Banche dati di giurisprudenza, nomofilachia e trasparenza dell’attività giurisdizionale.
L’esperienza del Ced della Corte di cassazione

1. Informatica giuridica e nomofilachia

L’idea di creare una banca dati informatizzata di giurisprudenza, legislazione e dottrina è nata nella Corte di cassazione italiana agli inizi degli anni ‘70 e la sua realizzazione si è andata progressivamente affinando parallelamente allo sviluppo delle tecnologie informatiche.

In effetti la storia della banca dati – nata come ItalgiureFind e trasformatasi in EasyFind negli anni ‘90, prima di divenire, nel 2003, Italgiureweb – è in primo luogo la storia di un’idea.

Un’idea che, come appare evidente esaminando retrospettivamente l’evoluzione della banca dati, non consisteva unicamente nel coniugare l’informatica – ovverosia, la più importante risorsa strutturale della società post-industriale – al diritto, così da facilitare i modi della conoscenza e della fruizione di quest’ultimo; nel contesto di tale obiettivo, l’idea era, piuttosto, quella di orientare l’informatica ad un progetto finalizzato a realizzare uno strumento, operante all’interno della giurisdizione, che fungesse da volano neutrale per la più estesa e rapida fruizione del dato giuridico, da rendersi disponibile per l’esperienza giurisprudenziale e, quindi, per il migliore esercizio della giurisdizione, nel solco dei suoi propri caratteri di indipendenza ed autonomia, impressi dalla Costituzione italiana, ma patrimonio comune della cultura giuridica europea.

Ed è particolarmente significativo, quindi, che un siffatto progetto, e la creazione della banca dati, venne realizzato proprio dalla Corte di cassazione (tramite il Ced) e cioè dall’organo giudiziario al quale l’ordinamento assegna – secondo una tradizione condivisa a livello europeo, soprattutto continentale – compiti di nomofilachia e cioè di interpretazione uniforme del diritto oggettivo, in funzione di certezza del diritto stesso.

Appare quindi evidente il ruolo della banca dati come strumento fondamentale per l’affermazione un «diritto certo e stabile», ciò che dà la cifra della sua finalità ultima, di rendere tangibile nell’applicazione del diritto, e dunque nella costruzione di un «diritto vivente», quel principio di eguaglianza che è sotteso alla vita democratica di una società civile, per cui la prevedibilità delle decisioni è alla base di un trattamento uniforme dei cittadini dinanzi al giudice.

2. Il sistema ItalgiureWeb

Il sistema di Italgiureweb costituisce oggi in Italia la più grande banca dati telematica in materia di documentazione giuridica in termini di completezza e accessibilità.

Qualche indicazione sul funzionamento e sulla portata attuale della banca dati può rendere ancor più chiara la lettura retrospettiva che ho cercato di delineare.

ItalgiureWeb è costruito per archivi nei quali, secondo specifici settori, è raccolta la documentazione giuridica: in particolare (ma senza voler essere esaustivi), giurisprudenza civile e penale della Corte di cassazione (ciascuna comprensiva di due distinti archivi: un archivio massime ed un archivio delle sentenze per esteso); giurisprudenza della Corte costituzionale (anch’essa su due archivi, come per quella di Cassazione); giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo; giurisprudenza delle supreme magistrature amministrative (Consiglio di Stato e Corte dei conti) e, infine, la dottrina (con le indicazione di dove reperire sulle riviste giuridiche di respiro nazionale gli scritti di approfondimento giuridico ed i commenti alla giurisprudenza).

Si tratta, però, di “archivi organizzati” e non separati, che consentono di pervenire al cd. «dato giuridico globale» (espressione felice coniata da uno dei primi direttori del Ced), ossia il frutto che nasce da una rete di rinvii per cui è consentita la navigazione non solo tra documenti di uno stesso archivio, ma anche tra archivi diversi (si tratta della ricerca multiarchivio sulla quale tornerò fra breve).

