Brevi considerazioni sugli organi di garanzia nella riforma costituzionale Renzi-Boschi

1. Il disegno generale

Non è possibile – e neanche opportuno, sul piano dell’analisi tecnica – dare un giudizio complessivo univoco su una revisione costituzionale profonda e complessa come quella attualmente in itinere. Certo, letta nel suo insieme, la riforma Renzi-Boschi sembra ridurre gli spazi della democrazia, poiché varia in tal senso i modi del confronto: ma è soprattutto il congiungersi del “superamento” del bicameralismo paritario, perseguito tramite un sostanziale depotenziamento del Senato, con la forte distorsione maggioritaria consentita in certe condizioni (non improbabili) dalla nuova legge elettorale per la Camera dei deputati (legge n.52 del 2015, il cd Italicum), a imporre un mutamento che investe l’intero disegno costituzionale. La riforma Renzi-Boschi, inoltre, tende a ridurre i tempi della democrazia, poiché ne accelera le procedure, semplifica alcuni passaggi dell’iter legislativo, rende più debole l’azione delle opposizioni in Parlamento, indebolisce le Regioni come “contropotere” dello Stato, e rafforza dunque nel complesso l’Esecutivo centrale e la sua maggioranza (anche con strumenti nuovi, come la richiesta di priorità e il voto a data certa di cui al nuovo art.72, co.7 Cost.)[1], nel programmatico tentativo di rendere il meccanismo decisionale complessivo più “efficiente”. E d’altro canto non compensa in alcun modo i nuovi poteri reali di Governo e maggioranza con adeguate modifiche di sistema: così, per esempio, nel nuovo comma inserito nell’art.64 Cost., in relazione ai regolamenti parlamentari, si dice che questi «garantiscono i diritti delle minoranze parlamentari», e che quello della Camera «disciplina lo statuto delle opposizioni», ma non si modifica la maggioranza necessaria per approvarli (che resta quella assoluta dei componenti della singola Camera, già diventata peraltro insufficiente con una legislazione elettorale fortemente distorsiva e produttiva di una maggioranza precostituita, com’era quella dettata in origine dalla legge n.270 del 2005). Ancora, per fare un altro esempio, il nuovo art.82, anziché cogliere l’occasione della riforma per rafforzare il ruolo delle opposizioni nell’istituzione di Commissioni d’inchiesta (scelta che sarebbe tanto più necessaria dato l’accresciuto ruolo dell’Esecutivo), conserva il criterio di proporzionalità nella composizione delle stesse e mantiene nel complesso una configurazione dell’istituto come strumento di maggioranza, affatto incongruo per svolgere una reale funzione ispettiva, secondo quanto era peraltro stato rilevato da lungo tempo dalla dottrina già nell’assetto originario della Carta[2]; in più, ora la riforma limita la possibilità per il Senato di disporre inchieste alle sole «materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali». Dunque, un certo squilibrio tra i poteri, e soprattutto sull’asse maggioranza/minoranze, è manifesto. Inoltre, lo scopo dichiarato della revisione in atto (a parte quello, alquanto demagogico, del risparmio sui costi della politica, peraltro decisamente esiguo rispetto al bilancio dello Stato) è quello dell’aumento di efficienza complessiva del sistema. Però, in proposito, c’è da rilevare che, moltiplicando i tipi di procedimento legislativo nel nuovo modello di bicameralismo asimmetrico, rimescolando ancora la sempre problematica distribuzione delle competenze tra Stato e Regioni (certo semplificata in senso centralistico, ma con diversi punti oscuri), e per di più esprimendosi con una tecnica normativa foriera di molti dubbi interpretativi,la riforma è potenzialmente produttiva di un contenzioso che ben presto investirebbe la Corte costituzionale[3], e comunque pare introdurre nell’insieme non pochi fattori di complicazione nuovi al posto di quelli che vuole eliminare. Dunque, a dispetto delle intenzioni manifestate, questa riforma potrebbe infine rendere addirittura meno efficiente, probabilmente anche dal punto di vista funzionale, l’intero sistema. Ma certamente lo renderebbe tale soprattutto da quello dell’integrazione democratica, giacché l’efficienza in democrazia non è quella meramente quantitativa, misurabile in termini numerici di “prodotti” e di tempi, ma soprattutto quella qualitativa, da valutare alla luce della capacità di inclusione e consenso che le scelte politiche, gli outputs del sistema, dimostrano, e che sono infine il presupposto per generare effettività dell’intero Ordinamento. Salvo quanto si dirà in conclusione, in ordine però a tutt’altra prospettiva di lettura, è questo il dubbio maggiore che il nuovo testo ispira.

