia non autoritative (né omogenee), e la situazione rimane dunque tale da consentire a ogni autorità giurisdizionale, a ogni organo di polizia giudiziaria e a ogni Agenzia coinvolti, una propria interpretazione: effetto che in tema di applicazione della legge penale non è sostenibile, né è suscettibile di permanere sino al raggiungimento di stabili orientamenti della giurisprudenza di legittimità (va peraltro segnalata una recente iniziativa di coordinamento assunta dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione fondata sull’art. 6 D.Lgs. 106/2006, della quale si darà più ampio conto infra).

Dato quindi per opportuno un intervento integrativo del legislatore, si possono sin da ora indicare alcune linee interpretative dedotte dal sistema normativo e da lavori parlamentari in corso (in particolare il disegno di legge n. S-1458 di “Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale”, ora all’esame del Senato), che portano a individuare nel Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, articolato in ISPRA e ARPA, il complesso di enti specializzati competenti all’asseverazione delle prescrizioni.

Una prima questione riguarda l’applicabilità del procedimento in ragione delle diverse pene previste dalle norme incriminatrici. Il dato testuale della norma sembra non escludere alcun tipo di contravvenzione; il procedimento estintivo si applica “alle ipotesi contravvenzionali in materia ambientale previste dal presente decreto” e prevede, ai sensi dell’art. 318-quater, secondo comma, D.Lgs. 152/2006 il pagamento di “un quarto del massimo dell’ammenda stabilita per la contravvenzione commessa”, con ciò dovendosi testualmente intendere della sola ammenda, anche quando prevista in via congiunta; si può ricavare in via interpretativa l’esclusione delle contravvenzioni punite con il solo arresto, poiché per esse, come per la pena detentiva congiunta, parlando la norma di “ammenda stabilita” non si potrebbe far capo al criterio di conversione di cui all’art. 135 c.pen..

Una seconda questione attiene alla disciplina transitoria. L’art. 318-octies del D.Lgs. 152/2006 esclude l’applicabilità del procedimento estintivo “ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore” della legge. Diverse interpretazioni si sono confrontate: quella che considera pendenti i procedimenti già iscritti nel registro delle notizie di reato alla data di entrata in vigore della legge; quella che considera pendenti i procedimenti iscritti anche dopo tale data, ma pregressi quanto a data di commissione del fatto; quella che identifica la pendenza del procedimento con la data di trasmissione della comunicazione della notizia di reato; quella che la rinviene nella data di acquisizione da parte della polizia giudiziaria della notizia di reato.

Posto che l’art. 318-octies prevede che il procedimento estintivo non si applichi “ai procedimenti in corso” si deve richiamare il dato tecnico-processuale per cui il procedimento penale è in corso a partire dall’iscrizione della notizia di reato ai sensi dell’art. 335 c.p.p. .

Si deve aggiungere che, prevedendo il sistema delle prescrizioni una sicura individuazione dell’indagato, l’iscrizione dovrebbe essere avvenuta a “noti – mod. 21”; nel caso di iscrizione – corretta o scorretta - a “ignoti – mod. 44” o a “mod. 45” da parte del pubblico ministero si deve considerare che l’accesso alla procedura prescrizionale è un diritto dell’indagato; dunque la tardiva corretta iscrizione dovrebbe andare a suo beneficio, consentendogli di esservi ammesso; con necessaria verifica e ricognizione, nelle singole Procure, dello stato delle iscrizioni.

Una terza questione concerne l’interpretazione del presupposto dell’assenza di danno o di pericolo concreto e attuale di danno (art. 318-bis), condizione necessaria per l’attivazione del procedimento.

Taluni ritengono che il presupposto debba essere interpretato in senso rigoroso, cosicché in presenza di un danno o di un pericolo per le risorse ambientali, urbanistiche o paesaggistiche protette, sia pure minimo e immediatamente rimovibile, debba ritenersi integrata la condizione ostativa.

