Episodi tragici come quelli avvenuti recentemente in Francia, che lasciano comunque sgomenti indipendentemente da come la si possa pensare sulla natura e qualità della satira che ne sarebbe stato il fattore scatenante, hanno riaperto in maniera drammatica il dibattito sulla sicurezza da attacchi terroristici all’interno dei Paesi Membri dell’Unione Europea, ed in particolare sugli strumenti a disposizione delle autorità degli Stati stessi per prevenire e reprimere tali reati, e quindi anche a livello di indagini penali e non solo di intelligence.
Atti simili devono quindi, in positivo, diventare occasioni per una risposta che, almeno, li renda sempre più difficili in futuro. Questa risposta, per il mondo del diritto, non può che consistere nel miglioramento e affinamento del quadro legale. Dal puro punto di vista giuridico, questi reati sono evidentemente di natura transnazionale perché, anche se portati a termine in un singolo Stato, si sviluppano attraverso una fase di preparazione, pianificazione, studio e predisposizione degli strumenti necessari che senza ombra di dubbio si articola sul territorio di più Stati, anche extraeuropei. Inoltre le organizzazioni cui gli autori di tali stragi appartengono si propongono, per loro stessa ammissione, di ripetere reati analoghi in più Stati europei, e si avvalgono verosimilmente per questo di reti di contatto in tali Paesi all’interno dell’Unione. Come si è visto, poi, spesso gli autori di tali reati sono addirittura cittadini di Stati dell’Unione. Lo scambio di informazioni tra autorità inquirenti ai fini di prova in procedimenti penali, e non solo quello tra autorità che operano a livello di intelligence, è quindi sempre più necessario.
A livello politico interno, perché ovviamente la volontà politica è requisito imprescindibile, si sta prevedendo la possibilità di conferire alla Direzione Nazionale Antimafia compiti di coordinamento nelle indagini antiterrorismo, secondo quanto emerge dal comunicato stampa del Governo italiano sulle decisioni adottate nel Consiglio dei Ministri del 10 febbraio 2015.
Prendendo spunto da tale possibile iniziativa non è inopportuno allora ricordare la proposta europea in campo dal luglio 2013 per l’istituzione di una Procura Europea ai sensi dell’art. 86 TFUE, cui si è già fatto riferimento in passato numerose volte anche in questa rivista[1].
Come tutti sappiamo, la procura europea, che sta incontrando un iter legislativo irto di difficoltà, dovrebbe essere istituita – se vedrà la luce – inizialmente solo per i c.d. reati PIF, cioè gli illeciti che colpiscono gli interessi finanziari della Unione Europea[2]. Tuttavia, lo stesso art. 86 TFUE, al comma 4, prevede la possibilità che le competenze dell’Ufficio possano essere estese a comprendere anche altri gravi reati transnazionali, tra cui certamente possono essere inclusi gli atti di terrorismo[3].
Se ci si chiede in cosa la possibile estensione delle competenze dell’EPPO ai reati di terrorismo potrebbe comportare un valore aggiunto rispetto alla situazione attuale – perché l’istituzione dell’Ufficio ha senso solo in caso di progresso rispetto allo stato presente – è opportuno ricordare, come peraltro era già stato fatto in passato[4], che attualmente lo scambio di informazioni ai fini di prova nel processo penale si basa ancora sul principio della mutua assistenza. Uno stadio, quindi, inferiore a quello più recente del mutuo riconoscimento, concepito nel settore della cooperazione giudiziaria penale (quello che un tempo era il c.d. terzo pilastro dell’Unione) dopo il Trattato di Amsterdam (1997) e Nizza (2000) ed applicabile, al momento, solo a specifici atti del processo penale[5].
