Délai raisonnable del processo innanzi alle Corti di Lussemburgo e Strasburgo: tutela rimediale, efficienza e qualità della giustizia

1. Le sentenze del Tribunale dell’Ue nelle cause Gascogne e altre

Nel primo scorcio del 2017 il Tribunale dell’Unione europea, con tre distinte sentenze[1], ha condannato l’Unione europea a risarcire i danni cagionati alle parti (private) di processi svoltisi davanti allo stesso Tribunale (in diversa composizione) e protrattisi oltre il délai raisonnable ai sensi dell’art. 47, co. 2, della Carta di Nizza[2]. I tre processi in questione traevano tutti origine dall’impugnativa della decisione C(2005) 4634, volta a sanzionare un cartello anticoncorrenziale di imprese (tra cui la società Gascogne)operanti nel settore dei sacchi industriali ed erano durati circa cinque anni e nove mesi, di cui circa tre anni e dieci mesi intercorsi tra la fine della fase scritta e l’apertura della fase orale. Nel febbraio del 2017, peraltro, il Tribunale ha rigettato un’analoga domanda risarcitoria, ritenendo ragionevole la durata di quattro anni e tre mesi (di cui circa due anni e un mese intercorsi tra la fine della fase scritta e l’apertura della fase orale) con riguardo ad un processo originato dall’impugnativa proposta dalla Aalberts Industries NV contro la decisione C(2006) 4180, pure recante sanzioni per pratiche anticoncorrenziali[3].

Tali pronunce presentano svariati motivi di interesse.

In primo luogo, esse segnano in concreto il completamento del percorso di individuazione del rimedio effettivo in relazione alla tutela del diritto al délai raisonnable del processo innanzi alle giurisdizioni di Lussemburgo. Nell’ormai risalente caso Baustahlgewebe[4], infatti,il riconoscimento del délai raisonnable (non ancora codificato nella Carta di Nizza) quale principio generale del diritto comunitario aveva indotto la Corte di giustizia – adita in sede di impugnazione contro la sentenza del Tribunale – a ritenere che la violazione di tale principio ad opera del Tribunalepotesse essere rimediata tramite la riduzione della sanzione irrogata dalla Commissione per pratica anticoncorrenziale[5] e, dunque, nell’ambito del medesimo processo avente ad oggetto l’impugnativa di tale sanzione. Un approccio diverso si era, invece, profilato nel caso Der Grüne Punkt, nel quale – in assenza di una sanzione da ridurre (perché la ricorrente aveva fatto oggetto di ingiunzione di astenersi dall’abusare della sua posizione dominante) – la Corte aveva indicato nell’azione per responsabilità extra-contrattuale dell’Unione (ex artt. 268 e 340, co. 2, Tfue) l’unico rimedio esperibile per ottenere ristoro per il pregiudizio sofferto in conseguenza dell’irragionevole durata dal processo di primo grado. Infine, proprio nel pronunciarsi in sede di impugnazione nell’ambito dei processi originati dalla suddetta decisione C(2005) 4634 relativa al cartello dei sacchi industriali, la Grande sezione della Corte di giustizia[6] aveva smentito la possibile coesistenza dei due diversi rimedi poc’anzi divisati e aveva stabilito che «la violazione da parte di un giudice dell’Unione del suo obbligo, derivante dall’art. 47, secondo comma, della Carta, di decidere le controversie ad esso sottoposte entro un termine ragionevole deve essere sanzionata in un ricorso per risarcimento danni presentato dinanzi al Tribunale, ricorso che costituisce un rimedio effettivo»[7], precisando che «la domanda intesa ad ottenere il risarcimento del danno causato dalla violazione, da parte del Tribunale, del termine ragionevole del procedimento non può essere presentata direttamente alla Corte nel contesto di un’impugnazione, ma deve essere proposta dinanzi al Tribunale stesso», in autonomo processo[8].

In secondo luogo, nelle pronunce Gascogne e altre relative al cartello dei sacchi industriali, la Grande sezione della Corte di giustizia aveva statuito che la violazione del délai raisonnable ex art. 47, co. 2, della Carta di Nizza costituisce di per sé «una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli», vale a dire uno degli elementi che concorrono all’insorgere dell’obbligazione risarcitoria dell’Unione ex art. 340, co. 2 Tfue unitamente alla sussistenza di un danno effettivo ed al nesso di causalità tra condotta illecita e danno. Non solo, ma essa aveva aggiunto che i processi innanzi al Tribunale relativi all’impugnativa della decisione C(2005) 4634 avevano violato il délai raisonnable. Dal canto suo, nei successivi processi aventi ad oggetto l’azione risarcitoria per violazione del délai raisonnable intentati dalla Gascogne e dalle altre società del cartello dei sacchi industriali parti alla controversia conclusa dalla Grande sezione, il Tribunale ha proceduto nuovamente alla analitica valutazione dello svolgimento e della durata dei processi in questione, malgrado una delle parti avesse eccepito che la violazione dell’art. 47, co. 2, Carta di Nizza e, dunque, la sussistenza di uno dei presupposti della responsabilità aquiliana dell’Unione costituisse punto pregiudiziale (in virtù, per l’appunto, delle statuizioni della Grande sezione)[9].