Un rigore interpretativo estremo – allo stato del tutto minoritario - potrebbe però condurre all’affermazione che nessuna violazione, anche formale, sia priva di saldo negativo per i beni protetti, vanificando l’applicazione delle norme.

D’altro canto per giustificare la non attivazione di una disciplina di favore per il reo, nella comunicazione della notizia di reato andrebbero esplicitate le ragioni che impediscono di procedere a impartire le prescrizioni.

La questione si collega a quella della competenza sulla valutazione. Considerati i rilevanti effetti processuali dell’attivazione del procedimento estintivo, non si può far gravare sul solo operatore di polizia giudiziaria – e, mediatamente, sull’asseveratore tecnico – la responsabilità della valutazione, in positivo o in negativo.

Si deve invece ritenere che una verifica necessaria della valutazione (la conferma o non della stessa così come formulata dalla polizia giudiziaria e dall’asseveratore) competa al pubblico ministero, il quale peraltro dovrà giustificare in sede procedimentale e processuale, di fronte a istanze o eccezioni dell’indagato o imputato, i motivi di eventuale mancata ammissione dell’indagato al procedimento estintivo.

Ricorrendone i presupposti essa si configura infatti come suo diritto: del resto conforme alla logica del principio costituzionale di ragionevole durata del processo, che si esprime nella sua massima estensione quando si evita legittimamente che un processo penale venga celebrato.

La trasmissione della notizia di reato con la prima valutazione di polizia giudiziaria, eventualmente già assistita – se le modalità operative lo prevedono o lo consentono – dall’asseverazione, al pubblico ministero, permette di attivare questo necessario suo intervento. Al pubblico ministero compete procedere a iscrizione nominativa immediata, con qualificazione giuridica del fatto da valutare attentamente, anche in difformità con la prima qualificazione data dagli operanti di polizia giudiziaria, i quali dovranno peraltro essere informati dal pubblico ministero di questa difformità, sia per le conseguenze sul procedimento in corso, sia per valutazioni omogenee in futuri casi: e la prima cura del pubblico ministero dovrà essere la verifica della congruenza delle valutazioni della polizia giudiziaria quanto alla ritenuta applicabilità – o non applicabilità - dell’art. 318-bis D.Lgs. 152/2006.

L’immanenza dell’autorità giurisdizionale conferma, in un’ulteriore prospettiva sistematica, la natura endoprocessuale penale del procedimento estintivo, che non esprime una funzione amministrativa né è destinato a produrre un provvedimento amministrativo bensì effetti processuali penali, con conseguente esclusione dell’applicazione delle norme in materia di procedimento amministrativo e di ricorsi amministrativi e giurisdizionali amministrativi avverso singoli atti.

Un problema accessorio rispetto all’impianto della legge 22 maggio 2015 n. 68 ma di grande rilevanza per la sua concreta applicazione è quello del superamento dei residui dubbi sull’attribuzione di funzioni di polizia giudiziaria al personale delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente e di ISPRA; il citato disegno di legge in materia rende esplicita l’attribuzione, talora oggetto di contestazioni che in limitati casi hanno trovato adito in alcune pronunce di giudici di merito.

Nel senso del riconoscimento della qualifica, con la conseguente validità degli atti di polizia giudiziaria (in particolare: sequestro preventivo) compiuti da personale ARPA, si è espresso il Tribunale del Riesame di Firenze - ordinanza 17 febbraio 2014 in proc. n. 18293/13 rgnr - che con ampiezza di argomenti fonda la sua decisione sulla lettura coordinata dell’art. 57 c.p.p., del D.L. 4 dicembre 1993 n. 496 e del decreto del ministero della Salute 17 gennaio 1997 n. 58, norma statale costitutiva della qualifica di ufficiale dei polizia giudiziaria per il tecnico della prevenzione operante con compiti ispettivi di vigilanza.