Il principio del mutuo riconoscimento è, come noto, quello su cui si basano strumenti quali il mandato d’arresto europeo dove l’esecuzione del provvedimento di cattura e consegna da parte di un’autorità giudiziaria di uno Stato emittente si basa sulla fiducia da parte delle autorità dello Stato richiesto nella legalità dell’ordine, nel senso che lo stesso è conforme ai principi di legalità dell’ordinamento dello Stato richiedente. Questo esenta lo Stato richiesto da minuziose verifiche su tale aspetto, inclusa la verifica che i fatti per cui si procede integrino reato anche nello Stato richiesto, e di conseguenza sulla sua eseguibilità, salvo ipotesi estreme di contrarietà all’ordine pubblico o a specifici e particolari interessi nazionali.
Ora, poiché la decisione quadro sul mandato di arresto europeo fu approvata a livello dell’Unione con estrema velocità e recepita con altrettanta solerzia negli Stati (probabilmente anche a seguito di altri eventi terroristici – ci si riferisce in particolare ai fatti del 2001 – che avevano già messo in luce quanto il pericolo fosse concreto), mentre lo stesso non avvenne per altre decisioni quadro o proposte di decisioni quadro relative ad altre misure investigative[6], probabilmente considerate meno strategiche dagli Stati, lo stato di fatto determinatosi è che, come già rilevato in precedenti scritti, ad oggi in una indagine penale che coinvolge almeno due Stati dell’Unione Europea è più semplice eseguire un mandato di arresto che, per esempio, sentire un testimone.
La situazione potrebbe sembrare paradossale, dato che il secondo atto è certamente meno invasivo del primo e in linea di massima incide in maniera certamente inferiore sui diritti dell’indagato, e potrebbe legittimare le preoccupazioni di chi vede nell’affacciarsi nel nostro ordinamento di nuovi strumenti legislativi per l’allargamento delle indagini penali oltre i confini nazionali – allargamento per certi versi reso necessario dalla crescente globalizzazione o internazionalizzazione anche della giustizia nel mondo attuale – un pericolo per la tradizionale tutela dei diritti e una minaccia per la stessa esistenza di principi ormai collaudati e consolidati da decenni se non da secoli.
In realtà, poiché questo processo di internazionalizzazione delle indagini sarà sempre più presente, come si è detto per la natura stessa delle cose, perché nel mondo di oggi sono gli stessi reati – soprattutto i più gravi - ad essere sempre più transnazionali e a richiedere appropriati strumenti di contrasto, tra breve questa apparente discrasia tra la modalità di acquisizione della prova e esecuzione di ordini di custodia all’estero sarà superata. L’Unione Europea ha infatti approvato recentemente la disciplina dell’ordine investigativo europeo (European Investigation Order) che basa anche l’attività di acquisizione della prova all’estero sul principio del mutuo riconoscimento[7]. Anche per attività investigative di uso comune nelle indagini, quali, per esempio, audizioni di persone informate o perquisizioni sarà possibile che il provvedimento inviato dallo Stato richiedente sia eseguito dalle autorità dello Stato richiesto sulla base del principio della fiducia reciproca, prescindendo, per i fatti che integrano i reati più gravi, dal principio della doppia incriminazione, con notevole semplificazione della esecuzione, anche quanto ai termini temporali.
La direttiva dovrà essere attuata negli Stati membri, e quindi anche in Italia, nel giro di due anni, e quindi tra non molto tempo anche le indagini in materia di terrorismo potranno beneficiare dell’utilizzo di tale strumento investigativo. A quel punto, pressochè tutti gli atti di indagine da compiere in un altro Stato all’interno della Unione si baseranno sul principio del mutuo riconoscimento.
Si tratta, però, di vedere se per rendere ancora più efficaci le indagini transnazionali, pur sempre nel pieno rispetto dei diritti e delle garanzie della difesa, si possa andare oltre.
Questo è esattamente ciò che la proposta di regolamento per istituire l’EPPO, adottata dalla Commissione Europea il 17 luglio 2013, si proponeva di fare.
