1. Il tema
Nel recente dibattito interno all’Associazione nazionale magistrati, propedeutico al referendum consultivo finalizzato a stimolare l’associazione ad intervenire sul C.S.M. perché determini il giusto carico di lavoro esigibile dal magistrato, raggiunto il quale lo stesso dovrebbe essere indenne da censure disciplinari e professionali, ci si è interrogati sul significato dell’art. 37 legge 17.7.21011 n.111 che introduce nell’ordinamento la nozione di “carichi esigibili”.
Il quesito referendario sul quale i magistrati sono stati chiamati al voto il 17-19 gennaio 2016 era il seguente:” L’ANM, considerata anche l’entrata in vigore della legge sulla responsabilità civile dei magistrati, dovrebbe richiedere al CSM di introdurre entro 60 giorni i carichi esigibili, da intendersi come misura, determinata in cifra secca (come per i magistrati amministrativi), del lavoro sostenibile dal magistrato in funzione degli obiettivi di adeguata quantità e qualità del lavoro giudiziario?”
Si è sostenuto che in quella disposizione di legge dovesse individuarsi la base normativa per fissare obbligatoriamente ad opera dell’organo di autogoverno, su base nazionale e non a livello del singolo ufficio, i carichi individuali esigibili, espressione dell’impegno lavorativo (minimo) dovuto dal magistrato, misurato in termini di quantità di provvedimenti emessi.
L’introduzione del carico esigibile, inteso come “lavoro sostenibile”, oltre il confine del quale si affaccerebbe la prateria del lavoro insostenibile, e comunque non esigibile, è stata considerata doverosa attuazione dell’art 37, fin qui elusa dal C.S.M. in pregiudizio dei magistrati, esposti a discrezionali e forse arbitrarie valutazioni in ordine alla sufficienza del lavoro svolto con riflessi sulle periodiche valutazioni di professionalità
Si tratta di capire se tale rivendicazione, oltre che un fondamento “sindacale”, abbia una base normativa che ne renderebbe obbligatoria l’introduzione.
L’approfondimento è necessario perché l’ordinamento contiene un’altra disposizione, sempre in tema di produttività del magistrato, nell’art. 11 del d.L.gvo 160/2006; per la valutazione della laboriosità dei magistrati (indipendentemente dal settore di lavoro) la formula normativa richiama il concetto di “standard di rendimento individuale medio”: “La laboriosità è riferita alla produttività, intesa come numero e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici e alla loro condizione organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all'eventuale attività di collaborazione svolta all'interno dell'ufficio, tenuto anche conto degli standard di rendimento individuati dal Consiglio superiore della magistratura, in relazione agli specifici settori di attività e alle specializzazioni”.
Tuttavia l’indicata disposizione sulla laboriosità individuale esigibile non solo non non specifica come stabilire lo standard di rendimento medio – ammesso ci si possa accordare sul modo di determinarlo e applicarlo, sulla sua natura di obbiettivo rigido o di range di oscillazione, sulla sua costanza o variabilità nel tempo – ma esclude che il rispetto dello standard sia criterio esclusivo per la valutazione del parametro “laboriosità”, avendosi così conferma che il giudizio sulla laboriosità e la qualità della prestazione del singolo magistrato non possono essere ricavati da una “cifra secca” di provvedimenti adottati.
2. Il contesto
Per cogliere il senso dell’articolo 37 della legge 111/11 è necessario ricordare l’ambito in cui si colloca il testo, inserito in una legge contenente “disposizioni per lo sviluppo economico”, tra una serie di disposizioni volte a promuovere e favorire lo sviluppo in una delle fasi più critiche per il sistema economico.
La norma rivela l'influsso di un dibattito avviato da anni nei paesi del Consiglio d’Europa, in molti dei quali sono stati introdotti criteri di gestione manageriali del sistema giudiziario.
Quel dibattito trova in Italia un importante centro di ricerche che lo recepisce e lo rilancia.
Si tratta dell’Istituto di Ricerche sui Sistemi Giudiziari (IRSIG)- CNR di Bologna che si affianca al Centro Studi e Ricerche sull’Ordinamento Giudiziario (CeSROG) del Dipartimento di Scienza politica della stessa università, specializzato negli studi sull’ordinamento giudiziario.