Comunque, dal punto di vista del più circoscritto oggetto di analisi di queste note, ciò renderà più arduo, ma tanto più prezioso, il compito degli organi chiamati a garantire il rispetto degli assetti fondamentali della Carta repubblicana, ossia del paradigma di democrazia rappresentativa, liberale e pluralista voluto dal Costituente del 1947.In altre parole, dinanzi a un blocco di maggioranza probabilmente artefatto, quasi certamente rappresentativo di una quota non maggioritaria dell’elettorato (quale sarà quello “costruito” dall’Italicum nell’unica Camera che conterà davvero) e nondimeno assai coeso (almeno potenzialmente: perché in Italia non si sa mai, e perché le leggi elettorali condizionano le forze politiche per i comportamenti precedenti al voto, ma non per quelli successivi, come l’esperienza ha ampiamente dimostrato), il ruolo di garanzia, svolto nelle forme peculiari di ciascun organo, dalla Corte costituzionale e dal Capo dello Stato dovrà essere inteso, ancor più di quanto sia accaduto finora, come un solido (e forse estremo) baluardo verso le sempre possibili tentazioni autoritarie che l’Esecutivo e il suo vertice, corroborati da una Camera assai probabilmente molto accondiscendente ai loro voleri, potrebbero eventualmente nutrire. Perché nel Paese di Machiavelli (e di Mussolini) non è mai stato saggio confidare nel self-restraint dei politici. Ma anche perché quando si costruisce un carro armato non si può sapere davvero chi sarà a guidarlo, se a salirci sarà cioè un convinto democratico o un potenziale dittatore. E allora, meglio sarebbe immaginarsi non solo come chi si troverà dietro il cannone, ma anche (e forse anzitutto) come chi potrebbe infine trovarsi, suo malgrado, davanti alla sua bocca. In altre parole, pensarsi non come vincitori potenziali, ma come potenziali sconfitti, è regola di saggezza per chi scrive (e per chi approva in Parlamento, o con un referendum) costituzioni e leggi elettorali. Anche questa consapevolezza, che fu propria dei Costituenti, ha reso fin qui possibile la nostra democrazia. Se però la regola non è così sentita prima, ancor maggiore diventa, dopo, l’importanza degli organi di garanzia. E dato che la riforma incide anche su questi, sarà opportuno valutare se le modifiche introdotte siano tali da mutarne infine il ruolo.

2. La Corte costituzionale: a) le competenze

La Corte costituzionale è il primo degli organi cui si pensa parlando di funzione di garanzia, ed è in apparenza poco toccata dalla riforma, che sembra concentrarsi piuttosto sul Parlamento, sull’assetto Stato-Regioni, sulle Province e sul Cnel (in questi due ultimi casi, per sancirne un’opportuna soppressione, salvo quanto si dirà poi in ordine alle prime). Ma spesso l’apparenza, com’è noto, inganna. Perché almeno due sono i profili per cui si introducono modifiche rilevanti: in relazione alle competenze e in relazione alla composizione della Corte. Quanto alle prime, l’art.13 co.2 della legge di revisione introduce nell’art.134 Cost. un secondo comma, per aggiungere a quelle già esistenti una nuova, importante competenza dell’organo, ossia il giudizio sulla «legittimità costituzionale delle leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ai sensi dell’art.73, secondo comma»; e il primo comma dello stesso art.13, coerentemente, incide sull’art.73 Cost., modificandone il testo e dettando un nuovo iter relativamente alla fase integrativa dell’efficacia nel procedimento legislativo. Fermo restando, ovviamente, che le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dalla loro approvazione, si statuisce che «le leggi che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono essere sottoposte, prima della loro promulgazione, al giudizio preventivo della Corte costituzionale, su ricorso motivato presentato da almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati o da almeno un terzo dei componenti del Senato della Repubblica entro dieci giorni dall’approvazione della legge, prima dei quali la legge non può essere promulgata». Il termine dato poi alla Corte per pronunciarsi è di trenta giorni, e fino ad allora «resta sospeso il termine per la promulgazione della legge»; ovviamente, se poi la pronuncia è nel senso dell’incostituzionalità, «la legge non può essere promulgata». Competenza nuova, dunque, e non da poco: la ragione contingente di un simile intervento, che (un po’ approssimativamente) imita l’esempio francese, nel quale al Conseil constitutionnel è tradizionalmente affidato (seppur con ben altra puntualità normativa) il controllo di costituzionalità di alcune leggi in via preventiva (e solo dal 2008 anche uno di tipo successivo, filtrato però dalla Corte di cassazione e dal Consiglio di Stato)[4], è nota. Si vuole evitare che una pronuncia della Corte costituzionale su una legge elettorale già vigente finisca con il creare una normativa di risulta conformata per via giurisprudenziale, e soprattutto con il provocare una delegittimazione di fatto del Parlamento in carica, come è accaduto (peraltro senza le conseguenze che sarebbe stato logico aspettarsi, essendo quel Parlamento ancora in piena attività, e addirittura autore di un’ampia riforma costituzionale) con la notissima sentenza n.1 del 2014, oggetto di numerosissimi commenti in dottrina sia per il modo di accesso alla Corte esperito nella fattispecie, sia per la portata effettiva dei contenuti della decisione[5].