In terzo luogo, va sottolineato come nelle sentenze di inizio 2017 relative alla violazione del délai raisonnable nel processo del cartello dei sacchi industriali – così come in quella che ha, invece, rigettato la domanda risarcitoria proposta dalla Aalberts Industries NV – il Tribunale abbia ribadito, sulle orme delle indicazioni offerte dalla Corte di giustizia a far tempo dal caso Baustahlgewebe, che la valutazione del carattere ragionevole della durata del processo deve essere compiuta alla luce delle concrete circostanze del caso di specie, tenuto conto dell’importanza della causa per la parte ricorrente, della complessità del caso e del comportamento delle parti; al contrario, «il carattere ragionevole di una [certa] durata non può essere esaminato assumendo come termine di paragone un limite massimo preciso, determinato in maniera astratta»[10].

Più nel dettaglio, il Tribunale ha riconosciuto che tutte le cause in questione avessero una importanza «reale» per le società ricorrenti, colpite da onerose sanzioni antitrust, senza dimenticare che «l’esigenza fondamentale di sicurezza giuridica di cui debbono beneficiare gli operatori economici così come l’obiettivo di assicurare che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno rivestono un interesse considerevole non solo per la parte ricorrente ed i suoi concorrenti, ma ugualmente per i terzi, in ragione del gran numero delle persone coinvolte e degli interessi finanziari in gioco»[11]. Il Tribunale ha, quindi, focalizzato la sua attenzione sull’unico periodo di apparente inattività, vale a dire quello intercorrente tra la chiusura della fase scritta e l’apertura della fase orale nelle cause in esame, indicando, all’interno di questo intervallo, in quindici mesi il tempo ragionevolmente necessario all’ufficio per procedere alla sintesi degli argomenti delle parti, all’analisi in fatto e diritto della causa ed alla preparazione della fase orale, visto che le cause in materia di concorrenza sono caratterizzate da fascicoli voluminosi e da una elevata complessità in fatto e in diritto. Tenuto, poi, conto della necessità di trattare le cause in questione (delle quali si denunciava la durata irragionevole) in parallelo con altre cause originate dall’impugnativa delle stesse decisioni della Commissione in materia antitrust[12], e che presentavano lingue processuali parzialmente diverse, il Tribunale ha aggiunto forfettariamente al délai raisonnable di quindici mesi, come sopra identificato, un mese per ogni causa connessa.

Se questi sono i tratti comuni alle varie pronunce del Tribunale qui in rassegna, le diverse conclusioni raggiunte sul punto della violazione del délai raisonnable con riguardo al caso Gascogne e alle altre cause del cartello dei sacchi industriali rispetto al caso Aalberts Industries NV si spiegano sia con l’oggettiva diversità dell’intervallo tra chiusura della fase scritta e inizio della fase orale (quarantasei mesi per le prime contro i venticinque mesi per le seconde) sia con la sussistenza di circostanze di particolare complessità del caso Aalberts Industries NV sia, ed infine, con la considerazione che quest’ultima aveva contribuito all’allungamento dei tempi, superando più volte, nei propri scritti difensivi, i limiti dimensionali contenuti nelle istruzioni pratiche del Tribunale alle parti[13] ed appesantendo, così, le difese di controparte e l’attività dell’ufficio.

In quarto luogo, degne di nota paiono le statuizioni relative all’an e quantum dei danni asseritamente conseguenti alla violazione del délai raisonnable. Per quanto concerne il danno patrimoniale, il Tribunale procede ad una analitica selezione del pregiudizio risarcibile alle società attrici, soprattutto per il tramite di un rigoroso vaglio del nesso di causalità e del rispetto dell’onus probandi. In particolare, il Tribunale esclude il risarcimento degli interessi moratori corrisposti dalle società attrici per il ritardato pagamento delle sanzioni, e ciò anche per il periodo successivo al superamento del délai raisonnable, giacché esse non avevano dimostrato che tale pregiudizio fosse stato superiore rispetto al vantaggio derivante dall’aver disposto della somma (corrispondente all’ammenda non versata) per tutta la durata del processo. Viene riconosciuto, invece, il danno patrimoniale consistente nelle spese sostenute per la garanzia bancaria accesa in luogo del versamento dell’ammenda, per il periodo successivo al superamento del délai raisonnable e fino alla data della sentenza del Tribunale che aveva concluso il processo presupposto[14].

