La revoca dell’immunità giurisdizionale agli Stati sponsor del terrorismo
Another brick off the wall?

SOMMARIO:   1. Il Justice Against Sponsor of Terrorism Act nel quadro della legislazione antiterrorismo statunitense e i riflessi sull’applicazione del Foreign State Immunity Act   2. Breve analisi dei contenuti della legge   3. Le critiche di merito e di opportunità che ne hanno accompagnato l’adozione   4. La rilevanza del JASTA per lo sviluppo della prassi internazionale sull’immunità giurisdizionale degli Stati: alcune considerazioni sulla tendenza “espansiva” della c.d. non-commercial tort exception nei casi di gravi violazioni dei diritti umani

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1. Il 13 settembre scorso il Congresso degli Stati Uniti ha definitivamente approvato il Justice Against Sponsor of Terrorism Act (d’ora in poi JASTA, secondo l’acronimo generalmente in uso), superando anche il veto presidenziale medio tempore opposto per impedire l’entrata in vigore di un provvedimento fortemente criticato da esponenti di entrambi gli schieramenti[1].

Le perplessità dei numerosi detrattori muovono tutte dal medesimo presupposto, rappresentato dall’inutilità pratica e dall’inopportunità politica della legge, accusata di costituire uno strumento di mera propaganda in favore dei familiari delle vittime dell’11 settembre 2001, ma suscettibile di provocare ritorsioni nei confronti del personale diplomatico e militare statunitense impegnato all’estero[2].

Nel merito, le critiche al provvedimento si concentrano sulla limitata attitudine delle sue disposizioni a costituire un rimedio giurisdizionale efficace per far valere la responsabilità patrimoniale di uno Stato straniero o dei suoi agenti qualora ne sia accertata la partecipazione diretta ad atti di terrorismo, specie a seguito degli emendamenti approvati dal Congresso in seconda lettura, che – come si vedrà – hanno indebolito in modo significativo la portata delle previsioni più innovative. Resta, parimenti, impregiudicato il problema dell’esecuzione di un’eventuale sentenza di condanna dello Stato straniero, posto che il JASTA non contiene alcuna disposizione limitativa dell’immunità dalla giurisdizione esecutiva[3].

Nonostante le forti perplessità suscitate, la legge in commento presenta più di un aspetto meritevole di considerazione, segnatamente l’introduzione di due nuove ipotesi di revoca dell’immunità giurisdizionale collegate alla partecipazione attiva di uno Stato straniero al compimento di atti terroristici sul territorio degli Stati Uniti, ovvero di atti generalmente idonei a recare pregiudizio personale o patrimoniale a cittadini statunitensi, a prescindere dal luogo in cui siano commessi, l’estensione della responsabilità anche ad ipotesi di complicità o sostegno personale al terrorismo, nonché – sotto il profilo più strettamente procedurale – il potere/dovere di sospendere il giudizio risarcitorio instaurato nei confronti di uno Stato straniero nel caso in cui quest’ultimo abbia avviato con il governo degli Stati Uniti trattative in buona fede per giungere a una composizione diplomatica della vicenda.

Nel complesso, i segnalati elementi di novità inducono ad attribuire al provvedimento un rilievo specifico e non marginale nel panorama della prassi internazionale in materia di immunità giurisdizionale degli Stati, com’è noto recentemente caratterizzata dal tentativo – invero isolato – della giurisprudenza costituzionale italiana di rimettere in discussione la portata applicativa della regola in parola (già confermata dalla Corte internazionale di giustizia nel 2012 in relazione alla medesima vicenda, proprio sulla base di una ricognizione della prassi giurisprudenziale pertinente[4]), ove questa entri in conflitto con il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale nei casi di gravi violazioni di diritti umani fondamentali[5].

Pur non potendosi attestare alcun tentativo concreto di modificazione della regola generale sull’immunità degli Stati, è agevole rilevare come la riforma statunitense tenda a valorizzare – oltre i limiti tradizionalmente riconosciuti dal diritto internazionale – l’esigenza di assicurare una tutela risarcitoria alle vittime di atti illeciti, in particolare se tali atti presentano matrice terroristica.

