1. La pandemia un anno dopo: le misure del governo Draghi a tutela dei lavoratori con figli
Ad oltre un anno dallo scoppio della pandemia, insediato nel febbraio 2021 un nuovo Governo che avrebbe dovuto segnare il cambio di passo nella gestione della lunga - e pressoché ininterrotta - fase emergenziale, con il d. l. n. 30 del 13 marzo 2021, convertito in l. n. 61/2021, sono state disposte Misure urgenti per fronteggiare la diffusione del COVID-19 e interventi di sostegno per lavoratori con figli minori in didattica a distanza o in quarantena, anche in connessione con la rinnovata chiusura delle scuole su quasi tutto il territorio nazionale.
Nel solco delle misure emanate dal precedente esecutivo con i decreti succedutisi dalla primavera 2020 in avanti[1], l’art. 2 di tale norma, rubricato «Congedi per genitori e bonus baby-sitting», al comma 1 prevede per i lavoratori dipendenti genitori di figli minori di anni 16, e fino al 30 giugno 2021, la possibilità di attivare, in via alternativa con l’altro genitore, la modalità di lavoro agile per la durata della sospensione dell’attività didattica in presenza, ovvero dell’infezione da Covid-19 del figlio o, ancora, della quarantena del figlio disposta dal dipartimento di prevenzione della ASL. Nelle medesime ipotesi, soltanto nel caso in cui non sia possibile svolgere la prestazione lavorativa in modalità agile, è previsto, per i lavoratori genitori di figlio convivente minore di anni 14, alternativamente all’altro genitore, la possibilità di richiedere lo speciale congedo-covid, con astensione dal lavoro e riconoscimento di una indennità pari al 50% della retribuzione (comma 2).
Il congedo al 50% è invece «riconosciuto» a entrambi i genitori di figli con disabilità, in situazione di gravità accertata ai sensi dell’art. 4, comma 1 della l. 104/1992, iscritti a scuole di ogni ordine e grado con sospensione dell’attività didattica in presenza o ospitati in centri diurni a carattere assistenziale, di cui sia stata disposta la chiusura.
Per i genitori di figli di età compresa tra i 14 e i 16 anni è prevista, in alternativa con l’altro genitore, la possibilità di astenersi dal lavoro - tuttavia senza retribuzione o indennità né riconoscimento di contribuzione figurativa -, con divieto di licenziamento e diritto alla conservazione del posto di lavoro (comma 5).
Possono, invece, richiedere un bonus per l’acquisto di servizi di baby-sitting in favore di figli minori di 14 anni, e nel limite massimo di 100 euro settimanali, i lavoratori autonomi, quelli iscritti alla gestione separata INPS, il personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico impiegato per le esigenze connesse all’emergenza covid-19, nonché i lavoratori dipendenti del settore sanitario, pubblico e privato accreditato, appartenenti alla categoria dei medici, degli infermieri, dei tecnici di laboratorio biomedico, dei tecnici di radiologia medica e degli operatori socio-sanitari, (comma 7).
La norma ha mostrato sin da subito diverse criticità.
Anzitutto, la fruizione dei benefici sopra riportati è riconosciuta in via alternativa tra i due genitori, a meno che non vi sia la presenza di altro figlio minore di 14 anni. Se un genitore lavora in modalità agile - presumibilmente per un orario normale di otto ore al giorno - l’altro genitore non può fruire dei congedi né, a propria volta, del lavoro agile: non si vede, quindi, chi dovrebbe assistere i figli minori nella didattica a distanza durante il periodo di chiusura delle scuole o prendersi cura di loro nel periodo di quarantena per contagio o contatto da covid.
Sempre e solo in via alternativa, è riconosciuta la possibilità di accedere ai congedi o alla modalità di lavoro agile. La previsione si presta a incertezze di ordine interpretativo: il secco riferimento alla possibilità di attivare «la prestazione di lavoro in modalità agile», senza alcuna ulteriore specificazione, induce a ritenere che il rinvio sia alla fattispecie disciplinata degli artt. 18 e ss. della l. n. 81/2017. Pur se la concreta determinazione di modalità e condizioni di svolgimento della prestazione lavorativa in modalità agile è affidata allo specifico accordo tra le parti previsto dalla l. n. 81/2017, la mera «possibilità» di attivazione della modalità di lavoro agile sembra sostanzialmente rimessa al datore di lavoro. È, quindi, facile immaginare che l’eventuale diniego alla fruizione di tale modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, potrà essere eventualmente superato dal lavoratore solo con l’avvio di un contenzioso da parte del lavoratore. Neppure certo è, infatti, il diritto del lavoratore a fruire del congedo nell’ipotesi in cui il datore di lavoro rifiuti la prestazione di lavoro in modalità agile, qualora questa sia astrattamente possibile: la norma, infatti, riconosce il diritto al congedo covid nelle «sole ipotesi in cui la prestazione lavorativa non possa essere svolta in modalità agile». Tale difficoltà interpretativa è corroborata maggiormente dalla successiva previsione in forza della quale, invece, per i genitori di figli con grave disabilità riconosciuta dalla l. 104/92 è stabilito il «riconoscimento» al lavoro agile, senza ulteriori specificazioni.