Per quanto concerne il danno non patrimoniale[15], si afferma che il protrarsi della durata del processo oltre il délai raisonnable ha prolungato quella situazione di incertezza normalmente provocata dalla pendenza di un processo, influenzando la gestione della società. Tuttavia, precisa il Tribunale, tale pregiudizio può essere riconosciuto in capo alla società e non ai suoi amministratori o dipendenti, sia perché – sotto il profilo della legittimazione – essi non hanno conferito mandato alla società per agire in loro nome e conto sia perché, comunque, non era risultato provato un loro pregiudizio distinto da quello della società. Peraltro, la somma da liquidare a titolo di danno non patrimoniale non può essere di importo tale dal condurre, indirettamente ed in via di compensazione, all’abbattimento della sanzione antitrust ormai definitiva[16] né tantomeno essere computata moltiplicando una percentuale di tale sanzione per ogni anno di ritardo[17]. Vengono, così, attribuiti in via equitativa ed al fine di conservare l’effettività del rimedio, rispettivamente, 5.000 e 6.000 euro.

Infine – ed anche se si tratta di una questione evidentemente preliminare – nelle sentenze passate in rassegna il Tribunale, rigettando l’eccezione proposta a riguardo dalla convenuta, precisa che il termine di prescrizione (quinquennale: art. 46 dello Statuto della Corte di giustizia)dell’azione per il risarcimento danni da violazione del délai raisonnable è da individuarsi nella data di deposito della sentenza che chiude il processo presupposto, non potendo – per evidenti ragioni di certezza del diritto – cominciare a decorrere in una data in cui il fatto generatore del danno non ha ancora esaurito la sua portata lesiva.

2. Motivi di interesse, da Lussemburgo a Strasburgo

I più evidenti motivi d’interesse delle esaminate pronunce del Tribunale dell’Unione, che si sono evidenziati nel paragrafo precedente, risultano per lo più già prefigurati e, quindi, discussi in dottrina con precipuo riguardo all’ordinamento euro-unitario ed al contenzioso in seno alle giurisdizioni di Lussemburgo, unitamente al profilo probabilmente decisivo in tale contesto: i dubbi circa l’imparzialità del Tribunale dell’Unione nei giudizi di responsabilità per violazione del délai raisonnable … asseritamente consumatasi davanti al medesimo Tribunale[18].

All’attento lettore non saranno sfuggite, peraltro, armonie e disarmonie tra le statuizioni del Tribunale dell’Unione (relative al délai raisonnable innanzi alle giurisdizioni di Lussemburgo) e il corpus normativo e giurisprudenziale relativo alla tutela (rimediale) del «termine ragionevole» del processo nel nostro ordinamento. Armonie: si pensi, ad esempio, alle ragioni che hanno condotto le Sezioni unite a negare che il diritto all’«equa riparazione» ex lege 89/2001 fosse assoggettabile al termine ordinario di prescrizione in pendenza del processo presupposto[19] oppure alla circostanza che la «corte di appello Pinto» può liquidare l’«equa riparazione» per il solo periodo eccedente il «termine ragionevole» del processo[20]. Ma anche disarmonie: si consideri, sempre a titolo di esempio, come, a far tempo dalla riforma del 2012, la l. 89/2001 (in particolare, il suo art. 2, co. 2-bis) predetermini rigidamente una durata in astratto ragionevole per categorie assai generali di processi (processo di cognizione, processo esecutivo e procedure concorsuali)[21], perseguendo il chiaro intento di indurre il giudice dell’«equa riparazione» ad un rapido calcolo aritmetico piuttosto che ad una valutazione puntuale della ragionevolezza della durata di ogni processo sottoposto al suo esame. Ed ancora, tenendo a mente il dibattito sulla natura – indennitaria o risarcitoria – del diritto all’«equa riparazione» ex lege 89/2001, si può rilevare come in subiecta materia l’ordinamento euro-unitario, al pari di altri ordinamenti stranieri[22], smentisca l’assioma secondo cui la violazione del délai raisonnable non può essere fonte di responsabilità aquiliana perché l’attività giudiziaria «non diviene illecita per il fatto del suo, sia pure eccessivo, protrarsi»[23].