Naturalmente, lo strumento è per sé inadeguato rispetto all’obiettivo, poiché mentre una dichiarazione di incostituzionalità impedirebbe la promulgazione della legge, attualmente nessuna norma, nel nostro Ordinamento, impedirebbe la riproposizione, dopo la promulgazione, di una questione di legittimità inerente a quella stessa legge nella quale la Corte non aveva (in un certo momento e con un certo collegio) ravvisato motivi di illegittimità. Dunque, dal punto di vista tecnico, la soluzione è debole, e può giustificarsi solo per quel tanto di “valore aggiunto” che una pronuncia favorevole del giudice costituzionale, in sede di controllo preventivo, potrebbe apportare alla nuova legge[6]. Ma si tratta di un fattore essenzialmente politico-istituzionale, che si andrebbe probabilmente attenuando con il passare del tempo dalla pronuncia, e che sarebbe inoltre legato all’ampiezza del ventaglio dei vizi dedotti nella motivazione che la stessa norma costituzionale impone per il ricorso in sede preventiva. Laddove cioè si sollevassero questioni inerenti ad altri vizi non rilevati nella fase suddetta, ovvero si ponesse la questione prospettandola in modo nuovo, come potrebbe la Corte optare per l’inammissibilità, o sentirsi più di tanto legata alla pronuncia resa in precedenza?

Vi sono però altri profili problematici nel controllo così costruito: il primo è quello della modalità di accesso, e anche qui l’innovazione intenderebbe forse superare le dispute sul sostanziale aggiramento dei limiti previsti dalla legislazione attuale in occasione del procedimento che ha dato origine alla sent. n.1/14, allorché si parlò da alcuni commentatori di una sorta di fictio litis apprestata onde aprire le porte della Corte, introduttiva di una modalità di accesso surrettizia, ulteriore rispetto a quelle consentite dalla legge n. 87 del 1953, e in sé discutibile seppur meritoriamente rivolta al superamento di una delle “zone d’ombra” del giudizio costituzionale[7]. Non è qui il caso di entrare nei complessi profili legati, in quella fattispecie, alla distinzione tra il petitum del processo principale e quello del processo costituzionale, al fine di valutare la complessiva ammissibilità dell’azione di accertamento della portata del diritto di voto sottesa alla questione proposta al giudice costituzionale dal giudice rimettente (nella fattispecie, la Corte di cassazione)[8]. Ciò che interessa ai fini del nostro discorso è il fatto che, non essendo il controllo di costituzionalità, in questo ambito specifico, normativamente escluso dopo l’entrata in vigore della legge (nonostante questa sia stata valutata positivamente in via preventiva dalla Corte), anche i problemi inerenti al modo di accesso, almeno per quest’ultima ipotesi, rimangono intatti. Dunque una “zona franca” in materia, almeno per chi non voglia ammettere la sostanziale legittimità del modo seguito per il procedimento che ha originato la sentenza n.1/14[9], rimane.

Vi è poi un’altra perplessità, più sistematica. Uno dei dubbi di fondo sull’introduzione di questa nuova competenza della Corte è ovviamente quello inerente al nuovo ruolo che tale organo assumerebbe partecipando, in caso di pronuncia in via preventiva, alla formazione di queste leggi[10]. La riforma invero costruisce il ricorso come eventuale, ossia come strumento riconosciuto in sostanza a gruppi di minoranza per tentare di arrestare l’iter conclusivo della legge elettorale, rilevandone l’incostituzionalità: ma ciò coinvolge ancor di più la Corte nella dinamica contingente della decisione politica sul meccanismo elettorale, ossia su scelte legislative che sono di fatto uno dei pilastri dell’intero sistema politico. Non solo, in altre parole, la si costringe a intervenire in un procedimento ancora in fieri, pronunciandosi, sia pure sui soli motivi attinenti alla legittimità costituzionale – il che tuttavia non esclude affatto, pragmaticamente, scivolamenti sul merito –, su una legge estremamente delicata per l’assetto effettivo del Paese, ma lo si fa connotandone in certo modo il giudizio come una sorta di adesione o rifiuto rispetto alle ragioni addotte da una parte politica. Meglio sarebbe stato, forse, elaborare un giudizio pensato in forma necessaria, ossia come passaggio ordinario del procedimento: pur includendosi così apertis verbis il Tribunale costituzionale nell’iter legislativo specifico, e dunque rendendolo direttamente partecipe (per questo tipo di leggi) della stessa funzione legislativa, una simile configurazione sarebbe stata meno compromettente dal punto di vista della definizione del ruolo della Corte.