Altra criticità della norma è rappresentata dalle incertezze in ordine alla sua concreta operatività. La fruizione dei benefici di cui si discute è (stata), infatti, fortemente condizionata dalla rimessione, in capo all’INPS, delle concrete modalità operative per la presentazione delle istanze. Con il messaggio n. 1276 del 25 marzo 2021, contenente le prime indicazioni utili ai destinatari del nuovo congedo, l’INPS si è limitato a comunicare che gli aventi diritto avrebbero potuto fruire del congedo «con richiesta al proprio datore di lavoro, regolarizzando la medesima, successivamente, presentando l’apposita domanda telematica all’INPS». Mentre, solo con il messaggio n. 1752 del 29 aprile 2021, l’Ente previdenziale ha reso nota la procedura per la presentazione delle domande di «Congedo 2021 per genitori» lavoratori dipendenti del settore privato con figli conviventi.
L’incertezza di tutele derivante da ritardo nell’applicazione operativa delle nuove misure a sostegno dei genitori lavoratori è stata, peraltro, aggravata da un vero e proprio vuoto normativo, anche per il periodo precedente: tra la data di cessazione dell’efficacia dell’ultimo decreto in materia di congedi e l’entrata in vigore del d.l. n. 30 sono, infatti, rimasti scoperti circa tre mesi (1 gennaio- 13 marzo 2021), durante i quali non è stata prevista alcuna misura di supporto in favore dei genitori lavoratori. A copertura di tale vuoto normativo il d.l. n. 30 si è limitato a prevedere la possibilità che i congedi ordinari ex artt. 32 e 33 previsti dal d.lgs. n. 51/2001, nel frattempo fruiti dai genitori lavoratori dal 1gennaio 2021, potessero essere trasformati nello speciale congedo covid.
Alla luce delle molteplici criticità segnalate, non può che rilevarsi come, al pari dei precedenti interventi legislativi in tema di congedi e bonus emanati nel corso del 2020[2] per sopperire alle sospensioni dell’attività scolastica con l’intento di supportare i genitori lavoratori, anche quest’ultimo provvedimento appare del tutto inadeguato a rispondere alle intenzioni del legislatore. Esso, infatti, risulta ancora una volta caratterizzato dalla logica emergenziale e, come gli altri che lo hanno preceduto, non sembra appropriato per affrontare la profondità della crisi del mercato del lavoro italiano e, segnatamente, dell’occupazione femminile, drammaticamente accentuatasi in seguito all’esplosione della pandemia.
2. La "Shecession": il vero e proprio esodo delle donne dal mercato del lavoro
I dati sull’occupazione divulgati dall’Istat a settembre 2020 hanno confermato la definitiva espulsione dal mercato del lavoro di una grande percentuale di donne e, in particolare, di lavoratrici madri: ad oggi si è, quindi, concretizzato il rischio, da più parti paventato sin dalle prime fasi dell’emergenza Covid-19, che con la crisi pandemica a rimetterci sarebbero state soprattutto le donne[3].
Esaminando i dati diffusi dall’Istat, nel raffronto tra il secondo trimestre del 2019 e il secondo trimestre del 2020, sono state registrate «470 mila occupate in meno, per un calo nell’anno del 4,7%. Su 100 posti di lavoro persi (in tutto 841 mila), quelli femminili rappresentano il 55,9%; al confronto, l’occupazione maschile ha dato prova di maggior tenuta, registrando un decremento del 2,7% (371 mila occupati) .... A segnare la maggiore contrazione è stata la componente di lavoro a termine, che ha registrato 327 mila lavoratrici in meno per un calo del 22,7%. Ma anche per le autonome il bilancio è fortemente negativo, con un decremento del 5,1%»[4].
Ancora più drammatici sono i dati diffusi con riferimento al mese di dicembre 2020: in Italia, infatti, sono risultati occupati 101mila lavoratori in meno rispetto al dicembre dell’anno precedente, di cui 99mila donne[5].
Si tratta di un fenomeno tutto italiano, che costituisce anche un triste primato negativo del nostro Paese rispetto agli altri Paesi dell’Unione Europea. In Italia, invero, nel periodo aprile-settembre 2020, la perdita di posti di lavoro femminili è stata doppia rispetto alla media Europea: per le lavoratrici tra i 15 e 64 anni, in Italia il calo è stato del 4,1% (402 mila in meno), mentre in Europa del 2,1%. L’Italia è ad oggi il Paese europeo in cui «il differenziale di genere nell’impatto della crisi risulta più elevato, con un gap di ben 1,7 punti percentuali tra uomini e donne»[6].
Diverse circostanze hanno contribuito a determinare la produzione di un saldo così negativo sui tassi di occupazione femminile.
E’ un dato ormai noto che le donne italiane - pur essendo state in prima linea nella lotta contro la pandemia (il 76 % del personale dei servizi sanitari e sociali e l'86 % del personale che presta assistenza alle persone è costituito da donne) - tuttavia, sono (state) sovra rappresentate nei settori maggiormente colpiti dalla crisi (commercio, comparto ricettivo, turismo e servizi, lavoro domestico dove le donne rappresentano il 50,6% dell’occupazione, e dei servizi di assistenza domestica, dove il lavoro femminile arriva all’88,1%[7]). L’industria invece, in cui vi è prevalenza di lavoro maschile, ha mostrato di reggere di più la crisi.