La revoca del beneficio in argomento (rectius: l’ampliamento delle ipotesi di revoca già previste dalla legislazione antecedente alla riforma) nei confronti degli Stati stranieri o dei loro agenti rappresenta, quindi, una misura funzionale al perseguimento della segnalata esigenza. Ora se l’impianto originario della legge[6] era caratterizzato da una decisa espansione della c.d. non-commercial tort exception, con l’effetto di rendere conoscibile dai giudici nazionali qualsiasi condotta integrante una violazione del principio di neminem laedere[7], ancorché riferibile all’esercizio di funzioni sovrane, nel testo in vigore tale prospettiva appare certamente ridimensionata. Non sembra, tuttavia, estranea alla ratio del provvedimento l’idea di un superamento della distinzione, accolta – com’è noto – nel diritto internazionale generale, tra atti iure imperii e iure gestionis quale canone generale di accertamento dell’obbligo di esenzione dello Stato straniero dalla giurisdizione dello Stato del foro. Trattasi, del resto, di una tendenza già radicata nella legislazione statunitense e recepita, sia pure in forma più limitata, anche nella Convenzione di New York del 2004 sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni[8].

2. Come anticipato, il JASTA interviene direttamente sulla vigente legislazione antiterrorismo, nonché su quella in materia di immunità giurisdizionale degli Stati stranieri, di cui al Foreign Sovereign Immunities Act (FSIA)[9], riformandole estensivamente. In particolare, la nuova sezione 1605B del U.S. Code stabilisce che l’immunità giurisdizionale dello Stato straniero non può essere riconosciuta dalle corti nazionali «in any case in which money damages are sought against a foreign state for physical injury to person or property or death occurring in the United States», qualora il danno oggetto dell’azione risarcitoria sia causato da un atto di terrorismo internazionale commesso sul territorio degli Stati Uniti[10], ovvero da uno o più atti illeciti commessi dallo Stato straniero o da un suo agente nell’esercizio delle proprie funzioni, a prescindere dal luogo in cui essi siano compiuti. A tale specifico fine, la novella introduce una deroga corrispondente alla sezione 2337(2) del titolo 18 del U.S. Code (che, in termini generali, preclude l’accesso alla tutela giudiziaria di carattere risarcitorio contro uno Stato straniero o i suoi agenti per atti commessi nell’esercizio di pubbliche funzioni), autorizzando per l’effetto i cittadini statunitensi a promuovere un’azione di risarcimento contro uno Stato straniero qualora venga a integrarsi l’ipotesi di pregiudizio sopra descritta: «[n]otwithstanding section 2337(2) of title 18, a national of the United States may bring a claim against a foreign state in accordance with section 2333 of that title if the foreign state would not be immune under subsection (b)». La giurisdizione delle Corti statunitensi incontra, tuttavia, un limite nei casi in cui l’illecito in contestazione abbia natura omissiva o sia conseguenza di una mera condotta negligente.

Le deroghe all’immunità statale introdotte dal JASTA non integrano fattispecie inedite nell’ambito della legislazione statunitense, ma – come anticipato – vanno piuttosto considerate come un ampliamento dell’ambito materiale di disposizioni in vigore. Le sezioni 1605 e 1605A del titolo 28 già prevedono, infatti, casi eccezionali di revoca dell’immunità giurisdizionale nei confronti di tutti quegli Stati stranieri che si rendano responsabili, inter alia, di atti od omissioni commessi in territorio e nei confronti di un cittadino statunitense e recanti pregiudizio alla sua persona o ai suoi beni (tale è il contenuto della c.d. non-commercial tort exception), ovvero di quegli Stati «designated as a state sponsor of terrorism» che si rendano responsabili di crimini «caused by an act of torture, extrajudicial killing, aircraft sabotage, hostage taking», ivi incluse le ipotesi di «material support or resources for such an act if such act or provision of material support or resources is engaged in by an official, employee, or agent of such foreign state while acting within the scope of his or her office, employment, or agency». La novella, quindi, per un verso, consente alle corti statunitensi di conoscere delle azioni promosse contro Stati stranieri per il risarcimento dei danni derivanti o da tortious acts commessi anche al di fuori del territorio nazionale (sempre che il danno si sia verificato negli Stati Uniti) o da atti di terrorismo internazionale[11] commessi sul territorio, i quali, a differenza delle fattispecie criminose già legittimanti la revoca dell’immunità («torture, extrajudicial killing, aircraft sabotage, hostage taking») secondo la legislazione previgente, non necessitano di qualificare preventivamente lo Stato convenuto come «sponsor of terrorism» per essere perseguiti.

Nella sez. 4, il JASTA estende, altresì, la legittimazione passiva nelle azioni di risarcimento danni per atti di terrorismo internazionale nei confronti di coloro che, pur non essendo membri di un’organizzazione, forniscono a questa, a diverso titolo, il loro sostegno. Si stabilisce, infatti, che «liability may be asserted as to any person who aids and abets, by knowingly providing substantial assistance, or who conspires with the person who committed such an act of international terrorism». In simili circostanze resta, però, esclusa la possibilità di citare in giudizio uno Stato straniero (la cui condotta, eventualmente integrante un’ipotesi di sostegno alle azioni dei terroristi, rimane coperta dall’immunità: «[n]othing in the amendment made by this section affects immunity of a foreign state […]») o i suoi agenti per atti commessi nell’esercizio delle proprie funzioni. Nei loro confronti, pertanto, l’unica forma di responsabilità accertabile in via giudiziaria resta quella della partecipazione diretta ad atti terroristici.