Gli studi e le ricerche comparate, promossi da studiosi facenti riferimento a questi centri di ricerca, spingevano da tempo perché anche nel nostro Paese fossero introdotte tecniche di gestione degli Uffici giudiziari, finalizzate a promuovere la qualità della giustizia come servizio, con ciò intendendosi non solo l’aspetto strettamente giuridico, istituzionale e procedurale ma anche i profili gestionali, volti ad assicurare un servizio, alla pari della sanità o della scuola, che senza trascurare gli aspetti del giusto processo e della giusta decisione, fosse anche in grado di dare soddisfazione e utilità più generali all’utenza.
Il mutamento culturale e politico che da questi ambienti si sollecita punta a introdurre nella valutazione del servizio giustizia criteri di economicità, produttività, qualità e razionalità gestionale, equiparandosi l’amministrazione della giustizia a qualsiasi altra organizzazione che deve attrezzarsi per gestire risorse date in modo creativo, razionale ed efficace.
In sede di comparazione tra i diversi modelli europei, si riscontra una comune tendenza verso sistemi di gestione del giudiziario su base metodologicamente consapevole, sia pure in forme e con modalità differenziate. Il confronto con l’Italia deve tuttavia muovere dall’alto livello d’indipendenza di cui gode la magistratura italiana, perciò in grado di contrastare politiche di questa natura, sul presupposto che un efficace controllo di gestione possa incidere sull’indipendenza stessa. L’autogoverno della magistratura finirebbe così col confondere l’analisi e il rendiconto sul funzionamento dell’organizzazione con la legittima discrezionalità nella gestione del singolo procedimento giudiziario, principio costituzionale intoccabile e fondante dell’imparzialità “naturale” del giudice che si assume tuttavia non implicato da un efficace sistema di controllo gestionale da parte di organi tecnici dell’amministrazione, ai quali l’art 110 della Costituzione affida il compito di verificare il rendimento del servizio giustizia secondo le aspettative dell’utenza.
3. La costruzione della responsabilità di gestione dei capi degli uffici come esclusiva funzione dell’art 37.
La prospettiva introdotta dall’art 37 da luogo a un tentativo di riforma della giustizia, secondo le linee emerse da questi studi.
Tra questi appare rilevante una ricerca del 2009 di Michele Sapignoli.
Intervistando un campione di 459 magistrati tra il 2007 e il 2008, lo studioso aveva cercato di individuare possibili linee di trasformazione della gestione del carico giudiziario che incontrasse minor resistenza tra i magistrati, preoccupati per gli effetti di tali politiche sull’indipendenza di cui deve godere l’ordine giudiziario e i singoli appartenenti.
Su questo sfondo, nel promuovere gli obiettivi di rendimento degli uffici giudiziari, gravati da ritardi intollerabili, l’art 37 introduce l’innovativo concetto di “programma di gestione”, da redigere a cura dei capi degli Uffici, con lo scopo di determinare e possibilmente raggiungere finalità:
- di riduzione della durata dei procedimenti concretamente raggiungibili nell'anno in corso
- di rendimento dell’ufficio;
- (di determinare) l'ordine di priorità nella trattazione dei procedimenti pendenti, individuati secondo criteri oggettivi ed omogenei che tengano conto della durata della causa, nonché della natura e del valore della stessa.
Al capo dell’ufficio giudiziario per la prima volta si assegnano compiti e responsabilità gestionali, perché lo si impegna a realizzare obiettivi di rendimento da lui stesso fissati, a pena di negativa valutazione in sede di conferma.
Prescindendo dagli esiti pratici dell’innovazione, dal 2011 i Capi degli Uffici giudiziari devono misurarsi con una specifica disposizione che mette in discussione, concretamente e sulla base di una valutazione del CSM, l’idoneità a svolgere le funzioni sulla base di parametri predeterminati; a siffatte precise misure nessun altro magistrato è soggetto in modo così stringente, ragion per cui il superamento di questa, come di ogni altra verifica fissata a pena di mancata conferma, se attuata con rigore, darebbe al C.S.M. parametri di valutazione ai quali attenersi oggettivamente nelle conferme e nelle successive nomine.
La legge offre inoltre strumenti nuovi per produrre e realizzare avanzati programmi di gestione, autorizzando i tirocini dei neolaureati meritevoli e la stipula di convenzioni per portare negli uffici forze giovani e mezzi da utilizzare per aumentare la produttività dei magistrati (l’ultima parte del quinto comma dell’art 37 prevede espressamente la stipula di convenzioni con “terzi finanziatori” per incentivare giovani meritevoli da adibire ad assistenza per i magistrati).