Per favorire la completezza dell’informazione, da un lato, e dall’altro per renderla adeguatamente aggiornata, il Ced ha dedicato una particolare attenzione agli archivi delle sentenze integrali della Corte di cassazione (SNCIV per il settore civile e SNPEN per il settore penale), che, come è noto, sono consultabili soltanto dai magistrati; ed infatti, oltre alla introduzione di ulteriori ed innovative funzionalità di ricerca, è stato di fatto assicurato l’inserimento delle sentenze nei suddetti archivi (inizialmente in formato pdf puro) entro le 48 ore dalla loro pubblicazione ed è tecnicamente possibile, grazie all’affinamento di alcune modalità organizzative, ridurre il suddetto lasso temporale a meno di 24 ore. Non può sottacersi la crescente rilevanza di questi due archivi, caratterizzati dalla loro completezza (tutte le sentenze e le ordinanze della Corte di cassazione vengono immesse nei suddetti archivi e sono pertanto consultabili da tutti i magistrati), atteso che, a causa del numero enorme di provvedimenti emessi annualmente dalla Corte di cassazione, solo una percentuale minima degli stessi (di poco superiore al 15%) può essere massimata.

Negli ultimi anni l’attenzione si è altresì polarizzata sulla realizzazione e l’arricchimento degli archivi della giurisprudenza sovranazionale (Eurius e Cedu), nella consapevolezza dell’importanza che riveste la conoscenza e la diffusione di tali dati nella costruzione del dialogo tra le Corti europee e la Corte di cassazione e in vista della realizzazione di quello spazio comune giuridico destinato ad essere il più fertile humus per una maturazione dei diritti fondamentali. Nell’archivio Cedu sono presenti, in lingua inglese e/o francese, tutte le decisioni emesse negli ultimi anni dalla Corte di Strasburgo, ma per un numero importante di decisioni, quelle più significative, il Ced della Cassazione provvede alla pubblicazione dei testi integrali delle decisioni tradotti in lingua italiana e/o alla redazione di ampi abstracts sempre in lingua italiana. L’attività di implementazione dell’archivio avviene al più alto livello, con la partecipazione non solo dei magistrati della Cassazione, ma anche di esperti designati dalla Corte costituzionale, dal Ministero della giustizia, dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dalla Camera dei deputati, e si giova altresì dell’apporto di giovani e selezionati laureati.

Il sistema di ricerca all’interno di ItalgiureWeb, sostanzialmente unitario fra i vari archivi, è caratterizzato dall’utilizzo delle più avanzate risorse tipiche di una banca dati informatizzata: in particolare esso consente la ricerca libera e casuale full text, l’uso degli operatori logici booleani (and, or, not), il mascheramento dei dati, l’analisi spettrale dei documenti selezionati, l’utilizzo delle parole come lemmi o anche nella loro identità o nel loro valore concettuale, la possibilità di scegliere la distanza tra le parole che si vogliono porre in ricerca (controllo di sequenza), la possibilità di indicare le norme di legge utilizzando il linguaggio naturale senza necessità di conoscere gli standard normativi oppure di selezionare la legge da un’apposita lista che contiene le denominazioni con le quali le leggi stesse sono comunemente conosciute.

Oltre alle suddette caratteristiche mi pare opportuno segnalarne altre due che dimostrano il carattere fortemente innovativo della banca dati.

La prima, dovuta all’apporto creativo di un geniale magistrato della corte, il compianto Ugo Berni Canani, consente di sfruttare il contributo di pensiero fornito da ciascun utente nel momento in cui imposta la ricerca; ciò avviene attraverso la memorizzazione delle connessioni in or o in and (cd. catene analogiche e catene sintagmatiche) delle parole chiave dallo stesso adoperate per effettuare la ricerca; il sistema, dopo aver memorizzato le suddette combinazioni, le elabora statisticamente in relazione alla frequenza con la quale vengono adoperate dai diversi utenti e le propone automaticamente agli utenti che facciano una nuova ricerca. In sostanza all’utente che effettui una nuova ricerca partendo da una parola significativa viene suggerito automaticamente un catalogo delle combinazioni comprendenti la suddetta parola più frequentemente adoperate.

