Una recente delibera in tema di valutazioni di professionalità ha offerto l'occasione al Consiglio Superiore della Magistratura per ribadire alcuni importanti principi.
La minoranza della quarta commissione aveva formalizzato una proposta secondo la quale, in assenza di criticità, il Consiglio Giudiziario, salvo che in alcune limitate ipotesi, poteva rendere i pareri in forma semplificata limitandosi ad indicare per ciascun parametro ed indicatore la dicitura “nulla da osservare rispetto a quanto emerge dal rapporto informativo”.
Il CSM, con la delibera del 5 giugno 2014, nel rigettare tale proposta di modifica, ha rilevato, in primo luogo, come la stessa contrasti con il dato normativo, e precisamente con l’art. 11 comma 4 del Dlgs n.160/2006, che assegna all'organo locale di autogoverno della magistratura un autonomo potere valutativo congruamente motivato: secondo tale disposizione, infatti, il giudizio del CSM sulla professionalità deve essere preceduto da un parere del Consiglio Giudiziario che “acquisisce e valuta“, oltre al “rapporto e alle segnalazioni provenienti dai capi degli uffici”, anche altri elementi di conoscenza. Mail Consiglio ha affrontato la questione anche sotto il profilo, politico, della inopportunità della scelta propugnata nella proposta.
L’elevato valore professionale del magistrato, si legge nella delibera, costituisce un presupposto di credibilità nell’esercizio della delicatissima funzione giurisdizionale e un presidio a garanzia dell’indipendenza dell’Ordine Giudiziario: l’introduzione di valutazioni scarsamente pregnanti e standardizzate violerebbe il senso della riforma dell’ordinamento giudiziario e il suo condivisibile spirito informatore di conferire serietà al sistema delle valutazioni periodiche di professionalità. Inoltre, prosegue la delibera, il sistema propugnato conferirebbe eccessivo rilievo al giudizio del capo dell’ufficio (dalla cui positiva valutazione sostanzialmente dipenderebbe in toto l’esito de plano del procedimento valutativo del C.G.), con la verosimile conseguenza della spinta alla creazione di ambienti lavorativi fortemente gerarchizzati, nei quali i rapporti interpersonali all’interno degli uffici sarebbero caratterizzati da una eccessiva soggezione del magistrato al giudizio unilaterale del proprio dirigente.
Si puntualizza anche che il sistema delle valutazioni diprofessionalità costituisce "pietra miliare" del percorso di ciascun magistrato, perché registra l’evolversi della qualità del suo lavoro, ed è una fondamentale fonte di conoscenza per gli ulteriori procedimenti consiliari, a cominciare da quelli per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi.
Per tutte tali ragioni, così sintetizzate, il CSM ha rigettato la proposta in esame, rimettendo, peraltro, alla quarta commissione la “ridefinizione della modulistica di relazioni, rapporti e pareri” al fine di consentire l’individuazione di elementi concreti idonei ad illustrare l’attività del magistrato fondata sui riscontri oggettivi. Il CSM, dunque, ha riaffermato l'importanza dei principi posti alla base dell'attuale sistema di valutazione e, al contempo, ha mostrato di essere consapevole della necessitàdi perfezionar lo.
E, d'altra parte, il quesito che l'esperienza in consiglio giudiziario induce a porsi e' proprio se l’impianto attuale del sistema valutativo consenta di raggiungere gli obiettivi dichiarati o se, invece, non sia necessario proseguire nello sforzo di elaborazione di strumenti idonei ad approntare pareri realmente rappresentativi delle singole professionalità.
Qualsiasi presa di posizione in tema di assetto delle valutazioni non può prescindere dalla considerazioni delle finalità che noi attribuiamo al sistema valutativo: crediamo che la valutazione debba essere una semplice verifica della sussistenza e della permanenza in capo a ciascuno di noi dei requisiti minimi ed indispensabili per l’esercizio dell’attività giurisdizionale, oppure pensiamo che la valutazione periodica debba essere uno strumento per tratteggiare il reale profilo del magistrato, le sue peculiarità con individuazione delle caratteristiche della sua professionalità? Se decidiamo di continuare a coltivare, come magistratura progressista, la scommessa di credere nella seconda risposta, nella convinzione che anche attraverso questo momento passi la responsabilizzazione di tutti noi nell’esercizio delle funzioni, oltre che, in prospettiva futura, una selezione credibile della dirigenza, dobbiamo riconoscere che il sistema attuale di valutazione non è pienamente funzionale a tali obiettivi.