Altra causa determinante dell’espulsione delle donne dal mercato del lavoro è stato l’aggravio dei “carichi familiari”, decisamente esplosi nella loro drammaticità durante la pandemia: sono state prevalentemente le donne - nel corso dell’ultimo anno - a dover fronteggiare la chiusura delle scuole, garantire il supporto ai figli nella didattica a distanza, assicurare la cura dei figli e dei famigliari anziani e non autosufficienti[8].
Durante la parziale ripresa dell’estate 2020 le donne hanno, comunque, incontrato maggiori difficoltà a reinserirsi nel mercato del lavoro: i tassi di occupazione, tra il secondo e il terzo trimestre del 2020, sono infatti aumentati dell’1,4 % per gli uomini, ma solo dello 0,8 % per le donne[9]. Tale dato evidenzia la tendenza delle donne a rinunciare alla ricerca di un’occupazione, tanto che il raffronto tra giugno 2019 e giugno 2020 registra un incremento di 707 mila donne inattive (+8,5%). Ma, il dato ancor più allarmante, è che la riduzione dei livelli di attività nella ricerca di occupazione ha interessato in misura maggiore le fasce giovanili, in cui è più forte la necessità di presenza e di cura di figli in tenera età: «il tasso di attività è passato infatti dal 62,1 al 54,8 tra le 25-29enni, dal 68,8 al 61,6 tra le 30-34enni e dal 71 al 66,8 tra le 35- 39enni»[10].
Altro fattore determinante della costante e inesorabile espulsione delle donne dal mondo del lavoro è stato - ed è - rappresentato dal fatto che, nel corso della crisi pandemica, molte donne si sono determinate a rinunciare ad un lavoro povero e/o comunque contraddistinto da provvisorietà e maggiore gravosità di conciliazione con i carichi familiari, come detto, aumentati a dismisura nel corso della pandemia. Costituisce, infatti, una caratterizzazione tutta italiana del lavoro femminile, il diffuso ricorso a tipologie contrattuali flessibili (part-time e contratti a tempo determinato[11]) nella disciplina dei rapporti di lavoro. Mentre, tuttavia, nel resto d’Europa la flessibilità del lavoro femminile corrisponde ad una effettiva scelta delle donne, rispondente all’esigenza di conciliare i tempi di vita e di lavoro, in Italia essa costituisce, nella maggior parte dei casi, una vera e propria imposizione, aggravata, almeno con specifico riferimento al part-time (involontario), dal frequente mancato rispetto delle previsioni di legge e di contratto relative all’orario di lavoro. Tale peculiarità finisce col ripercuotersi - con riflessi ancor più sfavorevoli - proprio sulla conciliazione dei tempi di vita e di lavoro delle donne italiane.
L’effetto fortemente divaricante che la crisi pandemica ha avuto in Italia, con riferimento all’impatto di genere, conferma dunque nel diverso contesto europeo l’anomalia di un «caso», quello italiano, che avrebbe richiesto e richiederebbe misure di intervento straordinarie, per colmare deficit strutturali che la pandemia ha maggiormente aggravato.
È a fronte di tale vero e proprio esodo che, anche nel nostro Paese, si è iniziato a parlare di "Shecession" (neologismo modulato dai termini inglesi "she" e "recession"), ovvero di emorragia occupazionale al femminile. Il termine è stato coniato per individuare il fenomeno di vera e propria recessione che ha colpito il lavoro femminile durante la pandemia, che sembra non aver lasciato indifferenti organizzazioni e istituzioni internazionali (l’ONU[12], il Parlamento e la Commissione Europea, tra gli altri) oltre che nazionali, scuotendo altresì l’intera società civile (organizzazioni no-profit, associazioni culturali nate a difesa dei diritti delle donne, organizzazioni sindacali, ecc.).
Nel nostro Paese, sull’onda della campagna europea Half of it - nata per promuovere la destinazione di almeno la metà delle risorse europee del Next Generation Eu a misure inclusive delle donne nella vita sociale ed economica - è stata promossa l’iniziativa Donne per la Salvezza. Nel manifesto dell’iniziativa - alla cui stesura hanno partecipato donne e uomini del mondo dell’associazionismo, delle aziende, dell’accademia e delle istituzioni - viene lanciato l’ambizioso obiettivo di «salvare il Paese attraverso il talento e le capacità femminili»[13], obiettivo perseguito anche tramite l’elaborazione di proposte dirette al riequilibrio di genere nelle politiche legislative ed economico-sociali, in occasione della stesura delle prime bozze del Piano Nazionale Ripresa e Resilienza (da qui anche PNRR).
3. La «resilienza» delle donne nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
L’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU), ovvero il piano di rilancio da 750 miliardi di euro (anche detto Recovery Fund), con l’obiettivo di stimolare investimenti per la ripresa (recovery) e riforme che aumentino la sostenibilità delle singole economie europee, rendendole più «resilienti» ai cambiamenti che si dovranno affrontare negli anni di ripresa dalla crisi del Covid (resiliency). Tra le priorità del Piano, la Commissione Europea, per quanto qui di interesse, ha inserito quella della parità di genere, raccomandando agli Stati membri di investire parte dei fondi stanziati a favore dell’inclusione sociale, per diminuire le disuguaglianze sul proprio territorio, anche contrastando stereotipi e pregiudizi di genere[14].
Come noto, per accedere al NGEU, gli Stati membri avevano tempo fino al 30 aprile per presentare alla Commissione Europea i propri Piani Nazionali per la Ripresa e la Resilienza.
Quanto all’Italia, già nella vigenza del governo Conte, venivano elaborate tre bozze di PNNR.