Di questi temi, rievocati dalle pronunce del Tribunale dell’Unione di inizio anno, chi scrive si è già occupato in tempi non troppo risalenti[24]. Dopo aver registrato che la violazione del délai raisonnable si può verificare anche al Kirchberg e che l’ordinamento dell’Unione europea vi offre rimedio, sembra, allora, più proficuo in questa sede volgere lo sguardo verso Strasburgo, alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

L’obiettivo non è tanto quello di comparare il modus operandi del Tribunale con quello seguito dalla Corte di Strasburgo quando è chiamata a pronunciarsi su doglianze di violazione del délai raisonnable ex art. 6 § 1 Cedu. In proposito, ci si limita qui ad evidenziare che le pronunce di inizio 2017 del giudice “lussemburghese” – nella parte in cui vi si procede ad analitico e puntuale esame dei processi in questione alla luce dei criteri della condotta delle parti (e delle autorità), della complessità della causa e della “posta in gioco” – non trovano pieno corrispettivo nella giurisprudenza di Strasburgo delineatasi a far tempo dalle (tristemente) note sentenze Bottazzi, A.P., Ferrari e Di Mauro del 1999[25] e consolidatasi, al di là del “contenzioso italiano”, dopo il grand arrêt Frydlender c. Francia del 2000[26]: negli anni più recenti le sentenze della Corte Edu, dopo aver proceduto ad una sommaria illustrazione dello svolgimento del processo in esame (se non a indicarne alcune essenziali informazioni, quali durata complessiva e gradi di giudizio, in una tabella in appendice) si limitano, spesso, a ricordare in motivazione di aver esaminato moltissimi ricorsi nei quali si è concluso per la violazione del délai raisonnable ovvero a richiamare il leading case in tale materia per il Paese considerato, concludendo che nulla consente di pervenire ad una diversa valutazione nel caso di specie[27].

Piuttosto – ed anche in considerazione del fatto che il modus operandi della Corte di Strasburgo appena divisato affonda, verosimilmente, le sue radici in esigenze di economia processuale – ci si chiede: è possibile che la durata del processo innanzi alla Corte di Strasburgo risulti irragionevole? E, in tal caso, le parti dispongono di un rimedio per ottenere ristoro, analogamente a quanto si è in concreto verificato per le giurisdizioni dell’Unione europea all’inizio di quest’anno?

3. Tutela rimediale in caso di violazione del délai raisonnable da parte della Corte di Strasburgo?

Per quanto ciò comporti un’inversione dell’ordine logico delle questioni sollevate, conviene iniziare dalla risposta al secondo interrogativo: seccamente negativa.

Infatti, ove si immaginasse di rivolgere davanti al giudice nazionale la richiesta indennitaria per violazione del délai raisonnable ad opera della Corte europea dei diritti dell’uomo contro la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo, tale richiesta, che trarrebbe origine da un’attività posta in essere nell’esercizio delle funzioni tipiche della Corte, s’infrangerebbe contro l’immunità dalla giurisdizione da riconoscersi alla Corte o, meglio, all’organizzazione internazionale del Consiglio d’Europa, nell’ambito del quale opera la Corte e con cui essa presenta «legami istituzionali […] fortissimi»[28]. E tale immunità opererebbe sia in sede di cognizione sia – nella non creduta ipotesi che qualche tribunale nazionale abbia accolto la pretesa indennitaria de qua contro la Corte o il Consiglio d’Europa – in sede di esecuzione di un’ipotetica condanna al risarcimento dei danni[29].

Contro ostacoli forse ancor più evidenti si scontrerebbe la domanda risarcitoria proposta contro la Corte (o il Consiglio d’Europa)… per il tramite di un ricorso individuale innanzi alla stessa Corte ex art. 34 Cedu. Se è vero, infatti, che la Corte è istituita «[p]er assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti contraenti dalla […] Convenzione e dai suoi Protocolli» (art. 19 Cedu) e che sono «le Alte Parti contraenti» a dover assicurare «ad ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà enunciati nel Titolo primo della […] Convenzione» (art. 1 Cedu): la Corte non avrebbe potestas iudicandi su un ricorso ex art. 34 Cedu rivolto contro di essa (o, meglio, contro il Consiglio d’Europa), che sarebbe dichiarato inammissibile in quanto incompatibile ratione personae[30].

Ugualmente infruttuoso si rivelerebbe, poi, il tentativo di risolvere i problemi finora accennati (che sorgerebbero in caso di proposizione della pretesa indennitaria nei confronti della Corte o il Consiglio d’Europa) dirigendo contro gli Stati parte al Consiglio d’Europa la richiesta indennitaria derivante dalla violazione del délai raisonnable nel processo innanzi alla Corte di Strasburgo.