Tale proposta infatti mirava a superare anche il sistema del mutuo riconoscimento nelle indagini trasnazionali, attraverso una attuazione sempre più concreta del principio secondo cui il territorio dell’Unione deve costituire anche uno spazio giuridico comune. A parte, infatti, la consacrazione ufficiale di tale concetto in una norma specifica della proposta, l’art. 25 secondo il quale “ai fini delle indagini della procura europea, il territorio dell’Unione si considera un’unica area giuridica (a single legal area nella versione inglese in cui il testo è stato redatto in origine)”, quando si è trattato di disciplinare in concreto il compimento di atti di indagine tra due o più Stati membri si è previsto un sistema basato sulla semplice associazione al fascicolo di indagine, già pendente in uno Stato e condotta da un procuratore dell’Ufficio, del procuratore della procura europea operante fisicamente nello Stato diverso da quello in cui l’indagine è in corso, in cui deve essere condotto l’atto investigativo.
Questo perché si è partiti dal concetto che i due procuratori, sebbene operanti in territori di entità politiche distinte, in altri termini di due Stati, non sono in realtà autorità giudiziarie straniere tra loro, bensì colleghi operanti sulla stessa area giuridica ed appartenenti allo stesso ufficio.
Non vi è pertanto necessità di ricorrere non solo alla mutua assistenza, ma neppure al principio del mutuo riconoscimento, presupponendo anche quest’ultimo proprio la appartenenza dei procuratori coinvolti nell’indagine ad autorità giudiziarie distinte[8].
Se, come spesso si riconosce, il punto debole delle indagini transnazionali risiede nella scarsa collaborazione tra le autorità giudiziarie, nella difficoltà a scambiare informazioni, a volte nella mancanza di fiducia reciproca, nell’assenza di strumenti normativi, un ufficio come l’EPPO, in particolare quando lo stesso fosse organizzato ed operasse come nelle premesse, faciliterebbe notevolmente lo scambio di informazioni e contribuirebbe a rendere più efficaci le indagini transnazionali.
Si sa perfettamente che la ventilata istituzione dell’EPPO già da tempo ha sollevato domande ed interrogativi in tutti gli Stati, e del resto l’andamento dei negoziati in Consiglio UE attesta la delicatezza dell’argomento. Però, lo stesso va affrontato con spirito laico e pragmatico, senza pregiudizi. Tutto sommato, la tentazione di considerare le innovazioni che, soprattutto in diritto penale, provengono dall’Unione Europea o dai sistemi europei sovranazionali come ora inutili, ora burocratiche, se non addirittura dannose per l’integrità delle tradizioni giuridiche nazionali, è sempre forte[9]. Certo, in onestà non si può sostenere che il rischio sia inesistente.
All’utilità dell’EPPO si può opporre che, ovviamente, i reati transnazionali sono sempre esistiti anche in passato; atti di terrorismo su scala internazionale non sono nuovi e propri solo di questa epoca, basta pensare, a puro titolo di esempio, a fatti quali l’attacco alle Olimpiadi di Monaco nel 1972, all’assalto all’Achille Lauro nel 1985, tanto per citare alcuni tra i fatti più eclatanti. Oggi, però, è cambiato il contesto internazionale, sono cambiati ovviamente i mezzi di comunicazione e tutto questo rende molto più frequente e concreto il rischio di questi reati. La risposta di chi indaga deve quindi essere dotata di strumenti adatti ai tempi, tra i quali certamente anche gli strumenti normativi ed operativi.
L’adozione del mandato di arresto europeo sollevò analoghe critiche e preoccupazioni nei primi anni 2000; oggi, è uno strumento comunemente usato e che, nel complesso, ha riscosso ampi consensi tra gli studiosi e i pratici, facilitando notevolmente le indagini transnazionali. Vale la pena ricordare che il Regno Unito era tra i più scettici riguardo alla sua introduzione, salvo poi utilizzarne la procedura con successo proprio con il nostro Paese per la consegna di uno dei responsabili degli attacchi di Londra dell’estate 2005 che era fuggito dal Regno Unito per venire in Italia.