Nella prima bozza (9 dicembre 2020), il PNRR1 individuava quattro obiettivi di fondo - chiamati Linee strategiche - di cui la «Parità di genere» era la quarta, le altre essendo «Modernizzazione del Paese», «Transizione ecologica», «Inclusione sociale e territoriale». Mentre le ultime tre si espandevano in diverse Missioni, la quarta era pensata quale componente della Missione 5, denominata «Parità di genere, equità sociale e coesione territoriale».
A distanza di poco meno di un mese (29 dicembre 2020) - redatta la seconda bozza (PNRR2) - venivano forniti importanti dettagli sulla c.d. «Scheda Componente M5C1» (Missione 5, Componente 1), come detto inclusiva della «Parità di genere». Emergeva, in particolare, che la M5C1 avrebbe potuto contare su fondi per 4,52 miliardi, corrispondenti ad una percentuale minima (circa il 2,3%) del totale delle risorse del Piano (196 miliardi), e che alle strategie per favorire l’imprenditorialità femminile erano destinati (solo) 400 milioni di euro, peraltro in assenza di una compiuta focalizzazione dei principali temi caldi in materia di lavoro femminile (quali: tassi di occupazione delle donne, difficoltà di accesso al mondo del lavoro, forzata inattività, difficoltà di carriera, gap retributivi, segregazione e discriminazione.
Nella terza stesura del Piano (approvata il 12 gennaio 2021 dal Consiglio dei ministri), il riferimento alla «Parità di genere» spariva sia dal titolo della Missione 5, rinominata «Inclusione e coesione», sia da quello della sua Componente specifica (M5C1). La posta di bilancio «Piano nidi e servizi prima infanzia» veniva invece trasferita alla Missione «Istruzione e ricerca». All’esito dell’operazione, dei fondi inizialmente previsti per la “Parità di genere” residuavano solo i 400 milioni ancora destinati all’imprenditorialità femminile.
Con la crisi di governo del febbraio 2021 e il successivo insediamento del Governo Draghi, si è, infine, potuto procedere a una nuova stesura del PNRR.
Nella premessa al nuovo PNRR - in conformità delle sopra richiamate previsioni del Next Generation Eu - il Governo italiano dichiara che «l’Unione Europea ha risposto alla crisi pandemica con il Next Generation EU (NGEU). È un programma di portata e ambizione inedite, che prevede investimenti e riforme per accelerare la transizione ecologica e digitale; migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori; e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale. Per l’Italia il NGEU rappresenta un’opportunità imperdibile di sviluppo, investimenti e riforme. L’Italia deve modernizzare la sua pubblica amministrazione, rafforzare il suo sistema produttivo e intensificare gli sforzi nel contrasto alla povertà, all’esclusione sociale e alle disuguaglianze. Il NGEU può essere l’occasione per riprendere un percorso di crescita economica sostenibile e duraturo rimuovendo gli ostacoli che hanno bloccato la crescita italiana negli ultimi decenni…»[15].
Il Piano si articola in sei Missioni (M1 digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; M2 rivoluzione verde e transizione ecologica; M3 infrastrutture per una mobilità sostenibile; M4 istruzione e ricerca; M5 inclusione e coesione; M6 salute), a loro volta suddivise in sedici Componenti e tra loro interconnesse per il tramite di tre assi strategici (digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale) e tre priorità trasversali (pari opportunità generazionali, di genere e territoriali), delle quali ultime viene proposto un focus a conclusione dell’esposizione di ciascuna missione.
Con specifico riferimento all’asse strategico «inclusione sociale», il Governo dichiara che «garantire una piena inclusione sociale è fondamentale per migliorare la coesione territoriale, aiutare la crescita dell’economia e superare diseguaglianze profonde spesso accentuate dalla pandemia. Le tre priorità principali sono la parità di genere, la protezione e la valorizzazione dei giovani e il superamento dei divari territoriali. L’empowerment femminile e il contrasto alle discriminazioni di genere, l’accrescimento delle competenze, della capacità e delle prospettive occupazionali dei giovani, il riequilibrio territoriale e lo sviluppo del Mezzogiorno non sono univocamente affidati a singoli interventi, ma perseguiti quali obiettivi trasversali in tutte le componenti del PNRR».
Per quanto qui di interesse, si deve evidenziare che le strategie del PNRR dedicate alla parità di genere e alla lotta alle discriminazioni vengono spalmate su quattro Missioni.
La Missione 1 (Digitalizzazione, Innovazione, competitività, cultura e Turismo), in particolare, tramite l’adozione di nuovi meccanismi di reclutamento nella PA e la revisione delle opportunità di promozione alle posizioni dirigenziali di alto livello, «si pone l’obiettivo di garantire pari opportunità sia nell’ambito della partecipazione al mercato del lavoro, sia nelle progressioni di carriera, in linea con il secondo principio del pilastro europeo dei diritti sociali. Inoltre, le misure dedicate al lavoro agile nella Pubblica amministrazione incentivano un più corretto bilanciamento tra vita professionale e vita privata. Gli investimenti in banda larga e connessioni veloci previsti nella Missione 1 facilitano la creazione dell’infrastruttura tecnologica necessaria a fornire all’imprenditoria in genere, e all’imprenditoria femminile in particolare, gli strumenti con i quali ampliare il proprio mercato. Il potenziamento e l’ammodernamento dell’offerta turistica e culturale previsti dalla Missione 1 generano significative ricadute occupazionali su settori a forte presenza femminile come quello alberghiero, della ristorazione, delle attività culturali».