Iniziando, stavolta, dal caso in cui tale pretesa fosse veicolata per il tramite di un ricorso ex art. 34 Cedu, si potrebbe forse cercare di distinguere questo caso da quelli in cui gli Stati membri erano stati convenuti davanti alla Corte per altre violazioni dell’art. 6 § 1 Cedu asseritamente perpetrate dai tribunali amministrativi interni di organizzazioni internazionali[31], compreso il Consiglio d’Europa[32]. In quei casi la Corte ha dichiarato i ricorsi irricevibili per incompatibilità ratione personae, osservando come «à aucun moment l’un ou l’autre des Etats mis en cause n’est intervenu, directement ou indirectement, dans ce litige» e rilevando che nella specie «aucune action ou omission de ces Etats ou de leurs autorités qui serait de nature à engager leur responsabilité au regard de la Convention»; ebbene – si potrebbe in thesiobiettare – non è forse per colpa (omissiva) degli Stati membri che la Corte non dispone dei mezzi necessari per decidere in tempi ragionevoli? Evidentemente l’argomento prova troppo: ammesso che la scarsità di mezzi possa essere identificata quale causa determinante della violazione del délai raisonnable a Strasburgo (in luogo, ad esempio, dell’eccesso di domanda ovvero, sempre a titolo di mera ipotesi di scuola, di una eventuale neghittosità di giudici e funzionari), va ricordato che la Corte dipende finanziariamente dal Consiglio d’Europa (art. 50 Cedu)[33], sicché l’eventuale scarsità di mezzi (in thesi causa determinante della violazione del délai raisonnable) sarebbe da imputarsi alle decisioni di bilancio assunte dal Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, organo statutario di tale organizzazione distinto dagli Stati membri.

Gli stessi argomenti dovrebbero, del resto, condurre al rigetto della pretesa indennitaria de qua ipoteticamente rivolta contro gli Stati membri (non davanti alla Corte, bensì) davanti al giudice nazionale, anche qualora tale giudice, ponendosi nel solco di (ma forse anche forzando in parte) Corte cost. 238/2014[34], non avesse in via pregiudiziale rifiutato di pronunciare sul merito di tale pretesa a cagione dell’immunità dello Stato estero dalla giurisdizione civile.

Per di più, non va trascurato che alla base di questi ipotetici tentativi, volti ad ottenere ristoro per violazione del délai raisonnable consumatasi nel processo innanzi alla Corte Edu, vi è un presupposto in iure tutt’altro che dimostrato: che il délai raisonnable, cioè, costituisca un principio fondamentale del processo innanzi ai tribunali internazionali[35] e che, dunque, la Corte Edu sia giuridicamente obbligata a rispettarlo anche se essa non è parte alla Cedu e, dunque, non è giuridicamente tenuta al rispetto del suo art. 6 § 1. Solo così si potrebbe sperare di concludere che la violazione del délai raisonnable a Strasburgo integri quel «danno ingiusto» civilisticamente risarcibile secondo il fondamentale principio del neminem laedere.

Insomma, le sentenze del Tribunale dell’Unione da cui hanno tratto le mosse le presenti notazioni dovrebbero ricordarci che, in quella sede, il ristoro pecuniario conseguente alla violazione del délai raisonnable si è fondato su precise norme giuridiche (l’art. 47 Carta di Nizza che positivizza il principio del délai raisonnable, l’art. 340, co. 2, Tfue che stabilisce la sanzione per la violazione del neminem laedere da parte di Istituzioni ed agenti dell’Unione e l’art. 268 Tfue che individua il giudice competente per le relative azioni) all’interno di un vero e proprio ordinamento giuridico autonomo rispetto a quello degli Stati membri e affatto peculiare rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Ciò che non può affermarsi, invece, per la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e la Corte di Strasburgo.

4. Di alcuni casi di apparente violazione del délai raisonnable da parte della Corte di Strasburgo

Resta, dunque, l’altro interrogativo: può darsi che la Corte di Strasburgo non si pronunci in tempi ragionevoli? Per restare fedeli alla premessa metodologica secondo cui il rispetto del délai raisonnable deve essere valutato alla luce dei concreti svolgimenti del processo in questione e secondo i criteri della condotta delle parti (e delle autorità), della complessità del caso e della posta in gioco per il ricorrente, la risposta a tale quesito dovrebbe essere offerta case by case e, comunque, non solo sulla base della considerazione del mero dato temporale. È anche vero, nondimeno, che gli snodi fondamentali del procedimento, delineati per l’essenziale dal regolamento di procedura della Corte[36], renderebbero più semplice tale valutazione: in linea generale, le attività processuali delle parti si riducono allo scambio di osservazioni sulla ricevibilità e il merito del ricorso (laddove questo non sia stato dichiarato irricevibile de plano) nonché alla richiesta di satisfaction équitable da parte del ricorrente (cui può seguire una replica del Governo), il tutto entro termini assegnati dalla Corte[37]. Ne discende che, in linea di principio, la durata del processo dipenderà dal grado di complessità fattuale e/o giuridica del ricorso e dai tempi e carichi di lavoro della Corte, da mettere poi in relazione (ai fini della valutazione di ragionevolezza) con la “posta in gioco” per il ricorrente[38].