L’espresso invito della legge ai capi degli uffici a promuovere la raccolta e la mobilitazione di risorse in sede locale, rivolte a implementare i programmi di gestione, è un indice chiaro che i “carichi esigibili”, non sono un vincolo fisso un criterio rigido e predeterminato di cui il capo dell’Ufficio deve tenere conto nella redazione dei programmi di gestione, ma una relazione variabile in funzione delle condizione dell’ufficio, della disponibilità di risorse e della capacità di realizzare fruttuosi momenti organizzativi che consentano, di volta in volta, di fissare asticelle diverse per la determinazione del carico esigibile. Un criterio mobile perché l’esigibilità del carico varia in funzione dei mezzi, delle risorse, dell’organizzazione e delle motivazioni disponibili per affrontarlo.
Il carattere incentivante della legge è reso evidente dai commi 11, 11bis e 12 dell’art. 37 nei quali si prevedeva e si prevede tuttora, sebbene inattuata, la destinazione di risorse aggiuntive agli uffici e al personale che avessero abbattuto del 10% la pendenza.
Sono questi i punti di riferimento da considerare per cogliere la nozione di “carichi esigibili”, contenuta nella norma.
4. Il riferimento ai carichi esigibili di lavoro dei magistrati.
La legge prevede che gli obiettivi di rendimento che l’ufficio si propone di realizzare devono essere fissati dal capo dell’ufficio, “tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dai competenti organi di autogoverno”.
Si tratta di un richiamo rivolto ai programmatori a fissare obiettivi realistici e non arbitrari. Nel momento in cui si attribuiscono un compito e un potere, la discrezionalità del capo ufficio è limitata con il rinvio a un vincolo tecnico la cui determinazione, quanto ai criteri che ne debbono integrare il contenuto, è rimessa al CSM, in quanto la nozione astratta, teorica di carico esigibile richiede la scelta di parametri tecnici, tra i molti formulabili, raffinati strumenti di conoscenza e di calcolo, per la cui precisazione si riteneva i capi non avessero sufficienti elementi di conoscenza (si veda la complessa analisi del Gruppo di lavoro sugli standard di rendimento individuali, costituente inevitabilmente la base di partenza per la determinazione dei programmi di gestione sotto il vincolo dei carichi esigibili).
D’altra parte appariva necessario che nei diversi uffici i carichi esigibili fossero fissati secondo modi e criteri tendenzialmente uniformi, salva la possibilità di motivatamente discostarsi.
La lettura senza pregiudizi della norma permette di affermare che la nozione di carico esigibile determinato dal CSM non è una corazza di ferro che blocca il potere di iniziativa e gestione del capo dell’ufficio, stimolato dalla legge a realizzare obiettivi di rendimento che riducano, anche notevolmente (10% minimo perché scattino gli incentivi materiali) la pendenza, ma una direttiva al CSM a fornire ai dirigenti gli strumenti per potersi orientare, in modo non arbitrario e dilettantesco, all’interno della categoria dei carichi di lavoro esigibili, per poi discrezionalmente muovere verso quelli che, nella concreta e specifica condizione dell’ufficio, tenuto conto di presenze effettive, prassi, organizzazione, risorse disponibili, qualità dei magistrati, capacità degli stessi, esoneri, disponibilità all’impegno, possano considerarsi gli obiettivi di rendimento attuabili, in quanto frutto di lavoro “esigibile”. Si sottolinea come in questa accezione “esigibile” è espressione tecnica della pretesa del sistema a un “debito” di lavoro del magistrato.
L’impegno del magistrato non è tuttavia dal punto di vista istituzionale e deontologico riconducibile ad una prestazione sinallagmatica, tipica del lavoro subordinato, non essendo il magistrato per definizione “lavoratore subordinato”, avendo correttamente l’ordine giudiziario esteso la pretesa d’indipendenza anche alla determinazione dell’organizzazione e della prestazione lavorativa del magistrato, in certa misura artefice della qualità e quantità dello stesso.
La nozione di “carico di lavoro giudiziario” è perciò concetto tecnico che la dottrina discute criticamente anche nei confronti del CSM.
Secondo Davide Carnevali, carico di lavoro giudiziario è “la misura della relazione tra la quantità e qualità del lavoro che deve essere svolto (input) e le risorse di personale che lo dovrebbero svolgere.”