Come detto, peraltro, e senza voler qui dare un giudizio complessivo sulla riforma e sulla sua opportunità sistemica (che, come si dirà oltre, dovrebbe essere valutata anche nel contesto evolutivo dei processi socioeconomici globali), ciò che maggiormente inquieta è la connessione del nuovo bicameralismo, fortemente asimmetrico, con una legge elettorale come l’Italicum, che consentirà anche a forze politiche che conseguano un risultato limitato in termini percentuali di conquistare un’ampia maggioranza di seggi nella Camera in cui sarà concentrata la gran parte dei poteri (fiduciario, di controllo, di inchiesta su materie di “pubblico interesse” di portata nazionale). Ora, l’art.39 del testo approvato il 12 aprile, dettando le disposizioni transitorie, dispone al comma 11 che «in sede di prima applicazione, nella legislatura in corso alla data di entrata in vigore» della nuova legge costituzionale, su ricorso motivato di almeno un quarto dei deputati o un terzo dei senatori, presentato entro dieci giorni dalla data suddetta (o da quella di entrata in vigore della legge per il Senato di cui al nuovo art.57, co. 6, Cost.), «le leggi promulgate nella medesima legislatura che disciplinano l’elezione dei membri della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica possono essere sottoposte al giudizio di legittimità della Corte costituzionale», che si pronuncia entro trenta giorni. Dunque, lo stesso Italicum, entro il termine indicato, potrebbe essere rimesso secondo il procedimento in questione alla Corte, per valutarne la conformità ai principi posti con la sentenza n.1/14 (peraltro, com’è noto, la Corte è già stata investita della relativa questione con le modalità di accesso consuete)[11]; perché ove la legge elettorale in oggetto, che esplicherà i suoi effetti dal prossimo luglio, fosse dichiarata, almeno nella parte inerente al premio di maggioranza, incostituzionale, probabilmente l’intero disegno complessivo della “Grande Riforma” (che, valga il dirlo, poggia politicamente anche su un ulteriore pilastro, ossia la legge n.220 del 2015, di riforma della radiotelevisione pubblica) sarebbe fortemente scosso, e forse anche la valutazione critica della revisione costituzionale in esame potrebbe essere, in tale ipotesi, diversa.

Nondimeno, ferma restando la situazione attuale, l’inserimento di questa nuova competenza, in sé come detto inidonea a raggiungere l’obiettivoper cui appare pensata, potrebbe tuttavia rivelarsi, nella prospettiva ora detta, assai prezioso, in una sorta di inopinata eterogenesi dei fini: in altri termini, dinanzi all’ipotesi di una deriva autoritaria dell’Ordinamento, che – la storia insegna – passa sovente anche per una legislazione elettorale resa gradualmente sempre più disrappresentativa[12], la possibilità per la Corte di intervenire prima della promulgazione della legge, e di costituire dunque un passaggio (non obbligatorio, ma quasi certamente richiesto) per l’eventuale ulteriore distorsione della rappresentanza, diventa un fattore di garanzia non trascurabile nello scenario costituzionale che si prospetta a riforma acquisita. Non può ignorarsi, infatti, che, una volta entrata in vigore la riforma[13], il meccanismo disegnato da questa è tale per cui, essendo la legge elettorale della Camera (a differenza di quella per il Senato) di tipo monocamerale, anche laddove l’Italicum, o una futura legge elettorale,fossero dichiarati incostituzionali (in tutto o in parte, al termine di un giudizio in via incidentale a seguito di un’azione di accertamento relativa al diritto di voto come quella esperita per la sentenza n.1/14, a mio parere sempre possibile, e salvo restando quanto stabilito dal citato art.39 co. 11, applicabile però alla sola legislatura ivi indicata, ovvero, nel caso di una nuova legge, anche in via preventiva), e pur dinanzi a una normativa di risulta che dovrebbe essere comunque autoapplicativa, non sarebbe difficile, per una Camera fondata su una maggioranza compatta e strettamente legata all’Esecutivo, approvare in tempi brevi (anche senza poterne chiedere la priorità di iscrizione all’ordine del giorno, esclusa dal co. 7 del nuovo art. 72 Cost.) una nuova legge elettorale ancor più rafforzativa dell’egemonia acquisita, magari con qualche nuovo escamotage tecnico, suggerito dalla fervida fantasia dei molti “ingegneri costituzionali” in attività, che aggiri la sentenza del giudice costituzionale. In tale ipotesi, un nuovo controllo preventivo della Corte, nonché quello del Capo dello Stato in sede di rinvio (e in extremis di rifiuto di promulgazione), sarebbero davvero l’ultimo (e forse purtroppo vano) baluardo della democrazia. Ma al di là delle conseguenze, politiche e giuridiche, di un tale quadro di evidente, gravissima crisi istituzionale (scioglimento della Camera, conflitto tra poteri o quant’altro sarebbe poi difficilmente prevedibile in un contesto così critico per l’intero sistema politico), in cui sarebbe di fatto travolto anche il principio del vincolo che grava sul legislatore in ordine al “seguito” legislativo delle pronunce della Corte, è evidente che, letta in questa (non rassicurante) prospettiva, la nuova competenza della Corte non è affatto da sottovalutare, costituendo quanto meno, per i futuri Governi e per le loro maggioranze, un deterrente e un rilevante ostacolo da superare dinanzi all’opinione pubblica prima di cedere a eventuali tentazioni autoritarie.