All’interno della Missione 4, denominata Istruzione e Ricerca, confluisce invece la Componente c.d. «Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università» (M4C1) che, tramite il Piano asili nido, mira ad innalzare il tasso di presa in carico degli asili - nel 2018 pari ad appena il 14,1 per cento - nell’ottica dichiarata che «Il potenziamento dei servizi di asili nido e per la prima infanzia, delle scuole per l’infanzia e del tempo scuola fornisce un concreto supporto a una piena libertà di scelta ed espressione della personalità da parte delle donne e contribuisce ad aumentare l’occupazione femminile. A questo obiettivo concorrono anche le misure previste nel campo dell’istruzione, in particolare quelle che favoriscono l’accesso da parte delle donne all’acquisizione di competenze STEM, linguistiche e digitali. Questa Missione, visto il suo ambito di intervento, ha un impatto diretto particolarmente rilevante sulle nuove generazioni dato che tutti i suoi obiettivi sono rivolti innanzitutto a dare ai giovani gli strumenti necessari per una partecipazione attiva alla vita sociale, culturale ed economica del Paese».
La Missione 5 «Inclusione e coesione» si articola in 3 componenti: Politiche per il lavoro (M5C1: con focus sul potenziamento dei centri per l’impiego e del Servizio civile universale, sull’aggiornamento delle competenze e sul sostegno all’imprenditoria femminile), Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore (M5C2: che spazia dagli interventi per la disabilità all’housing sociale) e Interventi speciali per la coesione territoriale (M5C3: che comprende gli investimenti nelle aree interne, quelli per le Zone Economiche Speciali e sui beni sequestrati e confiscati alla criminalità). La missione assume, nel contesto generale del Piano, «un ruolo di grande rilievo nel perseguimento degli obiettivi, trasversali a tutto il PNRR, di sostegno all’empowerment femminile e al contrasto alle discriminazioni di genere, di incremento delle prospettive occupazionali dei giovani, di riequilibrio territoriale e sviluppo del Mezzogiorno e delle aree interne. Per accompagnare la modernizzazione del sistema economico del Paese e la transizione verso un’economia sostenibile e digitale sono centrali le politiche di sostegno all’occupazione: formazione e riqualificazione dei lavoratori, attenzione alla qualità dei posti di lavoro creati, garanzia di reddito durante le transizioni occupazionali». Nella Missione 5 sono previsti, invero, specifici investimenti per sostenere l’imprenditorialità femminile, un sistema nazionale di certificazione della parità di genere con l’obiettivo di «accompagnare le imprese nella riduzione dei divari in tutte le aree più critiche per la crescita professionale delle donne, e rafforzare la trasparenza salariale», progetti sull’housing sociale per ridurre i contesti di marginalità estrema e a rischio di violenza che vedono maggiormente esposte le donne, strumenti per la valorizzazione delle infrastrutture sociali e la creazione di percorsi di autonomia per individui disabili, i cui effetti indiretti sull’occupazione delle donne dovrebbero transitare attraverso l’alleggerimento del carico di cura non retribuita gravante sulla componente femminile della popolazione.
Infine, nella Missione 6, dedicata alla Salute, è previsto il rafforzamento dei servizi di prossimità e di supporto all’assistenza domiciliare, così da contribuire a ridurre l’onere delle attività di cura, fornite in famiglia prevalentemente dalle donne.
Il Governo ha assunto l’impegno di «lanciare entro il primo semestre 2021» la strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026[16], specificando che «Il PNRR sviluppa con le sue missioni le priorità della strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026. Le articola in un ampio programma volto sia a favorire la partecipazione femminile al mercato del lavoro, direttamente o indirettamente, sia a correggere le asimmetrie che ostacolano le pari opportunità sin dall’età scolastica. La Strategia e il PNRR tengono conto dell’attuale contesto demografico, in cui l’Italia è uno dei paesi con la più bassa fecondità in Europa (1,29 figli per donna contro l’1,56 della media UE), e si inseriscono nel percorso di riforma e investimento sulle politiche per promuovere la natalità avviato col Family Act. Per non mettere in condizione le donne di dover scegliere tra maternità e carriera, sono previste nel PNRR misure di potenziamento del welfare, anche per permettere una più equa distribuzione degli impegni, non solo economici, legati alla genitorialità».
Tra gli strumenti individuati per perseguire tale impegno e, in particolare, l’obiettivo di favorire l’occupazione femminile, superando il divario di genere, vi è, in primis, l’offerta di un concreto sostegno alle famiglie mediante misure di potenziamento del welfare, che consentano alle donne una maggiore conciliazione della loro vita professionale e lavorativa con quella familiare. In linea con tale obiettivo, il Presidente del Consiglio Mario Draghi ha definito prioritario il tema del sostegno all’occupazione giovanile e femminile e del superamento dei divari di genere - comunque presente in tutte le missioni in cui si articola il PNRR -, individuandolo quale «clausola di condizionalità trasversale a tutto il Piano».
In secondo luogo, è stata ribadita la centralità dell’assegno unico[17] quale «strumento centrale e onnicomprensivo per il sostegno alle famiglie con figli, in sostituzione delle misure frammentarie fino ad oggi vigenti».