In base a questa nozione, il carico di lavoro andrebbe sempre commisurato alle potenzialità dell’ufficio. Per potenzialità ritengo si debbano intendere anche le qualità della compagine di magistrati che forma l’ufficio, essendo noto che le capacità, le disponibilità, le motivazioni, le condizioni personali, il tempo che ciascun magistrato può e vuole dedicare all’ufficio, sono ampiamente differenziate, anche in ragione degli ideali personali, dei valori individuali, della capacità organizzativa, della velocità di ragionamento, della capacità di decidere.
Il limite di molti ragionamenti sui carichi esigibili è di non tenere conto di tali variabili soggettive che il dirigente ha invece il dovere di considerare nel definire i programmi di gestione.
Per quanto riguarda altre variabili idonee a incidere sul livello di carico di lavoro “realizzabile”, contano fattori tanto più rilevanti quanto meno esibiti, di cui il capo dell’ufficio è responsabile: l’abilità di procurarsi risorse sul territorio, la convinzione che riesce a diffondere circa la bontà dei fini e l’adeguatezza dei mezzi, la cultura organizzativa, il consenso di cui gode, l’azione simbolica che è capace di svolgere per determinare sentimenti, valori, senso di identità e di appartenenza, in un contesto in cui, per definizione, la nozione di leadership è in via di principio contestata e probabilmente ininfluente.
La combinazione di tali fattori fornisce un complesso di risorse di personale (capacità di lavoro) variabile, essendo del tutto evidente che magistrati veloci e con migliore capacità di decidere sulle medesime corrette premesse, potrebbero ritenere di non utilizzare queste virtù a favore dell’ufficio ma di riservare tale vantaggio differenziale per sé stessi. Il che comporta che l’organizzazione giudiziaria dovrebbe essere in grado di prendere posizione sulle opzioni soggettive, incentivando il maggior impegno per l’organizzazione di coloro che possono dare di più.
Il carico di lavoro, nel senso anzidetto, è utile per determinare il corretto dimensionamento di organico, in ragione della quantità e qualità di procedimenti pendenti e definiti in un determinato contesto.
Siamo in un ambito in cui si può valutare l’efficienza nell’utilizzo delle risorse sulla base dei dati di produttività, misurata non in meri termini quantitativi: le raccomandazioni del C.S.M. sugli “obiettivi di rendimento di qualità” (si veda il format diffuso per la compilazione dei programmi di gestione per il 2016) e le migliori esperienze di gestione premiano non la quantità in astratto, in termini numerici ma la qualità, intesa preferibilmente come capacità di assicurare la ragionevole durata dei procedimenti, pianificando sistematicamente il rientro dall’arretrato giudiziario (cause di durata eccedente la ragionevolezza, come convenzionalmente definita).
In questo contesto, l’indice di produttività qualificato dovrebbe essere premiato con una maggiore assegnazione di risorse agli uffici più produttivi, imponendo agli uffici che hanno maggiori carichi ma minore produttività un adeguamento del proprio rendimento, prima di poter rivendicare risorse aggiuntive.
Viceversa, laddove si riscontrano situazioni di bassi carichi e bassa produttività, sarà necessario redistribuire le risorse in primo luogo verso gli uffici più produttivi e in secondo luogo verso gli uffici con maggiori carichi.
5. Distinzione concettuale e normativa tra standard di rendimento e carichi esigibili.
I “carichi esigibili” dell’ articolo 37, in base ad interpretazione letterale, logica e sistematica non possono essere equiparati allo standard di rendimento medio di cui all’art 11 del decreto 160.
I “carichi esigibili” sulla base dei quali il capo dell’ufficio elaborerà i programmi di gestione terranno evidentemente conto della capacità di smaltimento dei magistrati, e degli standard medi di rendimento, comunque determinati.
Ma i carichi esigibili hanno sostanza diversa dal rendimento medio; discendono da quel complesso di valutazioni qualitative e quantitative sulle risorse materiali e umane e sulle strutture a disposizione del programmatore il quale potrebbe fissare obiettivi che si discostano in entrambi versi rispetto al livello di prestazione obbligato, dettato dalla definizione dello standard di rendimento.
Se i carichi si sovrapponessero agli standard, non avrebbero alcuna autonomia e finirebbero con l’essere il prodotto dell’elementare calcolo: standard medio di rendimento moltiplicato per il numero dei magistrati disponibili, salvo oscillazione ove lo standard non fosse definito in cifra fissa ma rientrasse in un campo di variazione ( range).