Completano il provvedimento alcune disposizioni di carattere procedurale, le quali, oltre a dichiarare la giurisdizione esclusiva delle corti statunitensi per tutte le controversie basate sull’applicazione del JASTA, stabiliscono l’intervento dell’Attorney General nei soli giudizi in cui sia convenuto uno Stato straniero e la possibilità della relativa sospensione nel caso in cui tra detto Stato e gli Stati Uniti siano in corso trattative diplomatiche condotte «in buona fede». Le corti, preso atto dell’esistenza di un negoziato internazionale, per effetto di un’attestazione formale trasmessa dal Segretario di Stato, possono, quindi, disporre la sospensione del giudizio, in tutto o in parte, per un periodo non superiore a 180 giorni. Tale potestà, tuttavia, si trasforma in obbligo («[a] court shall grant an extension») qualora, una volta concessa la prima sospensione, l’Attorney General presenti alla Corte una o più richieste di proroga per ulteriori periodi di 180 giorni (potenzialmente illimitati), previa conferma ufficiale da parte del Segretario di Stato circa la prosecuzione dei negoziati internazionali con lo Stato convenuto.

3. La dottrina statunitense è sostanzialmente unanime nel ritenere che l’adozione del JASTA determinerà un significativo incremento del contenzioso giudiziario[12], in particolare da parte dei familiari delle vittime degli attentati dell’11 settembre nei confronti dell’Arabia Saudita (le cui implicazioni con i terroristi responsabili degli attacchi sono state più volte adombrate, ma mai effettivamente dimostrate) – e tale risulta, in ultima analisi, lo scopo dichiarato della legge[13], sebbene il messaggio di accompagnamento al veto presidenziale avesse ammonito il Congresso sull’impatto negativo del predetto contenzioso sulle relazioni diplomatiche in essere[14].

Né, d’altronde, il consistente ridimensionamento subito dal provvedimento durante l’iter di approvazione sembra averne – per così dire – offuscato la reputazione di legge “condanna-Stati”. Eppure, vari autori hanno evidenziato come le differenze tra la versione originaria e quella in vigore abbiano finito per incidere profondamente sull’efficacia delle sue disposizioni[15]. Tre aspetti, in particolare, meritano di essere segnalati. Anzitutto, la ricordata limitazione della responsabilità dello Stato straniero o dei suoi agenti ai casi di partecipazione diretta al compimento di atti terroristici (o di atti illeciti in generale), che in sede di prima redazione non figurava, consentendo così ai privati di agire in giudizio contro uno Stato anche per farne accertare la mera complicità, il sostegno o la partecipazione ad attività di cospirazione ai fini dell’organizzazione di un attentato. In secondo luogo, la riduzione dell’ambito materiale della c.d. non-commercial tort exception, originariamente estesa fino a ricomprendere «money damages […] sought against a foreign state arising out of physical injury or death, or damage to or loss of property, occurring in the United States and caused by the tortious act or omission of that foreign state or of any official or employee of that foreign state while acting within the scope of the office or employment of the official or employee (regardless of where the underlying tortious act or omission occurs), including any statutory or common law tort claim arising out of an act of extrajudicial killing, aircraft sabotage, hostage taking, terrorism, or the provision of material support or resources for such an act, or any claim for contribution or indemnity relating to a claim arising out of such an act». La previsione, infine, della potestà – che, come visto, può evolvere nell’obbligo – di sospensione del procedimento in caso di apertura di negoziati internazionali, esclusa nella versione iniziale del provvedimento. Una modifica che induce a ipotizzare che i giudizi più complessi (e quelli che rischiano di mettere in imbarazzo la diplomazia statunitense) potranno essere bloccati dall’esecutivo ad aeternum, allo scopo di sottrarre alla disponibilità delle parti private la gestione di questioni assai delicate per la sicurezza nazionale. Sennonché, il funzionamento di tale meccanismo non convince fino in fondo, sia per la facoltà concessa al governo di “invadere il campo” riservato al potere giudiziario in pendenza di un procedimento[16], sia soprattutto per l’assenza di una previsione volta a bilanciare il vulnus comunque arrecato al privato istante, la cui pretesa risarcitoria – avanzata in buona fede – potrebbe rimanere insoddisfatta per un tempo indefinito.