Se ciò è vero, sembrerebbe, ad esempio, irragionevole la durata del processo: a) nel caso Nistor c. Romania[39] (ricorso proposto nell’aprile 2005, comunicato al Governo nell’ottobre 2009 e deciso nel novembre 2010), per il quale il testo della sentenza non mostra elementi di particolare complessità fattuale o giuridica e nel quale era, però, in gioco la concreta impossibilità per la madre e i nonni di esercitare il proprio diritto di visita, rispettivamente, della figlia e della nipote, ovvero (b) nel caso Mesut Deniz c. Turchia[40] (ricorso proposto nell’agosto 2007, comunicato al Governo nell’aprile 2010 e deciso nel novembre 2013), ove la Corte, risolvendo in base ai documenti versati agli atti una quaestio facti non proprio lineare (ma neanche di straordinaria complessità) ha accertato che il ricorrente era stato torturato e, facendo applicazione di principi consolidati, ha concluso che le autorità non avevano rispettato neanche gli obblighi procedurali derivanti dall’art. 3 Cedu. Analogamente, e per quanto non si tratti di materie altrettanto sensibili, desta una certa impressione il tempo trascorso tra la proposizione del ricorso (gennaio 2004), la sua comunicazione (gennaio 2007) e la sua decisione da parte della Corte (gennaio 2014) nel caso Pascucci c. Italia [41] ovvero la circostanza che alcuni dei ricorsi definiti con la sentenza Zucchinali e altri c. Italia del 21 ottobre 2014 [42], relativi alla violazione del délai raisonnable ex art. 6 § 1 innanzi al tribunale di Bergamo, erano stati depositati a Strasburgo tra il 1998 e il 1999[43].

5. Efficienza e lotta all’arretrato vs. accesso alla Corte e qualità della decisione?

Ad ogni buon conto, abbandonata (perché infruttuosa) la prospettiva rimediale, pare più utile chiedersi se la Corte Edu abbia un problema strutturale nell’offrire risposta in tempi ragionevoli alla domanda di giustizia che le viene rivolta.

In proposito, si può iniziare con il ricordare che i problemi del numero delle sopravvenienze, dell’arretrato, dei carichi lavoro della Corte e degli strumenti per rendere la sua attività più efficiente sono al cuore del processo di riforma del meccanismo di tutela dei diritti umani istituito dalla Convenzione, quantomeno a far tempo dal Protocollo XI, aperto alla firma degli Stati parte alla Convenzione nel maggio del 1994 ed entrato in vigore nel novembre 1998[44]. All’obiettivo della riduzione dei nuovi ricorsi e dell’arretrato nonché dell’incremento della capacità di definizione dei ricorsi ad opera della Corte è senz’altro rivolto il Protocollo XIV alla Convenzione (aperto alla firma nel maggio 2004 ed in vigore nel giugno del 2010). Nel dicembre del 2005, su invito del Segretario generale del Consiglio d’Europa nonché del Presidente della Corte, veniva presentato un accurato studio volto ad analizzare i carichi e i metodi di lavoro della Corte e ad individuare le possibili misure per incrementarne l’efficienza[45]. Nel maggio del 2005, i Capi di Stato e di Governo istituivano un «Gruppo di Saggi» al fine di esaminare la questione dell’efficacia a lungo termine del meccanismo di controllo della Convenzione, ivi compresi gli effetti del Protocollo XIV[46]. A far tempo dalla conferenza di Interlaken del febbraio del 2010, i più alti rappresentanti delle istituzioni (nazionali e internazionali) chiamate ad agire nel o interagire con il sistema di tutela di Strasburgo si riuniscono annualmente per fare il punto sull’avvenire della Corte europea dei diritti dell’uomo e progettare le ulteriori riforme necessarie soprattutto per far sì che essa non collassi sotto il peso delle sopravvenienze e dell’arretrato e che la sua credibilità non sia minata dall’eccessiva durata del suo processo. Parallelamente, anche i metodi di lavoro in seno alla Cancelleria della Corte hanno conosciuto profondi cambiamenti per le stesse ragioni e per gli stessi fini.