Si tratterebbe di un modo predeterminato e standardizzato per definire il programma di gestione, per realizzare il quale non sarebbe affatto necessario costruire la complessa struttura dei programmi di gestione, responsabilizzando i dirigenti, offrendo incentivi e cercando di offrire risorse in grado di far variare in positivo l’obiettivo prefissato.
L’equiparazione priverebbe il dirigente di ogni incentivo a cercare di mettere in campo tutte le variabili sopra individuate che potrebbero consentirgli di concordare con i magistrati obiettivi di rendimento solo parzialmente influenzati dagli standard nazionali, essendo i carichi esigibili un vincolo a sua volta soggetto a variabili dipendenti dalla soggettività del dirigente, dei magistrati e dalla condizione oggettiva dell’ufficio.
L’identificazione dei carichi esigibili con gli standard di rendimento su base nazionale, frutto di una valutazione astratta e puramente teorica, depurata dalle variabili soggettive e oggettive delle condizioni dell’ufficio, anche solo in termini di natura, qualità e quantità, peso, differenziazione dei carichi (intesi come nuovi casi in entrata più pendenze) e capacità di gestione, renderebbe la progettazione dei programmi di gestione un affare burocratico, riconducendo la figura del dirigente a mero controllore della realizzazione di standard numerici.
Ed infatti, se i carichi esigibili fossero equivalenti agli standard medi di rendimento, gli obiettivi dei programmi di gestione sarebbero automaticamente ricavati dall’anzidetto elementare calcolo aritmetico e la responsabilità del mancato raggiungimento degli stessi non sarebbe del dirigente ma di quei magistrati che non avessero rispettato il livello di rendimento medio.
Al contrario, la fissazione ufficio per ufficio dei carichi esigibili consente al dirigente, a determinate condizioni, di fissare obiettivi che si pongono al di sotto della somma dei rendimenti individuali attesi in base allo standard, liberando quest’ultimo da quell’approccio da organizzazione scientifica del lavoro di stampo tayloriano che l’espressione fortemente rievoca e soprattutto fornendo una giustificazione a rendimenti inferiori allo standard ma non per questo meno efficaci nella raggiungimento degli obiettivi dei programmi di gestione (che potrebbero prevedere, ad esempio, un forte incremento delle cause diversamente definite per la concreta efficacia delle forme di risoluzione alternativa delle controversie, per la stipula di efficaci protocolli con l’avvocatura, per la diffusione tra i magistrati di abilità e di tecniche nella conciliazione, per un forte consolidamento del valore dei precedenti nei tribunali, sia da parte dei giudici che del foro e dalla diffusione capillare della giurisprudenza consolidata dell’ufficio).
In questo senso esistono concrete circostanze, attinenti alla qualità e natura degli affari, alla complessità degli stessi e alle più disparate circostanze concrete, ben messe in evidenza dal gruppo di lavoro sugli standard che possono consentire al dirigente di fissare obiettivi di rendimento in concreto al di sotto della sommatoria degli standard di rendimento individuale.
6. La differenziata concettualizzazione di standard e carichi esigibili nella regolamentazione del CSM.
Quella che si è cercato di illustrare è nella sostanza l’impostazione adottata dal CSM nella risoluzione del 2 maggio 2012, attuativa della normativa secondaria in materia di programmi di gestione.
Per il CSM il riferimento normativo ai carichi esigibili intende richiamare i dirigenti ad adottare programmi realisticamente realizzabili, fondati su dati concreti e oggettivi. Insistente è l’invito a svolgere una rigorosa analisi dello stato dell’ufficio, di tenere conto dei profili della quantità e del tempo ma anche della qualità del prodotto con l’individuazione delle priorità, in rapporto alle risorse in concreto disponibili, ai carichi di lavoro, intesi come carico dei procedimenti in entrata e pendenti in rapporto alla capacità di definizione (caseload), alla tipologia del contenzioso, in relazione al contesto territoriale, economico e sociale.
Nel dibattito consiliare, propedeutico all’adozione della risoluzione ma anche in commenti successivi, si è sottolineata l’eccentricità di una disposizione che, nel contesto di un articolato che ha previsto incentivi economici per lo smaltimento dell’arretrato, introduce la nuova categoria dei carichi esigibili, mai usata in precedenza, con evidenti funzioni limitative degli obbiettivi del programma di gestione stesso.
E’ evidente come il CSM nella risoluzione del 2012 e nelle successive circolari abbia compiuto una scelta netta nel distinguere tra carichi esigibili, carichi sostenibili e standard medi di rendimento.