Un’ultima questione, in assenza di disposizioni espresse, si pone circa il soggetto beneficiario della somma che il contravventore è tenuto a versare, ai sensi dell’art. 318-quater, secondo comma, dopo che sia stato accertato l’adempimento delle prescrizioni impartite. Il Consiglio federale delle Agenzie presso ISPRA ha dato indirizzi affinché provvedano le Agenzie stesse a incamerare provvisoriamente tali somme. E’ una soluzione finalizzata a dare certezza ai contravventori circa il destinatario del pagamento e a consentirne la verifica.

Problema analogo si era posto per il D.Lgs. 758/94 in materia di lavoro; il primo coordinamento degli assessorati alla sanità delle Regioni, nell’aprile 1995 aveva stabilito: “per quanto riguarda la destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni amministrative di cui all'art. 21 del Decreto Legislativo 758/94 ed in assenza di specifiche indicazioni in merito da parte della legge stessa nonché di direttive emanate a livello governativo, si ritiene che i combinati disposti degli artt. 17 e 29 della legge 24.11.1981 n. 689 sanciscano in modo inequivocabile che gli stessi sono devoluti agli Enti cui è attribuita la funzione amministrativa in materia”. Ferma restando la sostanziale correttezza delle disposizioni transitorie sopra riferite, lo schema potrebbe essere il medesimo, per l’invocata analogia con i procedimenti di cui alla L. 689/81. La rilevanza, anche in termini di potenziale responsabilità contabile, della materia, ne suggerisce peraltro la devoluzione a un intervento normativo integrativo.

La legge 22 maggio 2015 n. 68, come si è detto, ridisegna il sistema dei reati contro l’ambiente promuovendone l’efficacia generalpreventiva.

Pur essendo necessario verificare questa efficacia in un più ampio arco di tempo, i primi segnali sono positivi.

Nella tabella che segue – tratta dal rapporto di Legambiente – sono sintetizzati alcuni dati statistici che lasciano intravedere una dinamica interna alle diverse fattispecie coerente con i risultati attesi.

La parte preponderante dell’attività di polizia giudiziaria produce procedimenti prescrizionali estintivi; la fattispecie più contestata è quella di inquinamento ambientale, centrale anche nell’impianto normativo; le fattispecie colpose sono residuali; i valori economici coinvolti sono significativi.

Non emerge, in questo primo quadro, un eccesso di penalizzazione: le regioni nelle quali si concentra il maggior numero di reati denunciati sono “tradizionali” (Lazio, Campania) ma subito dopo vengono quelle in cui il sistema dei controlli è altrettanto tradizionalmente più efficace (Emilia-Romagna, Toscana). 

Ne trova conferma l’idea che la configurazione che questo sistema assume nei suoi riflessi processuali e procedimentali esige che tutti i soggetti del procedimento penale e le agenzie di controllo ambientale agiscano con un orientamento comune all’efficacia del risultato finale. La scelta di articolare il nuovo sistema dei reati contro l’ambiente in maniera ampia e differenziata rispetto alla possibile gravità delle condotte, potrà dunque assolvere alle sue funzioni di prevenzione generale e speciale degli illeciti a condizione che i soggetti coinvolti nel procedimento agiscano con un elevato grado di competenza e con un’attitudine univoca all’integrazione di competenze.

In questo quadro complessivo trova conferma quanto poteva essere dedotto già in fase di lavori parlamentari a proposito della collocazione della novella penale in una via di sviluppo che comprende più interventi normativi attesi in materia di ambiente[2].