L'impianto delle valutazioni periodiche di professionalità, infatti, svolge in pieno la sua funzione in negativo, ovvero se si tratta di individuare i magistrati che non possiedono i requisiti minimi di capacità, laboriosità, diligenza ed impegno, per l’esercizio della funzione giurisdizionale. Peraltro, almeno per l’esperienza del consiglio giudiziario di Torino,si tratta di casi rarissimi: nel biennio appena trascorso in nessun caso è stato rilasciato parere non positivo o addirittura negativo e l’istruttoria è stata avviata quasi esclusivamente nei casi di ritardi gravissimi, reiterati e numericamente significativi nel deposito di provvedimenti.
Per inciso, si deve riconoscere che, in questo ultimo ambito, sono stati effettuati importanti passi avanti nella elaborazione della normativa secondaria, attraverso la condivisibile previsione della responsabilizzazione del dirigente in relazione alla gestione dei ritardi da parte dei giudici dell’ufficio da lui diretto.
Ma se passiamo da questo piano, per così dire, minimaledella individuazione dei casi limite, a quello più ambizioso della “fotografia” del livello professionale del singolo e delle sue peculiarità, anche ai fini dell’eventuale futuro conferimento di posti direttivi, il sistema attuale di valutazione deve e può essere migliorato.
E’ interesse della magistratura tutta e della collettività, come puntualizza nella citata delibera il CSM, adottare un sistema che consentavalutazioni pregnanti, attente e motivate e che non dipenda in maniera sostanzialmente esclusiva dal giudizio del capo dell’ufficio.
Tuttavia l’esperienza consigliare insegna che, per quanti sforzi possano essere fatti nel perseguire quell’obiettivo, sia nello studio attento e scrupoloso del fascicolo personale, sia nella stesura del parere, nella pratica attuale dell’autogoverno, il parere del consiglio giudiziario, in molti casi, è ancora una trasposizione del rapporto del dirigente, talora in modo addirittura manifesto con l'uso delle virgolette, talora sotto forma di parafrasi dei suoi giudizi. In questo contesto appare persino comprensibile la tentazione, da taluno coltivata, di invocare una standardizzazione delle valutazioni, soprattutto di quelle che non hanno rilievo sul piano della progressione economica.
Da oltre un decennio il CSM, prima, e il legislatore, poi, hanno messo a disposizione dei consigli giudiziari strumenti volti a consentire valutazioni dei consiglieri autonome e non mediate dal rapporto del capo: si tratta dei provvedimenti sorteggiati e prodotti dall’interessato e delle statistiche.
I provvedimenti a campione consentono di prendere cognizione diretta della qualità del lavoro del magistrato, nel senso che ne fotografano l'attività quotidiana, mostrando come egli gestisce i procedimenti tutti, da quello più complesso a quello più "normale": non si può dimenticare come l'introduzione del sorteggio dei provvedimenti fu osteggiata da chi non voleva un controllo sulle valutazione del dirigente e sosteneva, perciò, che il prelievo casuale non fosse rappresentativo della qualità del lavoro.
In realtà noi sappiamo che è proprio nella attività quotidiana e nella gestione dei fascicoli e dei procedimenti apparentemente routinari che si misura il reale livello di professionalità del magistrato, il cui operare, anche nel fascicolo più banale, costituirà l'immagine della giustizia per le persone coinvolte in quel procedimento.
Ma anche la disamina dei provvedimenti può trarre in inganno: si pensi al Pubblico Ministero, i cui provvedimenti possono essere una mera trasposizione delle informative della polizia giudiziaria, o al Gip, i cui provvedimenti possono, a loro volta, essere trasposizione delle richieste del Pubblico Ministero, senza che di tutto ciò anche il più accorto dei consiglieri possa rendersene conto.
Quanto alle statistiche non c'è dubbio che consentano di fotografare la produttività, soprattutto se esaminate in rapporto ai flussi globali dell’ufficio ed in comparazione con i colleghi.
E' anacronistica la demonizzazione dei numeri, perché costituiscono un indice imprescindibile nella valutazione della laboriosità dei magistrati, così come lo sono della congruità degli assetti organizzativi.
Ma sarebbe ugualmente sbagliato enfatizzarne la rilevanza: una produttività molto elevata può nascondere un approccio superficiale del magistrato nella trattazione degli affari, di cui difficilmente il consiglio giudiziario può accorgersi, soprattutto nella valutazione dei Pubblici Ministeri in conseguenza della minor significatività e rilevanza della motivazione dei suoi provvedimenti.