Come scrive G. Miccoli nel suo contributo al volume “Giustizia in bilico”, curato da M. Sciacca, L. Verzelloni e dalla stessa Miccoli, “il percorso metodologico per individuare i carichi esigibili, di cui deve tener conto il dirigente nel fissare l’obbiettivo del “rendimento dell’ufficio”, si pone su un piano ontologicamente e funzionalmente diverso rispetto alle procedure per l’individuazione degli “standard medi di definizione dei procedimenti”;
“l’individuazione degli standard medi di rendimento dei magistrati è solo funzionale alla valutazione del parametro della laboriosità, a sua volta correlato al giudizio cui i magistrati sono sottoposti in esito alle periodiche valutazioni di professionalità previste dalla legge all'articolo 11 del D.lvo n. 160, come riformulato dalla legge numero 111 del 2007. I carichi di lavoro di cui all’articolo 37 sono quelli utili per individuare l’effettiva, reale e fisiologica produttività dell’ufficio giudiziario in un dato periodo storico ovvero la sua capacità gestionale.”
Tale ultima affermazione suggerisce il senso della definizione dei carichi esigibili di lavoro contenuta nella risoluzione: “i carichi esigibili rappresentano la capacità di lavoro dei magistrati che fisiologicamente consenta di coniugare qualità e quantità del lavoro in un dato periodo di tempo, da individuarsi alla luce della concreta situazione dell’ufficio presso il quale sono in servizio”.
Resta perciò confermato che mentre gli standard medi di rendimento sono uno strumento per misurare la performance individuale dei giudici su scala nazionale, i carichi esigibili previsti dall’articolo 37 sono criteri da impiegare per individuare “la produttività possibile dell’ufficio nel suo complesso”.
La conseguente scelta di non fissare i carichi esigibili a livello nazionale scaturisce per necessità logica dal significato attribuito alla categoria dal CSM, in ossequio alla lettera e agli scopi della legge.
La ricerca di standard di questa natura a livello nazionale, a parte l’estrema difficoltà di ricostruire una base unitaria, espressione della molteplicità e della variabilità dei carichi nei singoli uffici e dei singoli ruoli dei magistrati, sarebbe stata in contraddizione con la stessa possibilità di una pianificazione realistica e adeguata della capacità produttiva del singolo ufficio.
La scelta è consistita perciò nell'individuare criteri comuni cui attenersi nella ricerca dei carichi esigibili dell’ufficio, alla luce della serie storica dei flussi procedimentali che lo hanno riguardato nell’ultimo quadriennio (media dei risultati produttivi dell'ultimo quadriennio con una oscillazione in più o in meno nell'ordine del 15%, con facoltà di discostarsi sulla base di motivazioni fondate su ragioni plausibili).
Il carico esigibile pertanto è una previsione della capacità di lavoro e di smaltimento attuale dei magistrati, muove dall’esperienza passata e si misura con la realtà del presente per fissare gli obbiettivi della gestione a venire.
In sostanza una verifica della persistenza delle condizioni che hanno determinato i livelli di produttività dell’ufficio, raggiunti negli anni immediatamente precedenti, in rapporto alla situazione presente, da cui le conseguenti scelte.
I carichi esigibili sono talmente legati alla condizione concreta dell’ufficio che si può anche decidere di fissare livelli di rendimento quantitativi contenuti se gli obiettivi dei precedenti programmi di gestione siano stati raggiunti e abbiano prodotto l’effetto di ridurre la pendenza al punto da giustificare obiettivi più contenuti, anche in rapporto alle previsioni sulle nuove iscrizioni.
Allo stesso modo la flessibilità che deve caratterizzare il lavoro del magistrato potrà rendere necessario affrontare in termini organizzativi e di redistribuzione delle risorse e del tempo, una eventuale crescita dei flussi in entrata dovuta a fattori contingenti.
In definitiva, i carichi esigibili rispecchiano “le diversità organizzative, dimensionali e delle situazioni di fatto (carenza di organico, vacanze nei posti direttivi o semidirettivi) degli uffici giudiziari” e pertanto vanno determinati in modo contestualizzato alle varie realtà.