4. Nonostante gli aspetti controversi sin qui evidenziati, il JASTA può apprezzarsi quale elemento in sostanziale continuità con la legislazione che lo precede, di cui rappresenta una forma (sia pure poco ortodossa) di evoluzione. È agevole osservare come, nella circostanza, il legislatore statunitense sia stato animato da un intento dichiaratamente pratico – fornire un rimedio giurisdizionale alle vittime del terrorismo internazionale esperibile erga omnes, inclusi Stati sovrani – senza preoccuparsi di circoscriverne l’applicabilità ai soli Stati giàqualificati sponsor del terrorismo in conformità a una preventiva valutazione formale dell’esecutivo. Ciò implica che, potenzialmente, qualsiasi Stato straniero possa essere convenuto in giudizio innanzi alle corti statunitensi per risarcire le vittime di atti di terrorismo internazionale commessi sul territorio degli Stati Uniti, fatta salva la possibilità di dimostrare nel processo la propria estraneità a tali accuse, ovvero concordare in via diplomatica con il governo federale una forma alternativa di composizione della vicenda. Ora se per le azioni risarcitorie già esperibili nei confronti di uno Stato straniero prima dell’entrata in vigore del JASTA (quelle cioè legittimate sulla base della sez. 1605A) la revoca dell’immunità può considerarsi una misura a carattere punitivo, volta a impedire che Stati apertamente considerati nemici possano avvalersi di tale beneficio per sottrarsi all’esercizio della giurisdizione delle corti statunitensi, le nuove eccezioni introducono un automatismo del tutto inedito, in forza del quale all’integrazione della fattispecie “atto di terrorismo” corrisponde ipso iure la revoca dell’immunità nei confronti dello Stato presunto responsabile (anche qualora esso goda, in principio, di un’ottima reputazione presso l’esecutivo). In definitiva, la legge estende il modello di funzionamento della non-commercial tort exception anche ai casi di terrorismo e stabilisce così che l’accertamento in ordine agli elementi che qualificano l’illiceità dell’atto preclude o rende superflua (e, in ogni caso, precede) ogni ulteriore indagine sulla riconducibilità o meno dell’atto medesimo all’esercizio di una potestà sovrana. 

Se l’applicazione del predetto modello (oltre i limiti già stabiliti in sede di codificazione del diritto internazionale generale[17]) da parte della giurisprudenza potrà influenzare lo sviluppo della prassi internazionale in materia – con particolare riferimento ai casi di gravi violazioni dei diritti umani – è ovviamente presto per dirlo. Tuttavia, la segnalata tendenza a estendere l’utilizzo della non-commercial tort exception anche nei casi di gravi violazioni dei diritti umani derivanti dal compimento di crimini internazionali (segnatamente, del crimine di terrorismo, sebbene non vada dimenticato che nella versione originaria della legge tale estensione avrebbe finito per comprendere «any statutory or common law tort claim arising out of an act of extrajudicial killing, aircraft sabotage, hostage taking, terrorism») appare piuttosto significativa se inquadrata nell’ottica di un processo di revisione della consuetudine internazionale attualmente operante (e cristallizzata dalla ricognizione effettuata nel 2012 dalla Corte internazionale di giustizia). Essa, infatti, a ben vedere, rappresenta una via alternativa – rispetto a quella certamente più tortuosa seguita dal Giudice delle leggi italiano – per giungere a “intaccare” la tradizionale sacralità della sfera giuridica pubblica e degli attiche ne sono espressione. Nondimeno, in entrambi i casi, legislatore (statunitense) e Corte costituzionale (italiana) si sono adoperati per rimuovere l’ostacolo rappresentato dall’immunità statale nei giudizi di risarcimento promossi dalle vittime di un illecito imputabile a uno Stato straniero, ritenendo tale interesse meritevole di tutela prevalente. Ciò è avvenuto mediante la revoca in via legislativa del beneficio dell’immunità statale e l’attribuzione ai privati di una corrispondente legitimatio ad causam (una strada, com’è noto, impossibile da percorrere nel nostro ordinamento, a causa del rango costituzionale riservato alle consuetudini internazionali ex articolo 10), ovvero mediante un’interpretazione restrittiva della portata applicativa della regola generale sull’immunità valevole nei casi di conflitto con la protezione di principi costituzionali supremi.

Se due rondini non fanno – ancora – il diritto internazionale[18] (tenuto conto, peraltro, che della scarsa compatibilità tra le disposizioni del JASTA e le norme internazionali sembra preoccuparsi solo il Presidente nel suo messaggio di veto[19]), qualche piccola crepa nel muro dell’immunità inizia senz’altro a intravedersi.