Agenzie ambientali e funzioni di polizia giudiziaria

Grazie a una legge - per il presente e il futuro - e a una sentenza - per il passato e il presente - si avvia a soluzione la vexata quaestio dell’attribuzione della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria al personale delle Agenzie ambientali.

La Corte di Cassazione (Cass. Sez. III n. 50352 del 3 - 28 novembre 2016) ha assunto una posizione chiara sul tema per quanto riguarda le attività di polizia giudiziaria precedenti l’entrata in vigore della legge 28 giugno 2016 n. 132 (“Istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente e disciplina dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale).

Il problema, che assume particolare rilevanza anche rispetto all’impianto della legge 22 maggio 2015 n. 68, era quello del superamento dei residui dubbi sull’attribuzione di funzioni di polizia giudiziaria al personale delle Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente; la legge 132/2016 rende ora esplicita l’attribuzione, talora oggetto di contestazioni che in alcuni casi avevano trovato adito in pronunce di giudici di merito.

È evidente la rilevanza di poter attribuire agli appartenenti al personale delle Agenzie ambientali la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria: nell’immediatezza dell’intervento su reati ambientali e in corso di indagine essi possono procedere - senza necessità di coinvolgere altri operanti - al sequestro preventivo di cui all’art. 321, comma 3-bis, c.p.p., ad assunzione di sommarie informazioni ai sensi dell’art. 350 c.p.p., ad accertamenti e sequestri ai sensi dell’art. 354 c.p.p., allo svolgimento di attività delegate dal pubblico ministero, alla redazione di atti destinati alla piena utilizzabilità procedimentale e processuale; tutto ciò agendo con le competenze tecniche proprie della loro tipica funzione di tutela ambientale e dunque con significativa efficacia.

La sovrapposizione tra norme statali e norme regionali ha creato nel corso del tempo una situazione variegata, nella quale alcune Agenzie regionali hanno dipendenti investiti della qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria, altre no; a questa differenza tra territori diversi - difficilmente accettabile in materia che incide su norme processuali penali - si associava il tentativo da parte di imputati di reati ambientali di vanificare le attività svolte dal personale dell’ARPA in fase di indagine, eccependo il difetto di ritualità degli atti, in genere chiedendone l’esclusione dal fascicolo.

Nel senso del riconoscimento della qualifica, con la conseguente validità degli atti di polizia giudiziaria (in quel caso un sequestro preventivo) compiuti da personale ARPA, si era espresso il Tribunale del Riesame di Firenze - ordinanza 17 febbraio 2014 in proc. n. 18293/13 rgnr - che con ampiezza di argomenti fondava la sua decisione sulla lettura coordinata dell’art. 57 c.p.p., del D.L. 4 dicembre 1993 n. 496 e del decreto del ministero della Salute 17 gennaio 1997 n. 58, costitutivo della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria per il tecnico della prevenzione operante con compiti ispettivi di vigilanza.

Dalla stessa sede giudiziaria trae origine il caso più di recente portato all’esame della Corte di Cassazione.

Con sentenza 14 agosto 2015 il giudice per le indagini preliminari di Firenze dichiarava non luogo a procedere nei confronti di un imputato dei reati di abbandono e deposito incontrollato di rifiuti e gestione di rifiuti non autorizzata.

La pronuncia costituiva una sorta di applicazione radicale della teoria dei “frutti dell’albero avvelenato”[1]: in questo caso non si sarebbe trattato di vizi dell’atto che si trasmettono ad acquisizioni probatorie successive, bensì della mancanza di un soggetto legittimato a compiere l’atto acquisitivo di elementi processualmente utilizzabili. Nessuna possibilità di “male captum bene retentum” perché l’accipiens / ufficiale di polizia giudiziaria non esisteva - secondo quel giudice - giuridicamente come tale.

Negare che gli atti compiuti dal personale ARPA provenissero da operanti di polizia giudiziaria implicava negare agli stessi il valore processuale che il pubblico ministero aveva invece loro conferito ai fini dell’esercizio dell’azione penale.

Dunque, essendo secondo il giudice “radicalmente inutilizzabili” gli atti compiuti dal personale dell’ARPA Toscana, il fatto, rimasto privo di prova alcuna, doveva dichiararsi insussistente.

Il ricorso del pubblico ministero contro la sentenza deduceva in principalità la violazione dell'articolo 57 c.p.p.: una norma sui soggetti, non una norma sulla dinamica procedimentale, che tuttavia su essa si riverbera.