Coerente con la logica di integrazione tra legge 68/2015 e sistema complessivo di tutela – anche penale – dell’ambiente risulta dunque che a partire dalle considerazioni contenute nel rapporto, Legambiente formuli una serie di proposte “per completare una già straordinaria riforma e rendere ancora più incisiva l'azione di prevenzione e contrasto dei fenomeni d’illegalità ambientale”:

azione di formazione sulla nuova legge per tutti gli attori del sistema di repressione dei reati ambientali (forze di polizia, magistrati, ufficiali di polizia giudiziaria e tecnici delle Arpa, direttori delle aree protette);

linee guida nazionali per garantire una uniforme applicazione in tutto il Paese della parte VI-bis del D.Lgs. 152/2006;

istituzione di un fondo nazionale presso il ministero dell'Ambiente in cui far confluire tutte le sanzioni pecuniarie previste per i reati minori (a seguito di procedimento prescrizionale estintivo) da utilizzare solo ed esclusivamente per bonificare i siti orfani sul modello del Superfund statunitense[3];

costituzione di un corpo di polizia ambientale specializzato e sempre più strutturato sul territorio, approfittando della definizione del decreto sull'accorpamento del Corpo forestale dello Stato nell’Arma dei Carabinieri;

approvazione del progetto di legge sul sistema delle Agenzie regionali di protezione dell’ambiente;

approvazione di una legge efficace sul consumo di suolo e definizione di nuove regole per procedere in modo più spedito all’abbattimento delle costruzioni abusive;

rapida discussione delle proposte legislative sulle agromafie, sulla base di quanto elaborato dal gruppo di lavoro costituito del ministro della Giustizia e presieduto da Giancarlo Caselli;

nuova definizione dei delitti contro gli animali, recuperando il lavoro svolto sotto forma di emendamento durante la fase di discussione della legge 68/2015.

L’impatto di sistema del nuovo complesso normativo e la visione funzionale che esso esige sono attestate dalle iniziative istituzionali di verifica della prima fase applicativa.

L’applicazione concreta della legge sui delitti ambientali è stata oggetto, come si anticipava, di una recente iniziativa di coordinamento assunta dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione fondata sull’art. 6 D.Lgs. 106/2006.

Nell’incontro presso la Procura generale della Cassazione il 14 e 15 aprile 2016, presenti i ventisei Procuratori generali, il Procuratore generale della Cassazione, il Primo Presidente della Corte di Cassazione, il Ministro della Giustizia e il Vicepresidente del CSM, si sono tra l’altro trattati gli argomenti dei profili organizzativi degli uffici di Procura in materia di indagini ambientali; dei protocolli investigativi sui nuovi delitti ambientali; delle prassi negli accertamenti analitici e nella classificazione dei rifiuti; delle indagini sul traffico illecito di rifiuti; del coordinamento delle indagini ambientali e degli obblighi informativi ex artt. 118-bis e 129 disp. att. c.p.p.; del procedimento di estinzione delle contravvenzioni ai sensi degli artt. 318-bis ss. D.Lgs. 152/2006; dell’esecuzione delle sentenze di condanna alla remissione in pristino per reati ambientali.

L’applicazione della L. 68/2015 è oggetto di interesse istituzionale da parte del ministero della Giustizia, ed in tal senso la Direzione generale degli affari penali ha promosso una raccolta di dati statistici, ma anche del Parlamento, che intende verificarne l’efficacia.

La Commissione bicamerale d’inchiesta sul ciclo illecito dei rifiuti e gli illeciti ambientali, insieme alle strutture della Camera dei deputati, nel mese di aprile 2016 ha infatti avviato una raccolta di dati che inizialmente si svolgerà su due livelli.

In quattro circondari – differenziati geograficamente e per dimensioni -  verranno raccolti dati specifici e analizzati in particolare i problemi di incidenza sull’applicazione della legge della disponibilità effettiva di risorse; a livello distrettuale, su tutto il territorio nazionale, verranno raccolte segnalazioni su eventuali criticità.

La collaborazione dei dirigenti degli uffici coinvolti (nei circondari e nei distretti) sarà fondamentale per consentire alla Commissione bicamerale di proporre al Parlamento una lettura che tenga conto, appunto, delle criticità dell’impianto normativo e delle necessità di risorse adeguate: è il tentativo di un approccio innovativo, di un dialogo fattivo e reciprocamente consapevole tra chi è chiamato ad applicare le norme e chi le ha prodotte.