7. Qualità della giustizia, indipendenza e "politiche manageriali" nei tribunali.
L'introduzione dell'obbligo di definire "programmi di gestione" e di realizzarli avvia a livello legislativo il metodo di governo degli uffici, sperimentato in alcune realtà nazionali, basato sulla gestione per obiettivi, obbligo in precedenza esistente solo per i Dirigenti amministrativi. Si tratta della formale introduzione delle c.d. politiche manageriali di gestione dei carichi di lavoro negli uffici giudiziari. Esse prevedono appunto l'importazione di politiche e strumenti organizzativi atti a migliorare l'efficienza dell'amministrazione giudiziaria come i piani d'azione, i progetti per la gestione dei flussi di lavoro, gli incentivi alla produttività, gli investimenti nelle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Da quanto emerge dalla ricerca di Sapignoli, si tratta di un metodo che il campione di magistrati intervistati aveva mostrato in maggioranza di apprezzare e di giudicare non in contrasto con i principi sull’indipendenza.
Sarei orientato a ritenere che in forza dei risultati di quella ricerca, oltre che delle pressanti richieste provenienti dal mondo dell’economia e dall'opinione pubblica, dalla sociologia dell’organizzazione, dalla scienza dell’amministrazione e dal judicial management, il legislatore si è determinato a “sfidare” la magistratura sul terreno della gestione degli uffici, un campo conteso tra autogoverno e amministrazione che, se vuole rimanere appannaggio dell’autogoverno, deve mostrare di potere essere governato con competenza e metodo.
Non c’è dubbio che l'introduzione di politiche di tipo manageriale per la qualità in ambito giudiziario abbia sollevato, ovunque ciò si sia verificato, giudizi negativi da parte dei magistrati per il loro possibile impatto sull'indipendenza e per il timore che politiche produttivistiche finiscano con lo snaturare l’essenza stessa della funzione giurisdizionale che non può subordinare il risultato e il contenuto di giustizia a un predeterminato fattore tempo.
Questa tensione non dovrebbe avere ragion d’essere perché qualità della giustizia e indipendenza della magistratura non sono contrapposte, essendo l’indipendenza, che garantisce l’imparzialità del giudice, il principale fattore di qualità, secondo ogni serio studioso dell’organizzazione giudiziaria.
E dell'indipendenza fa certamente parte anche l'autodeterminazione del singolo magistrato in ordine ai tempi e modi di organizzazione del proprio lavoro, in funzione della qualità della risposta che si intende fornire nella gestione dei casi affidati.
Ma la dimensione della qualità non è legata solo all’indipendenza e alla legittima esigenza del giudice di affrontare il caso con la serenità derivante dall’avere soddisfatto tutte le esigenze cognitive che ne conseguono, in modo da garantire un contenuto decisorio e un’esplicitazione delle ragioni della decisione conforme alle attese delle parti.
Esistono tuttavia dimensioni della qualità, connesse alla dimensione del funzionamento efficiente della giustizia, attraverso corrette pratiche decisionali che non possono essere trascurate, per non pregiudicare il risultato finale di una giustizia di qualità che da una gestione irrazionale e inefficiente del procedimento finirebbe col travolgere il pur equo e garantito esito della causa.
Ne segue che vi è un'area in cui l'indipendenza dei giudicanti nel gestire i tempi e i modi dei procedimenti e il principio della responsabilità democratica devono essere bilanciati con cura, rispetto all’esigenza di buona gestione delle attività degli uffici giudiziari e del lavoro degli stessi giudici.
L'inserimento dei giudici nell'apparato statale fa sì che il rendere giustizia debba essere considerato servizio pubblico; ciò comporta la necessità di forme di valutazione sul buon andamento dell'amministrazione giudiziaria.
Si tratta di prendere atto che nei sistemi democratici gli organi preposti a garantire l’indipendenza dell’attività giurisdizionale rispetto alle scelte e alle preferenze dell’esecutivo e del legislativo devono farsi carico in proprio dell’esigenza di legittimazione delle autorità politiche che sono chiamate di fronte al corpo elettorale ad assumersi la responsabilità del buon funzionamento del servizio giustizia.
Il bilanciamento dell'esigenza di assicurare l'efficienza del funzionamento della giustizia e di garantire l'indipendenza dei giudici è un problema aperto in tutti i sistemi democratici e non c’è dubbio che un autogoverno che voglia conservare la sua potestà di gestire l’universo giudiziario senza interferenze politiche deve a sua volta farsi carico dell’esigenza di efficienza e in definitiva deve depoliticizzare la questione dell’efficienza e del buon andamento del servizio giustizia.