3. La Corte costituzionale: b) la composizione

L’art. 37 della legge di revisione sostituisce l’attuale primo comma dell’art. 135 Cost., disponendo che i cinque giudici della Corte di derivazione parlamentare non siano più eletti dal Parlamento in seduta comune, bensì «tre dalla Camera dei deputati e due dal Senato della Repubblica»; l’art. 39, co. 10, dispone poi che, in sede di prima applicazione del nuovo art. 135 Cost., «alla cessazione dei giudici della Corte costituzionale nominati dal Parlamento in seduta comune, le nuove nomine sono attribuite alternativamente, nell’ordine, alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica»[14]. È evidente che anche questa innovazione ha diverse finalità: la prima è quella di confermare la distinzione e il diverso peso (nonché la diversa natura) delle due Camere; la seconda è quella di snellire un procedimento che si è rivelato non di rado molto faticoso, con un numero assai elevato di votazioni prive di risultati utili prima di giungere a proficui accordi di compromesso tra le diverse forze politiche presenti nell’intero Parlamento[15]. Il mutamento introdotto però è rilevante: pur ribadendo che è assai difficile prevedere come i nuovi meccanismi opereranno (eventualmente) nella prassi concreta e nella dinamica delle forze in gioco, forse qualche considerazione può tuttavia essere avanzata. Anzitutto, sul piano politico (seppur in relazione alla scansione temporale della cessazione dei singoli giudici), le nuove disposizioni potrebbero rendere, salvo sorprese, un po’ più semplice l’elezione dei nuovi componenti per la maggioranza di tempo in tempo presente alla Camera, che potrebbe eleggere i “propri” giudici non con le sole sue forze, ma altresì senza bisogno di accordi troppo ampi con opposizioni che sarebbero per di più presumibilmente frammentate dalla non alta soglia di sbarramento dell’Italicum (le dinamiche concrete del nuovo Senato restano comunque più difficili da prevedere a priori: prevarrà negli schieramenti un fattore di appartenenza partitica nazionale, o un atteggiamento di appartenenza regional-localistica, magari conflittuale con l’altro ramo del Parlamento, ulteriore fattore di potenziale impasse del sistema?)[16]. Vero è che l’art.38 co.16 della legge di revisione, nell’apportare i dovuti adeguamenti all’art.3 della l.cost. n.2 del 1967 che disciplina l’elezione dei giudici, non tocca le maggioranze richieste, che dunque restano quelle attuali (due terzi dei componenti l’Assemblea fino al terzo scrutinio, la maggioranza assoluta dal quarto in poi), e ciò farebbe intendere la perdurante necessità di accordi comunque trasversali, sebbene più ristretti di quelli imposti dall’attuale sistema[17]. Se ciò però non accadesse, e si arrivasse all’elezione di un candidato imposto dalla maggioranza di Governo con l’ausilio solo di un gruppo di deputati “esterni” alla stessa, in vario modo reclutati entro un quadro da sempre assai mobile (e non sempre per nobili motivi), si produrrebbe una conseguenza evidente, ossia un legame alquanto più stretto del singolo giudice eletto con la maggioranza (e con il partito) che lo ha sostenuto. Giacché nel modello attuale la ricerca di un accordo ampio, per un più alto quorum, e soprattutto la composizione plurale complessiva del ben più numeroso organo parlamentare in seduta comune, rallentano sì il procedimento, ma garantiscono un margine di condivisione della scelta e un consenso di base alquanto consistente sul singolo candidato, sicché certe appartenenze “di area”, benché spesso adombrate nella velata logica “distributiva” invalsa in certi periodi nella prassi per la scelta dei giudici di elezione parlamentare[18], non sono mai state facilmente comprovabili (e sono peraltro state sovente smentite dall’effettiva indipendenza dei giudici in carica, che per essere eletti debbono comunque, con il meccanismo attuale, presentare un profilo elevato e non troppo connotato in senso partitico). Con il nuovo art.135, insomma, appare possibile una maggiore “appropriazione” partitica degli scranni “parlamentari” della Consulta: e se ciò potrebbe avere l’effetto (forse positivo) di una maggior trasparenza delle scelte di ciascuna Camera dinanzi all’opinione pubblica, comporterebbe tuttavia anche il prezzo (alto) di un certo vulnus all’imparzialità e al prestigio dell’organo e dei cinque giudici così eletti, nonché di un possibile scadimento del livello, finora invero assai alto, dei preposti in tal modo alla carica. Si potrebbe obiettare che, in fondo, ciò riguarda solo un terzo dei componenti dell’organo: ma specialmente sulle decisioni più delicate e divisive, come quelle su temi eticamente sensibili, ovvero per pronunce che comportano effetti evidenti sul piano della politica contingente o sugli assetti finanziari generali (si pensi solo alla citata sentenza n.1/14 e in genere alle pronunce sulle leggi elettorali di cui si è detto, o, per il secondo aspetto, alla nota sentenza n.70/15)[19], gli equilibri interni del collegio possono essere talmente in bilico che uno o due voti “di appartenenza” possono condizionare in modo decisivo l’esito finale. Vero è, peraltro, che la durata della carica dei giudici diluisce la capacità effettiva delle maggioranze politiche contingenti di “gestire” realmente l’assetto complessivo della Corte; ma una stabilità effettiva dei Governi, quale quella perseguita con la riforma, ove realmente fosse ottenuta con l’irrigidimento del sistema, potrebbe rendere anche questo aspetto meno rilevante, consentendo una progressiva (e rischiosa) omologazione politica dello stesso organo agli indirizzi della maggioranza (anche per quanto si dirà oltre circa il ruolo del Presidente della Repubblica nella nomina di un altro terzo dei giudici). Ed è evidente che, ove ciò accadesse, anche la suddetta capacità della Corte di svolgere un effettivo ruolo di freno rispetto a leggi elettorali troppo disrappresentative subirebbe una grave diminuzione: ma, ben più ampiamente, ne sarebbe in certa misura compromessa l’intera sua funzione di garanzia. In tal senso, comunque, e volendo percorrere questa via, si dovrebbe pensare almeno all’introduzione, anche per la nostra Corte, dell’istituto della dissenting opinion, ben noto in altri ordinamenti (come quello statunitense, quello tedesco o quello spagnolo), onde rendere maggiormente trasparenti e verificabili le scelte dei singoli giudici all’interno dell’organo e aumentare il grado complessivo di responsabilità politica del medesimo in coerenza con il suo accresciuto grado di politicità strutturale[20]. Per completare il quadro, si deve aggiungere che la riforma interviene anche sulla composizione della Corte per i giudizi di accusa contro il Presidente della Repubblica, disponendo (art.37 co.1, lett.b), a modifica dell’art.135, co.7, Cost., che i requisiti necessari per essere inclusi nell’elenco dei sorteggiabili da cui sono tratti i sedici membri che integrano il Collegio ordinario non sono più quelli per l’eleggibilità a senatore, ma quelli per l’elezione a deputato; il che è abbastanza coerente con il disegno complessivo, ma può creare in prima battuta alcuni problemi applicativi, già messi in rilievo da qualche commento[21].