Esula dall’obiettivo e dall’economia delle presenti notazioni offrire una analisi del complesso di misure adottate nell’ambito di tale processo di riforma[47]. Ciò che più direttamente ci interessa è, invece, evidenziare come – nell’ultimo lustro – la situazione potrebbe apparire, a prima vista, migliorata: la Corte «non è più vittima del suo successo», affermava il suo Presidente pro tempore, Dean Spielmann, in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario 2013.

Ed invero, se agli inizi del 2012 la curva delle pendenze a Strasburgo aveva toccato il suo record storico, superando i 150.000 ricorsi, già a fine 2012 (e a parità di sopravvenienze rispetto all’anno precedente[48]) le pendenze si erano ridotte a 128.100, iniziandosi una curva discendente costante: 99.900 a fine 2013, 69.900 a fine 2014, 64.850 a fine 2015[49]. E tuttavia i dati sembrano dimostrare che tale spettacolare riduzione delle pendenze si spieghi, per l’essenziale e ripetendo ancora una volta le parole di Dean Spielmann, con il fatto che «la procedura in Giudice unico», introdotta con il Prot. XIV, «è stata utilizzata appieno»: 47.000 ricorsi sono stati definiti dal Giudice unico nel 2011, circa 82.000 nel 2012, circa 80.000 nel 2013, circa 78.000 nel 2014 … e solo 36.000 nel 2015 e 31.000 nel 2016(sic!). A tali dati corrispondono quelli dei ricorsi pendenti innanzi al Giudice unico alla fine dell’anno giudiziario di riferimento: circa 60.000 a fine 2012, 26.500 a fine 2013, circa 8.000 a fine 2014 e 3.150 a fine 2015. Insomma, negli ultimi anni si è abbattuto il numero dei casi pendenti e “battezzati” come irricevibili, ex artt. 34 e 35 Cedu, senza bisogno di ulteriore esame e negli stessi anni al Giudice unico sono da ricondursi il 90 % del totale dei provvedimenti resi dalla Corte[50]; la decisione del Giudice unico costituisce, ormai, parte integrante del meccanismo di filtraggio dei ricorsi e della celere definizione (secondo la pratica del «one in, one out») di quelli irricevibili «senza bisogno di ulteriore esame» (per richiamare la formulazione dell’art. 27 Cedu)[51]. Provvedimenti definitivi ed inoppugnabili, quelli del Giudice unico; provvedimenti alla cui motivazione né il ricorrente né il suo avvocato possano avere accesso[52], il che ha originato molte critiche[53] ed anche esiti forse imprevisti innanzi ad altri organismi internazionali per la tutela dei diritti umani[54].

Non si può trascurare, per altro verso, come, sfruttando l’altra principale innovazione del Prot. XIV (vale a dire l’attribuzione alla decisione di un Comitato di tre giudici dei ricorsi che sollevino questioni già oggetto di giurisprudenza consolidata della Corte), la Corte abbia ugualmente «iniziato ad affrontare il nodo dei ricorsi ripetitivi, che costituiscono circa la metà di tutti i ricorsi pendenti». A tal fine, a far tempo dall’autunno 2014, «la Corte ha adottato dei nuovi metodi di lavoro, che le permettono di trattare tali ricorsi in modo rapido e semplificato», anche grazie ad un avanzato sistema informatico di workflow, il che – negli auspici del Comité directeur des droits de l’homme del Consiglio d’Europa – dovrebbe consentire di risolvere il problema dell’arretrato anche per questa categoria di ricorsi[55].

A fronte di tali innovazioni, relative al procedimento di Giudice unico e di Comitato, parte della dottrina ha espresso sentiti timori per un approccio esclusivamente quantitativo ed industriale del lavoro della Corte, che potrebbe andare a detrimento della qualità dell’esame e della decisione di alcune categorie (numericamente assai significative) di ricorsi[56].

A ciò si aggiunga, infine, il mutamento dell’art. 47 del Regolamento di procedura della Corte, per effetto del quale, se il ricorso non è redatto nel pedissequo rispetto dei requisiti di forma-contenuto ivi indicati (tra cui: l’utilizzo di un formulario pdf editabile, con stretti limiti dimensionali) e non è assortito da tutti i documenti necessari al suo esame, esso non sarà assegnato ad una formazione giudicante della Corte: il ricorso potrà essere riproposto ma non avrà impedito la decadenza ricollegata al termine dei sei mesi ex art. 35 Cedu (che sarà abbreviata a quattro con l’entrata in vigore del Prot. XV). L’applicazione di questa regola, di cui parte della dottrina ha denunciato i pericoli di eccessivo formalismo[57], conduce a «rigettare “in via amministrativa”, senza controllo giudiziario, circa un ricorso su quattro»[58].