Il governo della magistratura non può unilateralmente imporre una propria politica giudiziaria al governo; non può pretendere di stabilire la quantità delle risorse da destinare alla giustizia, minacciando in cambio l’ostruzionismo e il peggioramento sistematico della qualità, sfidando l’autorità politica in forza della propria invulnerabilità costituzionale.
L’autogoverno della magistratura, prima di ogni altro passo, deve essere in grado di provare di avere raggiunto il massimo rendimento con le risorse date e che gli standard acquisiti con il dispiegamento delle migliori politiche gestionali non sono ulteriormente migliorabili in assenza di riforme e risorse. Fino a quando vi sono spazi e margini per una gestione più efficiente delle risorse date, questi spazi devono essere prontamente occupati, in modo da raggiungere quel livello massimo della curva di produzione, oltre la quale non si può andare senza investimenti e riforme.
E’ ragionevole ritenere che questo livello sia stato oggi raggiunto e che un salto massiccio di qualità possa essere realizzato nell'immediato solo da una seria riforma nella distribuzione territoriale degli organici e da una nuova politica di assunzione del personale amministrativo, orientata alla rivoluzione tecnologica in atto; ma la rivendicazione politico-sindacale da parte della magistratura dei carichi esigibili minaccia di oscurarne la presa di coscienza.
Il governo della magistratura, se ritiene di essere invincibile nei rapporti con la politica e con il governo, non deve dimenticare il suo tallone d’Achille che consiste nel necessario riconoscimento della sua autorità da parte del popolo in nome del quale rivendica l’indipendenza. Ove il popolo dovesse dire che questa indipendenza ha costi intollerabili e che sarebbe disposto ad accettarne una riduzione, in cambio di un accrescimento di altre dimensioni della qualità della giustizia, Achille sarebbe inesorabilmente abbattuto.
Bibliografia
AA.VV., Rovaniemi Court of Appeal- Model for the Quality Assessment System, Erveko, Rovaniemi, 2014
Giuseppe Bonazzi, Storia del pensiero organizzativo, FrancoAngeli, 2002, Milano.
Davide Carnevali, Intervento, in AA.VV. Le novità in materia di ordinamento giudiziario, Atti del XXIX Convegno nazionale, Bononia University press, Bologna 2013.
Francesco Contini e Richard Mohr, Un'ipotesi di valutazione dell'attività giurisdizionale in contesto: principi, pratiche prospettive in nove Paesi europei, in European Journal of Legal Studies, 2007, 1,2
Francesco Contini, Richard Mohr, Marco Velicogna, Formula over function? From Algorithms to Values in Judicial Evaluetion, Onati Socio-legal series, v. 4, n. 5, 2014.
Francesco Contini, Intervento, in AA.VV. Le novità in materia di ordinamento giudiziario, Atti del XXIX Convegno nazionale, Bononia University press, Bologna 2013.
Giuseppe Di Federico, Il contributo del CSM alla crisi della giustizia, in AA.VV. Le novità in materia di ordinamento giudiziario, Atti del XXIX Convegno nazionale, Bononia University press, Bologna 2013.
Marco Fabri, Dall'analisi delle sentenze alla durata dei procedimenti, in M. Fabri (a cura di) L'altra e-justice, CLUEB, Bologna, 2011.
Grazia Miccoli, Dal governo dell'organizzazione statica al governo dell'organizzazione dinamica, in M. Sciacca, L. Verzelloni, G. Miccoli ( a cura di ) Giustizia in bilico. I percorsi di innovazione giudiziaria: attori, risorse, governance. Aracne, Roma, 2013.
Michele Sapignoli, Qualità della giustizia e indipendenza della magistratura nell'opinione dei magistrati italiani, Cedam, Padova, 2009.
Mariano Sciacca, Prefazione in M. Sciacca, L. Verzelloni, G. Miccoli (a cura di) Giustizia in bilico. I percorsi di innovazione giudiziaria: attori, risorse, governance. Aracne, Roma, 2013.
Mariano Sciacca, Luca Verzelloni, Grazia Miccoli,Al servizio dell' (auto) governo dell'organizzazione giudiziaria, in M. Sciacca, L. Verzelloni, G. Miccoli (a cura di) Giustizia in bilico. I percorsi di innovazione giudiziaria: attori, risorse, governance. Aracne, Roma, 2013.
Luca Verzelloni, Dietro alla cattedra del giudice, Pratiche prassi e occasioni di apprendimento. Pendragon, Bologna, 2009