Con riferimento a molti indicatori, comunque, il parere, stante l'attuale sistema delle fonti, non può che fondarsi esclusivamente sul rapporto del dirigente: quale conoscenza può avere il consiglio sulle modalità di conduzione dell’udienza, sulla disponibilità prestata per il buon andamento dell’ufficio, sulle capacità organizzative, piuttosto che sui contribuiti nelle riunioni d'ufficio o in camera di consiglio?
Il parere del consiglio giudiziario, quindi, dipende ancora in misura prevalentedal modo in cui il capo si è espresso nel suo rapporto, dallo stile con cui lo redige, dalla sua stessa capacità di individuare la professionalità specifica dei magistrati e, non ultimo, dalla attenzione con cui espleta tale parte della sua attività.
Capita, allora, che in consiglio vengano approvati pareri, elogiativi nella stessa misura, per magistrati che esprimono invece (quanto meno per chi abbia conoscenza diretta del loro lavoro) livelli di professionalità del tutto differenti.
Nè in questi casi i consiglieri giudiziari sonosempre in condizione di ripristinare la "verità", rispetto ai giudizi espressi dai "capi": non solo perché possono non avere conoscenza diretta di tutti i magistrati del distretto, soprattutto di quelli che lavorano in altri tribunali, ma anche perché sarebbe rimedio peggiore del male sostituire giudizi non aderenti alla realtà del capo con le "opinioni" non ancorate ai fatti del consigliere.
E' allora necessario ribadire che i dirigenti devono essere formati nell'attività di redazione dei rapporti: non bisogna mai stancarsi di ripetere che devono essere evitate inutili enfatizzazioni o aggettivazioni iperboliche e che occorre, piuttosto, ancorare il più possibile le valutazioni a fatti e dati concreti dai quali possano emergere le singole individualità nei loro aspetti peculiari.
Così, ad esempio, l’affermazione, spesso presente nei rapporti, secondo cui "il collega si è adoperato per le esigenze dell’ufficio", dovrebbe non rimanere una formula di stile ma essere riempita di contenuti concreti.
E, d'altra parte il consiglio giudiziario, quando sarà chiamato a confermare un dirigente, dovrà tenere conto, in maniera effettiva, del modo in cui questi ha redatto i rapporti. Una magistratura attenta alle implicazioni del sistema valutativo nel suo complesso non può, tuttavia, consegnaretale sistema ai dirigenti e limitarsi a chiedere loro di svolgere correttamente questa funzione, ma deve tendere ad aumentare quanto più possibile le fonti di conoscenza oggettive.
All'interno di Area è da tempo in corso una riflessione che deve continuare: si pensi, ad esempio, all’introduzione di momenti di valutazione incrociata fra giudici e pubblici ministeri o alla valorizzazione del contributo della avvocatura ai lavori del consiglio giudiziario, anche solo nella forma dell'esercizio del c.d diritto di tribuna, accompagnata da un loro coinvolgimento nei percorsi di formazione previsti per i consiglieri "togati" adeguata opera di formazione anche mediante i consigli dell’ordine.
Si tratta di strumenti che indubbiamente presentano controindicazioni operative, soprattutto in certi contesti territoriali: e, tuttavia, solo una loro sperimentazione ragionata potrà rivelare se e come le attuali perplessità possano essere superate.
Il problema delle fonti diventa quasi “drammatico”, nella prospettiva del consigliere giudiziario, nella redazione dei pareri attitudinali specifici per il conferimento di incarichi direttivi e semidirettivi.
In proposito, va innanzitutto considerato che il procedimento di selezione della dirigenza è reso difficile dalle lacune del quadro risultante dall'insieme delle valutazioni periodiche di professionalità, che, per le ragioni fino ad ora analizzate, non consente di individuare le attitudini realmente dimostrate nel loro percorso professionale dai magistrati che aspirano alla dirigenza.
Tra l'altro non va dimenticato che i pareri di professionalità, in relazione al parametro del merito, possono venire incorporati nel parere attitudinale specifico.
Ma, soprattutto, le criticità sopra evidenziate con riferimento alle valutazioni periodiche si manifestano in modo ancora più stridente nella redazione dei pareri attitudinali specifici.