La seconda è la cosiddetta ricerca multiarchivio che consente di effettuare una stessa ricerca nell’ambito di due o più archivi presenti nel sistema. Ciò è consentito dalla forte standardizzazione delle chiavi di ricerca contenute nei singoli archivi per cui è possibile attraverso l’uso della stessa ricerca rinvenire distinti documenti presenti nei singoli archivi (ad esempio posso vedere sullo stesso problema giuridico la soluzione offerta dalla Corte di cassazione, dalla Corte costituzionale, dalla Corte di giustizia dell’Unione europea e dalla Corte europea dei diritti umani).

3. Il progetto di riapertura dell’archivio Merito

Negli ultimi mesi, su sollecitazione del Csm, è stato ripreso il progetto, mai del tutto abbandonato, di rendere nuovamente disponibile, nel sistema ItalgiureWeb, la giurisprudenza dei tribunali e delle corti di merito nazionali, attraverso non già una immissione indiscriminata della relativa produzione giurisprudenziale, bensì tramite una ponderata selezione dei contenuti rilevanti della giurisprudenza presente su tutto il territorio. In questa prospettiva si sta lavorando alla riattivazione del relativo archivio (chiamato, per l’appunto, Merito), fermo ormai da anni. Progetto che nasce dalla convinzione che il corretto esercizio della giurisdizione possa trarre grande beneficio dal costante dialogo fra legittimità e merito. Si tratta cioè di realizzare un rapporto che non può essere unidirezionale (dalla Corte di legittimità ai giudici di merito) ma bidirezionale, nel senso che le decisioni dei giudici di merito devono essere rese reperibili a tutti gli altri giudici di merito e anche a quelli di legittimità. Occorre in altre parole realizzare la circolarità dell’informazione concernente il dato giuridico relativo alle decisioni. E ciò vale soprattutto in quei settori dell’ordinamento che si caratterizzano per essere oggetto di molteplici interventi legislativi, spesso fortemente innovativi e quasi sempre implicanti notevoli sforzi interpretativi e sistematici per l’applicazione delle nuove norme. Ed infatti la giurisprudenza di merito interviene immediatamente sul contenzioso “nuovo” introdotto, in particolare, da nuove leggi o da decisioni della Corte costituzionale o, ancora, da importanti mutamenti giurisprudenziali; intercetta i nuovi filoni concernenti cause seriali; costituisce una costante occasione di verifica, anche per la giurisprudenza di legittimità, della correttezza ed efficacia delle proprie decisioni.

Progetto molto complesso, che richiede, in particolare, il forte coinvolgimento delle Corti d’appello e dei referenti informatici distrettuali, oltre che delle competenti strutture del Ministero della giustizia, e che presuppone pertanto che l’essenziale attività di iniziativa e supporto fornita dal Csm in questa fase iniziale continui anche nei prossimi mesi. Si tratta infatti di selezionare la giurisprudenza di merito più significativa secondo determinati ed omogenei parametri (già individuati da un apposito gruppo di lavoro costituito presso la Settima commissione del Csm) in modo da garantire la presenza nell’archivio delle decisioni più rilevanti prese dai giudici di merito che operano in tutto il territorio nazionale. Occorre pertanto adottare idonee misure organizzative sia a livello distrettuale, per realizzare in primo luogo l’attività di selezione, sia a livello centrale, presso la Corte di cassazione per gestire la riapertura ed il popolamento del nuovo archivio.

4. Gli archivi di giurisprudenza nella dimensione europea

La Corte di cassazione collabora costantemente da anni, tramite il Ced, allo sviluppo (nell’ambito di gruppi di lavoro permanenti appositamente istituiti presso l’Unione europea) di progetti di ricerca aventi ad oggetto forme di coordinamento sovranazionale tra sistemi informatici giuridici, finalizzate ad aumentare la reciproca conoscenza degli ordinamenti nazionali e ad armonizzarne i contenuti e le procedure nell’ambito dell’Unione. Ciò, per l’appunto, tramite l’elaborazione di linguaggi comuni e di portali informatici di accesso ai dati rilevanti finalizzati in primo luogo alla diffusione in ambito europeo dei dati giuridici nazionali.