4. Il Presidente della Repubblica

Quanto al Presidente della Repubblica, altro organo chiamato a svolgere, seppur in tutt’altre forme rispetto alla Corte costituzionale, un ruolo di garanzia del funzionamento del sistema disegnato dalla Carta[22], le modifiche introdotte dalla riforma sono altrettanto significative. Anzitutto, in ordine alla sua elezione: l’art.83 della Costituzione è innovato dall’art.21 della legge di revisione in due punti sostanziali: si abroga il secondo comma, con ciò eliminandosi la partecipazione dei delegati regionali all’elezione stessa, che resta dunque affidata al solo Parlamento in seduta comune, privo di integrazioni (giacché, nella logica della riforma, una rappresentanza regionale si trova già nel nuovo Senato)[23]. Inoltre, si modificano le maggioranze richieste: per i primi tre scrutini, è necessario il voto dei due terzi dell’assemblea; dal quarto, il quorum si abbassa ai tre quinti dei componenti dell’organo, e, dal settimo, ai tre quinti dei votanti. Ovviamente, anche qui lo scopo è quello di evitare, fin dove possibile, la situazione di protratta impasse politica che ha caratterizzato alcune elezioni presidenziali[24]: un criterio di “efficienza” pare anche qui aver guidato la mano dei riformatori. Altrettanto ovviamente, però, la riduzione dell’organo eligente e delle percentuali comporta una potenziale riduzione del consenso sulla persona del nuovo Capo dello Stato, e dunque una sua minor rappresentatività sostanziale. Ma soprattutto, il quorum di tre quinti dei votanti assunto come strumento risolutivo di un eventuale stallo significa che il nuovo Presidente potrebbe nascere infine anche dal voto di un gruppo relativamente esiguo, in termini numerici assoluti, di componenti dell’assemblea: in sostanza, non c’è un numero minimo preordinato, se non quello connesso al quorum strutturale dell’organo di cui all’art.64 co.3 Cost. (esteso per analogia e calcolato secondo il regolamento della Camera), e ciò non rassicura troppo[25]. Ovviamente, ove i parlamentari (come appare plausibile per ovvi motivi e secondo prassi) partecipino al voto in modo compatto, la maggioranza dei tre quinti rimarrebbe più alta di quella attuale in termini percentuali (ma non assoluti, data la minor consistenza del collegio: sarebbero cioè necessari circa 438 voti contro gli oltre 500 attuali). Valga notare che l’art.83 Cost. attualmente vigente riferisce sempre le percentuali necessarie per l’elezione ai componenti dell’assemblea, non ai soli votanti, e la maggioranza assoluta assunta dal terzo scrutinio in poi come limite minimo è pur sempre un numero consistente, data l’ampiezza dell’assemblea eligente, composta di oltre mille elettori. Se ciò si collega a quanto detto in ordine alla connessione tra nuovo bicameralismo e Italicum, il risultato appare evidente: sia pure con un margine di incertezza inerente all’effettivo assetto del futuro Senato (laddove una legge elettorale bicamerale dovrà essere approvata ai sensi del nuovo art.57, co.6 entro sei mesi dalle elezioni della nuova Camera, mentre in prima applicazione il Senato sarà formato secondo le norme transitorie di cui all’art.39 della legge di revisione), è evidente che una maggioranza formata alla Camera con i meccanismi dell’Italicum (dunque potenzialmente espressiva di una frazione ridotta dell’elettorato) potrà probabilmente gestire in concreto l’elezione presidenziale in modo alquanto più agevole di quanto non sia finora accaduto nella storia repubblicana, anche perché, evidentemente, i 630 deputati della Camera assumono nel nuovo Parlamento in seduta comune, rispetto all’assai ridotto numero di senatori, un peso proporzionalmente assai maggiore[26]. In questo campo, come detto, è molto difficile prevedere le dinamiche concrete di un sistema leggendole solo sulla carta. Anche per il Capo dello Stato, tuttavia, sembra potersi dire che ove le opposizioni non concordino sul candidato del partito di maggioranza, il nuovo meccanismo non spinge quest’ultimo a cercare un compromesso politico largo e un ampliamento del consenso, bensì il contrasto e la vittoria sul campo nei confronti dell’avversario, con una strategia che diventa comunque infine premiante; detto nei termini di Habermas, gli attori non si orientano qui all’intesa, ma al successo. Quanto però questo inciderà, in certe condizioni, sulla legittimazione democratica di un Capo dello Stato che deve rappresentare, e non solo simbolicamente, l’unità della Nazione, non è facile dire: certo è che il suo ruolo di garanzia ne potrebbe essere, in prospettiva, significativamente condizionato. In più, in ordine al nostro tema specifico, in quale misura un Presidente troppo legato al partito di maggioranza finirebbe con il conformare nello stesso senso anche la Corte costituzionale, ove fosse influenzato politicamente nell’esercizio del suo potere di nomina di cinque giudici di questa (ossia, almeno di alcuni, in base alla loro cessazione)? Si tratterebbe di un riflesso non irrilevante per l’intera funzione di garanzia nel sistema istituzionale, nel senso di un’ulteriore e pericolosa espansione di una logica ipermaggioritaria, moderata solo dalle scansioni temporali di durata delle cariche (peraltro non sempre prevedibili).