Il Governo ha ritenuto, altresì, che gli investimenti in banda larga e connessioni veloci possano essere funzionali alla creazione «dell’infrastruttura tecnologica necessaria a fornire all’imprenditoria in genere, e all’imprenditoria femminile in particolare, gli strumenti con i quali ampliare il proprio mercato», altresì promuovendo il potenziamento dell’offerta turistica e culturale, attività che generano «significative ricadute occupazionali su settori a forte presenza femminile come quello alberghiero, della ristorazione, delle attività culturali», anche per il tramite di strumenti legati alla fiscalità di vantaggio, soprattutto nel Mezzogiorno.
Nel PNRR vi è, inoltre, la dichiarata intenzione di intensificare gli sforzi per contrastare il lavoro sommerso e di garantire che le politiche attive del mercato del lavoro e le politiche sociali «siano efficacemente integrate e coinvolgano soprattutto i giovani e i gruppi vulnerabili», con particolare riguardo alla partecipazione delle donne al mercato del lavoro, «attraverso una strategia globale, in particolare garantendo l’accesso a servizi di assistenza all’infanzia e a lungo termine di qualità.
Il PNRR individua, infine, quale fondamentale misura per la realizzazione delle pari opportunità tra generi la c.d. «clausola di priorità», in virtù della quale «saranno in particolare inserite, per le imprese che, a diverso titolo, parteciperanno ai progetti finanziati dal PNRR e dai Fondi REACT-EU e FCN, previsioni dirette a condizionare l’esecuzione dei progetti all’assunzione di giovani e donne, anche per il tramite di contratti di formazione/specializzazione che possono essere attivati prima dell’avvio dei medesimi progetti. In particolare, con specifici interventi normativi, sarà previsto l’inserimento nei bandi gara, tenuto anche conto della tipologia di intervento, di specifiche clausole con cui saranno indicati, come requisiti necessari e in aggiunta, premiali dell’offerta, criteri orientati verso tali obiettivi. I criteri saranno definiti tenendo, tra l’altro, conto dell’oggetto del contratto, della tipologia e della natura del singolo progetto in relazione ai profili occupazionali richiesti, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, non discriminazione, trasparenza, degli indicatori degli obiettivi attesi in termini di occupazione femminile e giovanile al 2026 anche tenendo conto dei corrispondenti valori medi nonché dei corrispondenti indicatori medi settoriali europei in cui vengono svolti i progetti».
Il PNRR rappresenta certamente un progetto ambizioso e, se concretamente attuato in conformità degli obiettivi e dei focus dichiarati, potrebbe costituire il reale punto di svolta per il nostro Paese, anche attraverso l’attuazione di politiche di genere in grado di superare le molteplici disparità che caratterizzano il mondo del lavoro italiano.
L’approccio mainstreaming di genere, apparentemente perseguito in tutte le Missioni del PNRR - attraverso la previsione della priorità trasversale della parità di genere -, sembrerebbe, da una visione d’insieme, voler rispondere alla logica del “gender impact assestement”, ovvero della valutazione di impatto di genere, ex ante ed ex post, in ogni intervento politico e legislativo in ambito economico-sociale (suggerita da tutte le principali istituzioni Europee: dall’OCSE, alla Commissione e Parlamento UE)[18].
Tuttavia, non può mancarsi di osservare come la parità di genere, nel passaggio da specifica linea strategica/missione - quale era nella prima e nella seconda bozza del PNRR - a priorità trasversale di tutto il nuovo PNRR, rischi di essere declassata/arretrata rispetto agli obiettivi delle singole missioni.
Spalmandosi trasversalmente tra tutte le Missioni essa finisce, di fatto, col non percepirsi più come priorità.
Tralasciando la Missione 5 «Inclusione e coesione», espressamente dedicata al sostegno «all’empowerment femminile e al contrasto alle discriminazioni di genere», nelle altre missioni la dichiarata trasversalità della priorità «Parità di genere» non sembra perseguita appieno attraverso adeguati stanziamenti economici che garantiscano il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
Nelle Missioni centrali del PNRR, «Digitalizzazione innovazione competitività e cultura», «Rivoluzione verde e transizione ecologica» e «Infrastrutture per una mobilità sostenibile» (M1, M2 e M3), destinatarie dei finanziamenti più cospicui (in tutto circa 125 miliardi di euro), le misure sulla parità di genere sono individuate esclusivamente quali priorità trasversali, senza espressamente entrare a far parte delle specifiche Componenti delle Missioni stesse. Nelle Missioni «Istruzione e ricerca» e «Salute» (M3 e M6) la parità di genere, pur indicata espressamente tra le Componenti delle Missioni, viene perseguita esclusivamente attraverso il potenziamento delle misure di welfare (asili nido e servizi di assistenza), scontando tuttavia la residualità dei relativi stanziamenti economici.
Si consideri, infatti, che a fronte dei 248 miliardi di euro complessivamente stanziati dal PNRR[19], per il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi dichiarati al fine di realizzare la parità di genere sono stati ipotizzati fondi economici esigui, ovvero: 4,6 miliardi, per la costruzione di nuovi asili nido, scuole materne e servizi di educazione e cura per la prima infanzia; 1 miliardo, per l’estensione del tempo pieno nelle scuole primarie; 400 milioni per favorire l’imprenditorialità femminile; 1 miliardo «per la promozione delle competenze in ambito tecnico-scientifico, soprattutto per le studentesse».