In questo contesto Il Ced della Corte di cassazione ha partecipato attivamente, insieme al Ministero della giustizia, al progetto Ecli (un acronimo dell’espressione European Case-Law Identifier), finalizzato a dare attuazione alle raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea del 29 aprile 2011 (2011/C - 127/C) che invitavano gli Stati membri ad adottare, su base volontaria un sistema idoneo a garantire l’identificazione univoca, a livello europeo, delle proprie sentenze pubblicate su internet ed invitavano altresì gli stessi Stati ad arricchire le proprie sentenze con metadati idonei a consentire la successiva indicizzazione sul portale europeo e-Justice. La Corte di cassazione ha già provveduto (fra le prime Corti supreme europee), da alcuni mesi, ad inserire in ogni sentenza degli archivi SNCIV e SNPEN di “ItalgiureWeb” l’identificativo Ecli ed i relativi metadati, così da consentire la ricerca di tali sentenze anche tramite l’apposito motore di ricerca del portale e-Justice gestito dall’Unione europea.

È opportuno evidenziare che, grazie alla realizzazione del progetto Ecli, sono state realizzate ulteriori utilità per l’utente di ItalgiureWeb. Ed infatti nell’ambito dello stesso progetto, al fine di rendere più agevole la navigazione, all’interno di una decisione reperita in uno dei due archivi delle sentenze integrali, fra le sentenze e le norme citate nel documento, si è provveduto ad evidenziare, con procedure automatiche, sia i riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale e della Corte di cassazione, mediante link che puntano agli archivi corrispondenti di ItalgiureWeb, sia i riferimenti alla legislazione nazionale, mediante link che rinviano al testo vigente pubblicato sul sito “Normattiva” (www.normattiva.it, gestito dal Poligrafico) ovvero al testo originale conservato nell’archivio Lexs di ItagiureWeb. In sostanza, mediante un semplice click è possibile leggere il testo integrale del documento (sentenza o norma) citato.

5. Il nuovo archivio “SentenzeWeb”

L’idea che ha guidato nel tempo la realizzazione e l’evoluzione di ItalgiureWeb si è ulteriormente affinata di recente, sempre secondo la medesima direttiva, portando alla realizzazione di un archivio navigabile delle sentenze civili e penali della Cassazione pubblicate negli ultimi cinque anni liberamente fruibile da tutti i cittadini e ciò attraverso il sito web della Corte di cassazione. Mi riferisco all’archivio SentenzeWeb.

Si tratta di un archivio, liberamente e gratuitamente accessibile da chiunque tramite internet, realizzato dal Ced della Corte di cassazione coerentemente con uno dei compiti ad esso attribuiti dalla legge (art. 1 dPR. 17 giugno 2004, n. 195) di diffondere la conoscenza della giurisprudenza.

L’archivio è stato aperto al pubblico il 31 luglio 2014 in coincidenza con l’apertura del nuovo sito web della Corte di cassazione (www.cortedicassazione.it). In realtà nella data sopra indicata è stato aperto unicamente l’archivio delle sentenze civili; quello delle sentenze penali è stato aperto solo il 20 gennaio 2015 per consentire una serie di controlli sulle sentenze contenenti dati sensibili e quindi da oscurare; tutte le sentenze che, all’esito dei suddetti controlli, apparivano anche solo potenzialmente, suscettibili di oscuramento sono state rimosse dall’archivio per consentire una specifica valutazione sulla presenza, o meno, di dati sensibili.

La reale dimensione delle aspettative e dello spirito che ha animato tale progetto è stata ben delineata dalle parole con cui il Primo presidente della Corte ha voluto presentare la nascita di “SentenzeWeb” sul sito della Corte stessa, evidenziando come la prospettiva «di una sempre maggiore diffusione della conoscenza della giurisprudenza all’interno del corpo sociale» – nella quale si colloca il sistema di libero accesso alla recente giurisprudenza di legittimità – non è solo «di immediato interesse, ma anche di lungo respiro» ed essa «non si raccorda esclusivamente ad una logica di trasparenza, pur presente in questa scelta», perché «avere la possibilità di conoscere appieno la giurisprudenza della Cassazione è uno degli elementi che concorrono al rafforzamento dei valori della stabilità e certezza del diritto e, quindi, alla costruzione di una società migliore».