Con specifico riferimento all’EPPO, si è già detto più volte che la sua creazione ha un senso solo se lo stesso apporterà valore aggiunto, rappresenterà un miglioramento rispetto alla attuale situazione, in particolare quanto alla speditezza ed efficienza delle indagini transnazionali, nel rispetto innanzi tutto dei diritti dell’indagato e delle altre parti interessate. Questo principio dovrebbe essere tenuto come riferimento dagli Stati Membri nel negoziato in corso per l’approvazione del regolamento, e purtroppo bisogna constatare che i segnali giunti fino ad ora non sono incoraggianti in tal senso.
Ma se si riuscisse veramente a creare un EPPO efficiente, che snellisce realmente le modalità di scambio di informazioni nelle indagini transnazionali, forse la sua istituzione dovrebbe essere valutata con atteggiamento costruttivo.
L’idea che il territorio dell’Unione, o almeno di quegli Stati che aderiranno all’EPPO, ai fini investigativi sui reati di sua competenza possa essere considerato un’unica area giuridica e che un’unica autorità giudiziaria europea vi possa indagare, nel pieno rispetto dei principi della difesa e senza con questo necessariamente stravolgere le tradizioni nazionali, dovrebbe essere vista come un’opportunità per una risposta efficace alle minacce globali piuttosto che come un problema. Poi, si ripete, ciò non significa che non esistano aspetti delicati nella sua istituzione, ma si tratta di trovare il giusto equilibrio tra le diverse istanze che vengono in rilievo. A questo proposito, per esempio, ci si dovrebbe veramente chiedere se l’esistenza di regole processuali penali comuni in tutto il territorio della UE, almeno su determinati reati, non rappresenti più una semplificazione per le autorità inquirenti ed allo stesso tempo una garanzia per gli indagati piuttosto che un problema, per quanto lo stesso testo della Commissione non sia stato in grado di proporre tanto.
Ora, l’iter legislativo della proposta per istituire l’EPPO è in corso e da luglio 2013 ad oggi notevoli difficoltà sono emerse; i testi modificativi risultanti all’esito della presidenza greca, nel giugno 2014, e della presidenza italiana, nel dicembre scorso, dimostrano quanto la visione degli Stati sia lontana da quella della proposta della Commissione in termini di attribuzione di una vera dimensione europea al nuovo ufficio. Inoltre, l’estensione della competenza dell’EPPO al terrorismo è prevista dallo stesso art. 86 del Trattato non come scontata, quanto come una eventualità che può verificarsi sulla base di una specifica volontà politica in tal senso. In concreto, quindi, appare al momento non verosimile che quando l’EPPO vedrà la luce - ammesso che ciò avvenga – possa essere competente ad occuparsi anche dei reati di terrorismo.
Eppure, forse l’argomento meriterebbe un minimo di riflessione e non di essere messo da parte a priori e ci si dovrebbe chiedere se non si stia perdendo una buona occasione per rafforzare la lotta contro una minaccia che sembra essere sempre più incombente. Invece di ricorrere a misure emergenziali dopo l’accadimento di fatti eclatanti, forse si potrebbe cogliere l’opportunità unica del fatto che i negoziati sulla proposta sono in corso e mettere in campo quella volontà politica che sola può portare a scrivere un capitolo che aprirebbe scenari nuovi ed estremamente interessanti nella lotta ai gravi reati transnazionali.
Note:
[1] Proposta di regolamento del Consiglio per l’istituzione della Procura Europea COM(2013)534 del 17 luglio 2013, su cui si veda, in particolare, G. TAFFINI, Struttura e organizzazione della Procura Europea nella proposta di regolamento della Commissione, in Questione Giustizia, ottobre 2013, e dello stesso autore Risoluzione del Parlamento Europeo sulla proposta di istituzione della Procura Europea; sintesi e commento, in Questione Giustizia, maggio 2014
2 Si tratta attualmente dei reati di frode, corruzione e riciclaggio previsti dalla Convenzione per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione (c.d. Convenzione PIF) del 26 luglio1995 e annessi protocolli sulla corruzione e sul riciclaggio, come recepiti negli ordinamenti dei singoli Stati Membri; in futuro, si tratterà dei reati previsti nella direttiva per la protezione degli interessi finanziari dell’Unione attraverso la legge penale (c.d. direttiva PIF), attualmente allo stato di proposta (COM (2012) 363) , adottata dalla Commissione Europea in data 11 luglio 2012, ed il cui iter legislativo è tuttora in corso presso il Consiglio della UE ed il Parlamento Europeo
3 Art. 86 TFUE:
1. Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, può istituire una Procura europea a partire da Eurojust. Il Consiglio delibera all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo.