Oltre all’esiguità delle risorse, concorre a rafforzare il convincimento della mancata piena focalizzazione nel PNRR della complessa «questione femminile» italiana la circostanza che buona parte degli stanziamenti previsti per le Missioni 4, 5 e 6 - nelle quali, come detto, la parità di genere compare espressamente quale Componente, oltre che come priorità trasversale, delle singole Missioni - provengano dal c.d. REACT-EU.
Tali fondi europei sono stati pensati per aiutare le regioni più danneggiate dalla pandemia nella fase di iniziale ripresa economica (2021-2022) e, quindi, destinati alla copertura, prevalentemente nel mezzogiorno, di misure urgenti e di breve termine, anziché a strategie di ampio respiro destinate all’ammodernamento del Paese (quali al contrario risultano essere quelle di cui alle Missioni 1, 2 e 3, pressoché esclusivamente coperte con i fondi provenienti dal RFF)[20].
Nonostante il dichiarato approccio mainstreaming di genere, sembra, quindi, che l’ultima versione del PNRR continui a guardare alla «questione femminile» in una «logica emergenziale» e di soccorso. Se si eccettuano gli interventi previsti a potenziamento del welfare e la c.d. clausola di priorità per le imprese, mancano modifiche strutturali e riforme di ampio respiro idonee «resistere» nel lungo periodo, una volta superata la contingente fase di «resilienza» per affrontare e, auspicabilmente, superare il momento «traumatico» di crisi economico-sociale causato dalla pandemia.
Il perseguimento della parità di genere, pur aleggiando nell’intero PNRR in un’ottica di trasversalità che astrattamente risponderebbe all’approccio della "gender lens", manca dell’impulso e della forza che dovrebbero contraddistinguere una priorità. In assenza di allocazione di risorse economiche più consistenti e di interventi strutturali per la riforma del Paese, il rischio è che si perda, per l’ennesima volta, l’occasione per una vera e propria rivoluzione culturale idonea a favorire la concreta emancipazione economica, professionale e sociale delle donne (ancora individuate quale unico soggetto su cui gravano i carichi di lavoro domestico e familiare e, prevalentemente in tale veste, astrattamente «beneficiarie» delle misure di welfare del PNRR), che conduca al superamento della irrisolta «questione femminile».
[1] Da ultimo si veda il decreto-legge 8 settembre 2020, n. 111 che ha introdotto, in favore dei genitori lavoratori dipendenti del settore pubblico e privato, il congedo Covid-19 per quarantena scolastica dei figli, per periodi di quarantena ricompresi tra il 9 settembre e il 31 dicembre 2020. Si tratta di un congedo indennizzato da utilizzare per astenersi dal lavoro, in tutto o in parte, durante il periodo di quarantena del figlio convivente e minore di 14 anni, disposta dalla ASL competente al verificarsi di casi all’interno del plesso scolastico. Il congedo può essere fruito nei casi in cui i genitori non possano svolgere la prestazione di lavoro in modalità agile e comunque in alternativa a questa tipologia di svolgimento dell’attività lavorativa. A usufruirne, inoltre, può essere uno solo dei genitori conviventi con il figlio, oppure entrambi ma alternativamente.
[2] Si rinvia ai nostri precedenti articoli sul tema: C. Alleri, M. Congeduti, S. Pittarello, F. Stangherlin, Quale lavoro femminile al tempo del Covid-19? fase 2: ritorno al passato, in questa Rivista Online, https://www.questionegiustizia.it/articolo/quale-lavoro-femminile-al-tempo-del-covid-19-fase-2-ritorno-al-passato_08-06-2020.php; C. Alleri, M. Congeduti, S. Pittarello, F. Stangherlin, Quale lavoro femminile al tempo del Covid-19? Ritorno al passato, in Questione Giustizia trimestrale, 2020 https://www.questionegiustizia.it/rivista/articolo/quale-lavoro-femminile-al-tempo-del-covid-19-ritorno-al-passato
[4] E’ quanto emerge dall’articolo Ripartire dalle donne e dalla indagine allegata Ripartire dalla risorsa donna, pubblicato sul sito www.consulenti.it in data 31 ottobre 2020, http://www.consulentidellavoro.it/home/storico-articoli/13330-ripartire-dalle-donne
[6] Secondo quanto emerge dalla indagine Occupazione Femminile: si allarga il divario con l’Europa allegata all’articolo In Italia il Covid colpisce l’occupazione femminile più che in altri Paesi, pubblicato sul sito www.consulenti.it in data 6 marzo 2021, «In media, nel resto d’Europa, uomini e donne hanno registrano la medesima contrazione occupazionale (-2,1%), e pure in Spagna, dove l’occupazione femminile è risultata in forte calo (-5,2%), il divario di genere è basso, di soli 0,4 punti percentuali. In Francia sono gli uomini ad avere registrato il calo più consistente dell’occupazione; mentre nel Regno Unito, l’occupazione femminile è aumentata, seppure di poco, mentre quella maschile è calata dell’1,1% Mediamente, su 100 posti di lavoro persi in Europa quelli femminili sono 46, mentre in Italia 56. Tra i grandi Paesi nessuno fa peggio di noi: in Spagna, ogni 100 occupati in meno, 48 sono donne; in Francia sono 44. Non mancano poi casi in cui l’occupazione femminile ha retto meglio di quella maschile come Austria, Portogallo, Grecia, dove la quota di donne sul totale dei posti persi è di circa un terzo (fig. 2) Tali dinamiche hanno inciso significativamente anche sui livelli di occupazione, ovvero su quei parametri che avrebbero dovuto rappresentare il traguardo della Strategia europea. Negli ultimi 12 mesi, il tasso di occupazione femminile nella fascia d’età 15-64 anni in Europa è passato dal 63,3 al 62,4 (con una diminuzione di 0,9 punti percentuali); in Italia, dal 50,1 al 48,5 (con una diminuzione di 1,6 punti percentuali), ampliando ancora di più il divario con gli altri Paesi. Solo la Grecia continua a presentare, assieme a noi, un tasso occupazione al di sotto della soglia dl 50% (fig. 3)...» http://www.consulentidellavoro.it/index.php/component/k2/item/13965
[9] v. sito ISTAT: https://www.istat.it/it/archivio/257202
[11] Per i relativi dati si rinvia all’indagine citata in nota 6.