In questo settore, forse proprio per rispondere all’esigenza diapprontare valutazioni il più possibile ponderate, la circolare vigente ha elaborato uno schema di redazione del parere attitudinale specifico eccessivamente analitico, in cui le varie voci sono duplicate: ne è scaturito un modello farraginoso, troppo dettagliato e, al contempo, inaffidabile. Senza entrare nei dettagli tecnici, basti ribadire che anche in questo ambito, forse in misura ancora maggiore, la valutazione del CG è sostanzialmente rimessa a quella del capo dell’ufficio.
Con l’ulteriore aggravante che per molti degli indicatori contemplati, in difetto di pregresse esperienze direttive, è quasi impossibile, anche per il dirigente più scrupoloso, elaborare giudizi ancorati a dati concreti, per cui nella redazione dei rapporti l’utilizzo di stereotipi e di formule generiche diventa la regola.
Accade così che, per valutare il candidato che dirigente non è mai stato, si finisce per valorizzare il pregresso espletamento di incarichi vari, collaterali all'attività giurisdizionale (formatore, collaboratore dei mot, componente della commissione flussi ecc.) o l'attività scientifica (partecipazione a convegni, pubblicazioni, ecc.). Se è corretto nella valutazione prognostica delle attitudini dirigenziali tenere conto di alcune di tali attività, in quanto sintomatiche dell'interesse del candidato per la materia organizzativa e ordinamentale, è, tuttavia, essenziale che si raccolgano anche tutte le informazioni necessarie sulla professionalità e l'impegno con cui gli incarichi sono stati svolti.
Tra l'altro una verifica seria ed approfondita in tal senso consentirebbe di limitare anche la tendenza, che si sta diffondendo fra i magistrati alla "corsa" all'incarico, non quale coronamento di una specifica vocazione in quel dato settore ma come tappa 'utile" nella "costruzione" della carriera.
Il paradosso più evidente, in tema di lacune del sistema valutativo, si manifesta nel procedimento per la conferma dell’incarico direttivo, in quanto, in tale caso, si dispone addirittura solo dell’autorelazione del valutando, oltre che parere del consiglio dell'ordine, che, peraltro, nella quasi totalità dei casi,nulla rileva, né in positivo, né in negativo.
Proposte per migliorare il sistema di scelta dei direttivi e la loro valutazione, anche nella fase del procedimento di competenza del consiglio giudiziario, sono state formulate da più parti. Anche in questo caso, però, si tratta di soluzioni che presentano profili critici di non poco conto.
La interlocuzione con i giudici dell'ufficio per la conferma del dirigente (e, perché no, anche per il conferimento di posti) consente di introdurre elementi di conoscenza importanti, provenienti dalla “base”, ma presenta rischi di soggettivismo e, comunque, crea per i singoli magistrati rischi di sovraesposizione, se non anche di vera e propria ritorsione.
L'esperienza delle audizioni dei colleghi nelle istruttorie avviate nei procedimenti valutativi e di conferma (nei casi in cui ci si sta orientando in senso negativo) ha dimostrato la delicatezza di questo strumento, che rischia, comunque, di inquinare in maniera profonda l'ambiente di lavoro.
Un possibile passo avanti potrebbe essere quello della previsione della audizione dell’aspirante al posto davanti al consiglio giudiziario: la presa di contatto diretta con il valutando può servire a fare emergere caratteristiche del suo profilo, utili sia in positivo, sia in negativo.
A livello metodologico sarebbe estremamente proficuo che l’attività del consiglio giudiziario in materia tabellare si intersecasse di continuo con quella in materia di valutazioni di professionalità in senso ampio. Infatti, le informazioni sulla“vita” degli uffici che costituiscono il patrimonio di conoscenza del consiglio giudiziario nella materia organizzativa, devono rappresentare anche il supporto per l’attività di valutazione e per la conferma dei dirigenti: concependo questi settori delle competenze consiliare come comunicanti e “dialoganti”, si potranno ottenere risultati importanti sul piano della concretezza dei giudizi espressi.
Gli sforzi di elaborazione su questi temi devono continuare, siaa livello locale, sia a livello centrale.
Si potrà recuperare in termini di credibilità dell’autogoverno centrale, anche nel versante tanto critico delle nomine, solo se si sarà in grado di offrire al CSM strumenti seri ed adeguati di valutazione perché il sospetto di arbitrio nelle scelte rischia di annidarsi tanto più, quanto più il procedimento a monte che si è congegnato non offra garanzie di reale comparazione.