L’archivio contiene le sentenze della Corte di cassazione pubblicate negli ultimi cinque anni. Esso è strutturato in modo da rendere consultabili le nuove sentenze entro, mediamente, 48 ore dalla loro pubblicazione; al contempo vengono escluse automaticamente le sentenze che, a causa del trascorrere del tempo, non siano più ricomprese, quanto alla data di pubblicazione, negli ultimi cinque anni.

La fruibilità di SentenzeWeb è garantita da un motore di ricerca fortemente innovativo, caratterizzato dal carattere intuitivo delle funzioni e accessibile da chiunque – senza limitazioni – attraverso il sito web della Corte.

Il sistema conta oltre 10mila contatti al giorno; su base mensile vengono visualizzate centinaia di migliaia di testi integrali di sentenze; sono fatti assai indicativi del successo che l’iniziativa ha comunque incontrato presso la indifferenziata platea degli utenti.

Anche l’archivio da ultimo descritto concorre a rafforzare la funzione nomofilattica della Cassazione, atteso che, come è del tutto evidente, la prospettiva di una sempre maggiore diffusione della conoscenza della giurisprudenza all’interno del corpo sociale è strettamente connessa al rafforzamento dei valori della stabilità e certezza del diritto, che non è e non deve essere più sapere di pochi.

Deve essere tuttavia sottolineato un ulteriore, importantissimo vantaggio, che costituisce il portato diretto dell’apertura degli archivi delle sentenze civili e penali alla libera consultazione del cittadino. La trasparenza del servizio giustizia.

6. La trasparenza dell’attività giurisdizionale e il diritto alla privacy

L’apertura dell’archivio SentenzeWeb, che per la prima volta in Italia mette a disposizione di chiunque la possibilità di accedere gratuitamente a tutta la giurisprudenza di legittimità degli ultimi cinque anni (ItalgiureWeb riserva ai soli magistrati la lettura integrale delle sentenze di legittimità), se, da un lato, soddisfa l’esigenza, più volte segnalata, di garantire in maniera ottimale la trasparenza dell’attività giurisdizionale di legittimità assicurando la più ampia informazione in ordine alle decisioni della Corte di cassazione, dall’altro, impone che venga trovata adeguata soluzione alle problematiche connesse alla necessità di garantire in maniera rigorosa e coerente il rispetto della privacy, ovvero del diritto alla protezione dei dati personali.

Si è posto pertanto il problema di trovare soluzioni idonee a coniugare in modo equilibrato e coerente il rispetto dei contrapposti interessi sottesi al diritto alla trasparenza, da un lato, e a quello alla privacy dall’altro.

Il punto di partenza è dato dal rilievo che la trasparenza costituisce un requisito immanente all’esercizio della giurisdizione in un paese democratico.

Trasparenza significa infatti conoscibilità e quindi controllabilità delle decisioni da parte degli utenti del servizio giustizia e, più in generale, da parte dei cittadini.

Non a caso il legislatore, con la legge n. 114 del 2014 recante «misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari» parla di esigenza di «favorire la cultura della trasparenza» anche in funzione di prevenzione di fenomeni di corruzione.

A livello europeo, del resto, il principio di trasparenza è previsto in relazione a tutti gli organismi dell’Unione dall’art. 15 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue), secondo il quale le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione operano nel modo più trasparente possibile. A sua volta tale disposizione trova il suo fondamento nell’art. 1, comma 2, Trattato dell’Unione europea (Tue), secondo il quale il Trattato «segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa», in cui «le decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più possibile vicino ai cittadini».

In sostanza il principio di trasparenza appare subito, nel primo articolo del Trattato sull’Unione, come elemento caratterizzante dell’Ue. Articolo che trova il suo fondamento nella convinzione che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni, nonché la fiducia dei cittadini nei confronti dell’amministrazione ed il riconoscimento della giurisprudenza comunitaria. In attuazione del principio si è rafforzata la disciplina dell’accesso del pubblico ai documenti e alle istituzioni dell’Ue.