La tesi del ricorrente, alla quale ha aderito il procuratore generale della Cassazione, è che la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria in capo agli operanti dell’ARPA discende direttamente dall'applicazione coordinata dell'articolo. 57 c.p.p. e dell’art. 1 DM 17 gennaio 1997, n. 58, norma regolamentare con la quale il Ministero della Sanità stabiliva che “il tecnico della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro, operante nei servizi con compiti ispettivi e di vigilanza è, nei limiti delle proprie attribuzioni, ufficiale di polizia giudiziaria”.

La Corte perviene all'annullamento con rinvio della sentenza sulla base di un’ancor più ampia ricognizione delle norme in materia, e con una consequenzialità tale da consentire il superamento di ogni residuo dubbio sull'attribuzione della discussa qualifica.

La sentenza della Corte di Cassazione[2] ricostruisce il quadro delle fonti normative a partire dal dato testuale dell’art. 57, terzo comma, c.p.p., secondo cui “sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall'articolo 55”; funzioni descritte dalla norma richiamata come "prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant'altro possa servire per l'applicazione della legge penale", nonché svolgere“ogni indagine e attività disposta o delegata dall'autorità giudiziaria”.

L’art. 21 della L. 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, prevede che “spetta al prefetto stabilire, su proposta del presidente della regione, quali addetti ai servizi di ciascuna unità sanitaria locale, nonché ai presidi e servizi di cui al successivo articolo 22 assumano ai sensi delle leggi vigenti la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, in relazione alle funzioni ispettive e di controllo da essi esercitate relativamente all'applicazione della legislazione sulla sicurezza del lavoro”; la disposizione, riferita alla sola sicurezza sul lavoro, deve essere coordinata con il successivo D.L. 4 dicembre 1993, n. 496, convertito nella I. 21 gennaio 1994, n. 61 (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente), che trasferisce alle Agenzie ambientali regionali e provinciali il personale delle unità sanitarie locali, traslandone il regime alle “attività tecniche di prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale” (art. 3).

Il regolamento invocato dal pubblico ministero ricorrente (DM 17 gennaio 1997, n. 58) secondo la Suprema Corte viene a completare questo quadro, in quanto stabilisce che “il tecnico della prevenzione nell'ambiente e nei luoghi di lavoro, operante nei servizi con compiti ispettivi e di vigilanza è, nei limiti delle proprie attribuzioni, ufficiale di polizia giudiziaria”.

La Corte offre due ulteriori importanti affermazioni, sottolineando che quei richiami normativi di natura legislativa e regolamentare rivestono “carattere generale, relativo cioè all'intero territorio nazionale, come (implicitamente) richiesto dal citato art. 57 c.p.p. proprio in tema di attribuzione delle funzioni di polizia giudiziaria”[3]; e che il quadro normativo che impone di attribuire la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria attiene alle competenze attribuite a quel personale in ragione della rilevanza costituzionale del bene tutelato.

In sintesi, dunque: l’ambiente è un bene costituzionale la cui tutela penale esige un contesto processuale che anche nei suoi aspetti soggettivi è disciplinato in via esclusiva dalla legislazione statale.

Da questo punto di vista la sentenza della Corte di Cassazione è del tutto complementare alla recente scelta del legislatore che, nel riformare il Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente con la citata legge 28 giugno 2016 n. 132, ha espressamente previsto (art. 14, settimo comma) che “il presidente dell’ISPRA e i legali rappresentanti delle Agenzie possono individuare e nominare, tra il personale di cui al presente articolo, i dipendenti che, nell’esercizio delle loro funzioni, operano con la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria”[4].

Ciò consente di superare l’attuale anomalia di soluzioni diverse tra regione e regione, determinate da scelte politiche locali legate anche a una maggiore o minore compliance degli organi politici nei confronti dell’autorità giudiziaria.

Il quadro costituzionale, in forza dell’art. 117, secondo comma, lettere l) e s), sembra chiaro sulle attribuzioni dello Stato nella materia qui esaminata; di talché pur essendo la gran parte delle disposizioni della legge 132/2016 - compreso l’articolo 14, ma solo nei commi primo secondo e terzo - già state oggetto di ricorso alla Corte Costituzionale (da parte della provincia autonoma di Bolzano, ricorso depositato il 21 settembre 2016), lo svolgimento delle funzioni di polizia giudiziaria non dovrebbe essere ulteriormente posto in dubbio; con l’auspicio che la legge 132/2016, importante elemento del nuovo sistema di tutela penale dell’ambiente, non abbia a soffrire della mancanza di una sede governativa di attuazione.