[12] Il Segretario delle Nazioni unite António Guterres - nel suo discorso di apertura della 65esima Commissione dell’Onu sullo status delle donne (dal 15 al 26 marzo 2021), il principale strumento intergovernativo globale dedicato espressamente all’uguaglianza di genere e all’empowerment (rafforzamento) femminile, promosso dall'agenzia delle Nazioni unite Un Women – ha sottolineato come la pandemia del Covid-19 ha avuto e continua ad avere un impatto devastante su donne, ragazze, bambine in tutto il mondo, mettendo drammaticamente in evidenza quanto la disparità di genere resti profonda nei sistemi economici, politici e sociali a livello globale.
[14] Dopo la presentazione dei PNRR da parte dei singoli Stati Membri, la Commissione, disporrà di un massimo di due mesi per valutare i piani e, successivamente, il Consiglio avrà quattro settimane per adottare la sua decisione in merito all’approvazione definitiva di ciascun piano…»; si veda Comunicato Stampa - Commissione Europea del 11 febbraio 2021, su https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2021/02/11/eu-recovery-package-council-adopts-recovery-and-resilience-facility/.
[15] Il testo del PNRR è reperibile su: https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR_0.pdf
[16] In conformità con la stessa Strategia Europea per la Parità di genere Ue 2020/2025: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/gender-equality/gender-equality-strategy_it.
[17] Lo scorso 21 aprile è entrata in vigore la legge n. 46 del 1 aprile 2021, che contiene la delega al Governo per riordinare, semplificare e potenziare le misure a sostegno delle famiglie attraverso l’istituzione dell’assegno unico. Da tale data decorrono i 12 mesi entro i quali il Governo dovrà adottare uno o più decreti legislativi per attuare la riforma degli aiuti ai figli. L'assegno unico per i figli è universale in quanto consiste in una quota mensile che verrà data a ciascun figlio, dal settimo mese di gravidanza fino ai 21 anni di età, con un valore maggiorato dal terzo figlio e nel caso di bambini disabili. Il sostegno avrà un valore massimo di 250 euro: nella cifra confluiscono una parte fissa e una variabile, legata al reddito complessivo della famiglia, in forza di un meccanismo di progressività, modulato in base all'Isee e diviso in parti uguali tra i genitori. Le famiglie in cui sono presenti figli disabili avranno diritto a una maggiorazione che va dal 30% al 50% rispetto all’importo base e verrà riconosciuto un assegno maggiorato anche a favore delle madri under 21.
[18] Pure la «strategia per la parità di genere 2020-2025 adottata un anno fa dalla Commissione UE» - già citata in nota 16 -, privilegia il «gender impact assessment», a tal punto che, non solo nel prossimo bilancio dell'UE è stata inserita una prospettiva di genere, ma il nuovo dispositivo per la ripresa e la resilienza nell'ambito di Next Generation EU impone agli Stati membri di spiegare in che modo i piani nazionali per la ripresa contribuiranno a promuovere la parità di genere, per garantire una ripresa europea che tenga conto di tale dimensione, a monte dei processi decisionali e non a valle. Anche la Commissione UE – contestualmente alla pubblicazione, lo scorso 8 marzo, della relazione 2021 sulla parità di genere nell’UE – ha inaugurato il portale per il monitoraggio della strategia per la parità di genere, un progetto congiunto sviluppato dal Centro comune di ricerca della Commissione e dall'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere (EIGE), che consentirà di monitorare i risultati dei singoli Stati membri dell'UE e di confrontarli tra loro.
[19] Si consideri che tale importo guarda al complesso dei progetti previsti dal NGEU. Tra gli Stati Membri dell’UE, l’Italia risulta essere la prima beneficiaria, in valore assoluto, dei due principali strumenti di finanziamento e sostegno economico previsti del NGEU: il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RRF) - circa 191,5 miliardi -, il Pacchetto di Assistenza alla Ripresa per la Coesione e i Territori d’Europa (REACT-EU) - circa 13,5 miliardi e il c.d. Fondo Complementare - circa 31 miliardi. Mentre il RRF ha una durata di sei anni, dal 2021 al 2026, ed è destinato a coprire le riforme strutturali, il REACT-EU è stato concepito in un’ottica di più breve termine (2021-2022), per aiutare gli Stati Membri nella fase iniziale/emergenziale di rilancio delle rispettive economie.