Del resto, con specifico riferimento alla giurisdizione, l’esigenza di trasparenza trova la propria consacrazione nell’art. 111, comma sesto, della Costituzione che prevede l’obbligo di motivazione per tutti i provvedimenti giurisdizionali. È stato infatti autorevolmente affermato (Luiso) che la motivazione costituisce strumento per l’effettiva realizzazione della partecipazione popolare all’amministrazione della giustizia, serve a consentire la verifica, a chi non è parte del processo, dei modi, dei tempi, delle forme, dei criteri con i quali il giudice decide la singola controversia, è uno specchio di garanzia che consente alla collettività di controllare l’operato dei giudici. In altre parole la motivazione del provvedimento giurisdizionale serve a consentire alla collettività il controllo sui modi dell’esercizio del potere giurisdizionale e rende trasparente la giurisdizione.

È evidente a tutti che il principio della trasparenza ha trovato nell’informatica un supporto di straordinaria efficacia. In particolare chiunque può verificare con un semplice collegamento internet, mediante l’accesso all’archivio SentenzeWeb, l’attività della Corte di cassazione con aggiornamento alle 48 ore precedenti.

È peraltro altrettanto evidente che il mezzo informatico, grazie alla sua capacità diffusiva, accresce il rischio di violazione del diritto alla privacy, diritto che è compiutamente regolamentato, anche con riferimento ai suoi limiti, dalla legge (in particolare, artt. 51 e 52 d.lgs n. 196 del 2003), dalle «Linee guida emesse dal Garante della privacy» oltre che, a livello europeo, da ultimo, dal Regolamento n. 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 relativo alla «protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali …».

La Corte di cassazione è pienamente consapevole di tale rischio ed è fortemente impegnata a garantire il pieno rispetto della normativa vigente.

In particolare:

1. La limitazione al quinquennio delle sentenze visualizzabili (con automatica rimozione di quelle che, a causa del trascorrere del tempo, risultino non più ricomprese nel suddetto ambito temporale) garantisce il rispetto del cd. diritto all’oblio.
2. Grazie ad appositi accorgimenti tecnici adottati già in fase di progettazione e realizzazione dell’archivio, i documenti ivi contenuti non sono suscettibili di indicizzazione da parte di motori di ricerca esterni (ad esempio, Google, Yahoo etc.). Grazie a tale soluzione è stato eliminato in radice il rischio di decontestualizzazione del dato paventato da alcuni organi di stampa.
3. Sono state individuate con sempre maggiore precisione le fattispecie che impongono l’oscuramento dei dati sensibili ed è stata organizzata una sequenza di controlli per selezionare i provvedimenti da oscurare. Su quest’ultimo punto deve essere ricordato il recente decreto del Primo presidente in data 14 dicembre 2016, col quale non solo sono state ulteriormente specificate le linee guida in tema di oscuramento ed è stato sollecitato il rispetto delle stesse da parte di tutti gli organi preposti, ma è stato fornito un elenco specifico di tutte le ipotesi (distinte fra civile e penale) in cui è necessario procedere d’ufficio all’oscuramento dei dati sensibili.

Grazie a tali accorgimenti può dirsi che l’inserimento delle decisioni di legittimità nell’archivio SentenzeWeb (l’archivio contiene attualmente oltre 456.000 fra sentenze e ordinanze delle quali oltre 154.000 emesse dalle sezioni civili e oltre 301.000 emesse dalle sezioni penali) è stato realizzato sostanzialmente nel pieno rispetto delle procedure finalizzate a garantire il corretto oscuramento dei dati; ciò trova conferma nel numero estremamente ridotto (di poco superiore alla dozzina) di casi nei quali l’erronea applicazione delle suddette procedure ha determinato la pubblicazione in chiaro di provvedimenti da oscurare. Occorre peraltro, da un lato, velocizzare le procedure di verifica in concreto dei numerosi provvedimenti (alcune migliaia) rimossi dall’archivio perché sospettati, in base a criteri di selezione automatica, di contenere dati sensibili; dall’altro, una volta che la verifica abbia dato esito positivo, velocizzare le attività di oscuramento. Il Ced della Corte è fortemente impegnato a risolvere le suddette criticità attraverso l’adozione di idonee misure organizzative (quanto alla prima) e la realizzazione di appositi strumenti informatici (quanto alla seconda).