In mancanza di unanimità, un gruppo di almeno nove Stati membri può chiedere che il Consiglioeuropeo sia investito del progetto di regolamento. In tal caso la procedura in sede di Consiglio è sospesa. Previa discussione e in caso di consenso, il Consiglio europeo, entro quattro mesi da tale sospensione, rinvia il progetto al Consiglio per adozione. Entro il medesimo termine, in caso di disaccordo, e se almeno nove Stati membri desiderano instaurare una cooperazione rafforzata sulla base del progetto di regolamento in questione, essi ne informano il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione. In tal caso l'autorizzazione a procedere alla cooperazione rafforzata di cui all'articolo 20, paragrafo 2 del trattato sull'Unione europea e all'articolo 329, paragrafo 1 del presente trattato si considera concessa e si applicano le disposizioni sulla cooperazione rafforzata.
2. La Procura europea è competente per individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, quali definiti dal regolamento previsto nel paragrafo 1, e i loro complici. Essa esercita l'azione penale per tali reati dinanzi agli organi giurisdizionali competenti degli Stati membri.
3. I regolamenti di cui al paragrafo 1 stabiliscono lo statuto della Procura europea, le condizioni di esercizio delle sue funzioni, le regole procedurali applicabili alle sue attività e all'ammissibilità delle prove e le regole applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali che adotta nell'esercizio delle sue funzioni.
4. Il Consiglio europeo può adottare, contemporaneamente o successivamente, una decisione che modifica il paragrafo 1 allo scopo di estendere le attribuzioni della Procura europea alla lotta contro
la criminalità grave che presenta una dimensione transnazionale, e che modifica di conseguenza il paragrafo 2 per quanto riguarda gli autori di reati gravi con ripercussioni in più Stati membri e i loro complici. Il Consiglio europeo delibera all'unanimità previa approvazione del Parlamento europeo e previa consultazione della Commissione.
4 Ci si permette di rinviare a A. VENEGONI, Alcune buone ragioni per l’istituzione di un ufficio del Procuratore Europeo, in Dir. Penale cont., dicembre 2012
5 Anche perché molti atti legislativi già approvati dall’Unione, che si basano sul principio del mutuo riconoscimento, ed hanno normalmente forma di decisioni quadro, non sono state recepite dagli Stati Membri.
6 Ci si riferisce, per esempio, alle decisioni quadro in materia di confisca e sequestro, o alla decisione quadro per la istituzione delle squadre investigative comuni
7 Direttiva 2014/41/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 relativa all’ordine europeo di indagine penale, in G.U.U.E. L 130/1 dell’1.5.2014, su cui si veda un commento di L. CAMALDO, La Direttiva sull’Ordine Europeo di indagine penale: un congegno di acquisizione della prova dotato di molteplici potenzialità, ma di non facile attuazione, in Dir. Penale cont., maggio 2014
8 Sul puntoci si permette di rinviare a A. VENEGONI Considerazioni sulla normativa applicabile alle misure investigative intraprese dal Pubblico Ministero Europeo nella proposta di regolamento COM (2013)534, in Diritto penale cont., novembre 2013
9 Sui timori per gli effetti che la europeizzazione del diritto potrebbe produrre, se non già produce, in particolare in campo penale, senza peraltro specifico riferimento all’istituzione della Procura Europea, si veda V. VALENTINI, Continua la navigazione a vista, in Diritto penale cont., gennaio 2015