Qualche altra breve notazione tuttavia meritano le altre innovazioni presenti nella riforma in ordine alla figura e alle funzioni del Capo dello Stato: una prima si riferisce al potere di scioglimento (uno degli strumenti fondamentali per l’esercizio della funzione di garanzia da parte del Presidente), che il nuovo art.88 Cost. riferisce alla sola Camera dei deputati. Qui la scelta appare ovviamente coerente con il nuovo assetto del bicameralismo, essendo solo la Camera titolare del rapporto fiduciario: se la ratio sistematica del potere in questione è quella di evitare un blocco del funzionamento della forma di governo, appare del tutto logico che (come accade in molti altri ordinamenti) l’atto di scioglimento debba intervenire (solo) sulla causa effettiva dell’impasse del sistema stesso. Infine, un altro strumento di primaria importanza, il potere di rinvio di cui all’art.74 Cost., è altresì modificato, seppur lievemente[27]. Il nuovo testo, nel confermare che il messaggio di rinvio, ovviamente anteriore alla promulgazione, deve essere motivato, richiede che esso sia indirizzato «alle Camere», anche ove la legge sia di tipo monocamerale (potendosi trattare, in ipotesi, anche di vizio attinente alla scelta stessa del procedimento in concreto adottato)[28]; tra i due commi originari, poi, se ne introduce uno nuovo, con cui ci si preoccupa di chiarire che qualora la richiesta riguardi la legge di conversione di un decreto legge, il termine per la conversione «è differito di trenta giorni», e ciò tenta di risolvere un problema concreto emerso nella prassi e ampiamente sottolineato dalla dottrina[29].

Complessivamente, dunque, anche le novità introdotte in merito alla figura del Capo dello Stato lasciano qualche perplessità, soprattutto in ordine al nuovo meccanismo della sua elezione e alle conseguenze che, seppur non necessariamente, se ne potrebbero produrre: è ben possibile, cioè, che il nuovo Presidente riscuota un consenso tanto vasto da rendersi fin dall’inizio capace di raccogliere su di sé il gradimento generale: ma ciò sarà rimesso piuttosto al fair play e alla cautela politica della maggioranza, la cui scelta dovrà orientarsi su nomi non divisivi: laddove però ciò non accadesse, le (malintese) esigenze di rapidità ed “efficienza” indurrebbero a insistere anche su nomi controversi, confidando in un meccanismo che, comunque, premia infine chi disponga in assemblea di una maggioranza anche relativa. Ne nascerebbe un Presidente percepito (a ragione o a torto) come un soggetto “di parte”, con evidenti limiti di legittimazione (non formale, ma) sostanziale, e con presumibili difficoltà nello svolgere efficacemente quel ruolo di garanzia e di moral suasion che tanto si fondano, più ancora che sull’investitura istituzionale, sull’autorevolezza di un individuo per il quale essere super partes, nella forma e nella sostanza,è presupposto essenziale per il buon esercizio della funzione[30].