Adottate queste misure, negli ultimi anni la Corte ha sempre più orientato le sue risorse verso la comunicazione e la definizione dei ricorsi prioritari, in considerazione dell’importanza e dell’urgenza delle questioni sollevate (art. 41 del Regolamento di procedura della Corte) e, più precisamente, appartenenti alle prime 3 categorie indicate dalle guidelines della Corte[59]. Ma questa scelta, che ha consentito di ridurre i tempi di definizione di tali ricorsi e di incamminarsi, almeno per essi, verso il rispetto dei time-frames indicati nella dichiarazione di Brighton[60], rischia di lasciare indietro tutti quei «ricorsi potenzialmente fondati» (dunque non dichiarati subito irricevibili in Giudice unico) e, al contempo, non ripetitivi (dunque non attribuiti al Comitato ed alla procedura “semplificata” ma ad una Camera della Corte), che non vertano sugli artt. 2, 3, 4 e 5 § 1 Cedu. Se è vero che per il Comité directeur des droits de l’homme del Consiglio d’Europa «[l]a capacité de la Cour à traiter ces affaires est l’un des défis les plus importants posés au système», dovendo essere, peraltro, assicurato che «la rapidité de l’examen de telles affaires ne soit pas réalisée au détriment de sa qualité», non va trascurato che nel 2016 il numero dei ricorsi pendenti innanzi ad una Camera è complessivamente aumentato, sicché – avvisa il report di analisi dei dati statistici del 2016 – la Corte e la sua Cancelleria, dovranno «continuer à réfléchir à de nouvelles méthodes de travail et à de nouvelles approches pour rationaliser encore les procédures pour les différentes catégories de requêtes».

Conclusioni

Il quadro che si è delineato può apparire preoccupante. Invero, chi si rivolge alla Corte europea dei diritti dell’uomo, magari dopo essere passato per una defatigante vicenda giudiziaria a livello nazionale per esaurire le vie di ricorso interne, non dovrebbe fare i conti soltanto con lunghi tempi di decisione (che si riducono soltanto per i casi “prioritari”) e con l’assenza di ogni rimedio per l’irragionevole durata di tale processo. Il problema, forse più grave, potrebbe piuttosto risiedere nei rischi connessi al formalismo, in una risposta alla domanda di giustizia individuale non conforme alle garanzie del giusto processo o, comunque, frutto di efficientismo piuttosto che di qualità dell’analisi.

Tali impressioni non debbono far dimenticare come rimedi ben più drastici siano stati, in un passato recente, proposti eppure respinti[61]; in quanto impressioni, esse andranno senz’altro riconsiderate all’esito di più approfondita e completa analisi, non possibile in questa sede. Assumendole a mo’ di provvisoria conclusione, va, comunque, sin d’ora sottolineato come, per unanime convinzione, alla radice dei problemi qui prospettati vi è senza dubbio l’eccesso di contenzioso risultante dall’inottemperanza (o dall’imperfetta ottemperanza) degli Stati alle sentenze della Corte, in specie quando esse abbiano individuato un problema sistemico nell’ordinamento considerato. Ed ancora, va riconosciuto che difficilmente la Corte di Strasburgo potrebbe confezionare, su larga scala e per tutti i ricorsi che le vengono proposti, un “prodotto” diverso con le risorse che le vengono messe a disposizione (formalmente dal Consiglio d’Europa, ma in ultima istanza) dagli Stati, risorse che negli ultimi quindici anni non sono mai cresciute proporzionalmente rispetto all’incremento dei carichi di lavoro[62]. Al contrario – tornando per un attimo alle vicende di Lussemburgo da cui abbiamo iniziato queste notazioni – si può ricordare come, sul finire del 2015 e anche a seguito dell’introduzione delle azioni risarcitorie per violazione del délai raisonnable innanzi al Tribunale dell’Unione, sia stata approvata una riforma destinata nell’arco di un triennio a rafforzarne con ventuno unità il numero dei giudici che lo compongono (cui vanno aggiunti i rispettivi referendari e lo staff amministrativo)[63]. Tale riforma – si legge nel comunicato stampa che la annuncia[64] – era necessaria per far fronte ad un incremento di sopravvenienze di circa 300 cause in quattro anni (dal 2010 al 2014), mentre il suo costo era stimabile in 13,5 milioni di euro annui: circa un quinto dell’intero budget della Corte di Strasburgo per il 2015[65].