5. Qualche considerazione per concludere (in una diversa prospettiva)

Non è certo questa la sede per esprimere un giudizio complessivo sulla riforma in atto, che presenta nel suo insieme aspetti molto diversi, né per tentare, rispetto agli specifici profili qui trattati, una definizione più lata della funzione di garanzia costituzionale, che vada cioè oltre gli organi cui questa è palesemente affidata dalla Carta (quale quella, per esempio, che potrebbe essere individuata in via diffusa per l’intera magistratura – peraltro non toccata direttamente dalla revisione – in ordine al compito di concretizzazione dei princìpi costituzionali operata mediante la giurisdizione)[31]. Tuttavia, almeno per il primo punto, qualche brevissimo accenno di riflessione deve essere svolto. La riforma Renzi-Boschi, come detto in apertura di questo breve scritto, riduce spazi e tempi della democrazia, e allontana alquanto da quel paradigma discorsivo-deliberativo della stessa che, così attentamente elaborato da Habermas, ha rappresentato, pur con la sua carica utopica (o forse anche per questa), un riferimento per non pochi studiosi[32]. Negare questo aspetto della riforma significa peccare quanto meno di scarso realismo: è evidente che, calata nel contesto più ampio della contingenza politica, affiancata dall’Italicum e dalla nuova legge sulla Rai, questa modifica della Carta porterà trasformazioni reali dell’assetto politico italiano con effetti consistenti, e soprattutto di lungo termine: perché, al pari di quanto si disse per la riforma Berlusconi bocciata dal referendum del 2006, una modifica profonda della seconda parte della Costituzione ridonda, inevitabilmente seppur indirettamente, in una trasformazione della prima (che pure resta formalmente intatta). Il che non vuol dire che la Carta del 1948, già non priva dall’origine, a dispetto di ogni retorica, di difetti strutturali, non potesse (e dovesse) essere aggiornata: significa però che questa riforma, in particolare, pur non priva di qualche elemento positivo (la soppressione, o forse meglio la “decostituzionalizzazione” delle Province[33], e del Cnel), nella sua palese ansia di semplificazione di strutture e procedimenti, lascia, al di là di ogni considerazione di politica corrente e osservata in prospettiva, più di qualche motivo di perplessità, e forse di inquietudine.

Tuttavia, la riflessione non può fermarsi qui, al livello sistematico, ma deve almeno sfiorare una prospettiva di più ampia portata, ossia di natura sistemica, che introduce certo elementi diversi. Dinanzi a un contesto globale in cui l’inarrestabile finanziarizzazione dell’economia esaspera le dinamiche operative pressoché istantanee e autoreferenziali proprie dei mercati, ormai non controllabili perché prodotto di matrici comunicative e funzionali affatto anonime e capaci di riflettersi in modo immediato sulle scelte politiche della multilevel governance,imponendo a ciascuno dei livelli opzioni rapide e sovente tecnicamente coatte, e coartando infine la democrazia procedurale, questa semplificazione dei modi e questa accelerazione dei tempi è evitabile? In altre parole, guardando ben oltre le ambizioni proprie di singoli o gruppi nella lotta per un potere comunque circoscritto (da sempre vive in politica), il processo in atto appare ben più vasto, profondo e inquietante, investendo in pratica tutti i sistemi democratici contemporanei, e andando molto al di là della dimensione dei singoli Stati. I meccanismi espansivi degli schemi funzionali suddetti obbligano i governi nazionali, e ancor prima quelli della governance sovranazionale e globale, a scelte di policy che infine determinano, secondo la nota formula di Lowi, quelle strutturali di politics[34]. In altre parole, si chiedono ai Governi decisioni rapide, certe e sovente frutto di opzioni meramente apparenti, perché in realtà predeterminate, tecnicamente e politicamente, nei contenuti: e rispetto a tali inputs, le lentezze della democrazia discorsiva sono vissute, duole dirlo, come un mero intralcio. Inoltre – questo è l’aspetto più grave e inquietante – questi processi appaiono realmente non controllabili dalle stesse oligarchie economico-finanziarie transnazionali, che certo se ne servono ma ne sono di fatto succubi al pari di ogni altro soggetto del sistema economico (seppur in condizioni ovviamente privilegiate)[35].

Dunque, se questo è il quadro, resta un dilemma di fondo, al quale queste brevi note non possono davvero rispondere: è più lungimirante, in tale frangente, assumere un atteggiamento pragmatico, e rinunciare a una parte di quegli spazi e di quei tempi che connotano una democrazia ideale per salvarne una reale, adeguata ai tempi e certo ridotta, ma ancora viva, oppure, secondo una pura etica dei valori, cercare di difendere l’esistente a ogni costo, evitando magari rischi immediati per il proprio contesto locale ma esponendosi a pericoli di più lungo termine e più vasta portata, allorché un’eventuale emarginazione dai processi di trasformazione globali indurrebbe quasi certamente il singolo Paese all’isolamento e a un’involuzione autoritaria più severa, probabilmente mediata da una sua sostanziale colonizzazione economica? Si tratta, in fondo, della riproposizione aggiornata, seppur in tutt’altra forma, del paradigma tradizionale delle teorie contrattualiste: la cessione di una quota della propria libertà al sovrano in cambio di protezione e sicurezza[36]. Così è nato – e soprattutto si è voluto giustificare – il concetto di sovranità, e così si è generata la sua espressione nello Stato moderno; così è sorto, per reazione, il costituzionalismo, che a quel sovrano ha voluto, e quasi sempre saputo, porre limiti, costruendo norme, apparati e meccanismi capaci di conseguire tale risultato[37]. E qui sta, a ben vedere, anche la ratio più profonda della genesi di quella funzione di garanzia della costituzione di cui ci si è occupati in queste brevi note. Sebbene oggi sia molto difficile, per quanto detto, individuare il vero sovrano, tanto da potersi porre ragionevolmente in dubbio la sua stessa esistenza in senso soggettivo, questa è, mi pare, la prospettiva più corretta per l’analisi del problema delle riforme costituzionali da parte dello studioso. Quale sia però, nell’attuale contingenza storica, la più opportuna soluzione del dilemma prima adombrato è questione alla quale solo il lettore, per sé, può rispondere.