1) La normativa attuale
I giudici onorari di tribunale (d’ora in poi G.O.T.), e i vice procuratori onorari (d’ora in poi V.P.O.) sono stati introdotti nell’ordinamento giudiziario con D.Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51, (la cd Legge Carotti, che ha definito la riforma sul Giudice Unico, accorpando competenze di preture e tribunali).
Il G.O.T. sono competenti nelle funzioni del tribunale ordinario (artt. 43 e 43 bis Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12, d’ora in poi, O.G., Ordinamento Giudiziario), salvo il «criterio» di non affidare loro alcuni procedimenti e determinate funzioni (art. 43 bis III c.). Non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari (art. 43 bis II c.).
Le competenze dei V.P.O. sono disciplinate dall’art. 72 O.G. e dall’art. 50 del D.Lgs. 28 agosto 2000, n.274 (Disposizioni sulla competenzapenale del giudice di pace). Per indicarne solo le competenze più significative, i V.P.O., di fatto, sostengono l’accusa in quasi la totalità delle udienze per reati a citazione diretta (circa l’80 % delle udienze di primo grado davanti al Tribunale), e in tutte le udienze per reati di competenza del giudice di pace, oltre a svolgere le indagini per i reati di competenza del giudice di pace e a formulare richiesta di decreto penale di condanna.
La nomina a G.O.T. e a V.P.O. (che avviene a seguito di un concorso per titoli) ha la durata di tre anni, l’incarico è rinnovabile una sola volta (artt. 42 quinquies, 71 O.G.). G.O.T. e V.P.O. sono tenuti all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati professionali, e in caso di violazione sono suscettibili di revoca (artt. 42 sexies, 71 O.G.).Sono retribuiti a norma dell’art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273, così come modificato dal D.L. 151/2008.
Il regime delle incompatibilitàè disciplinato dall’art. 42 quater O.G. (richiamato dagli artt. 71 e 71 bis per i V.P.O.). In particolare i G.O.T. non possono esercitare la professione forense dinanzi agli uffici giudiziari compresi nel circondario presso i quali svolgono le funzioni giudicanti, mentre per i V.P.O. il divieto è riferito esclusivamente agli uffici presso il quale svolgono le funzioni requirenti (ma la c.d. riforma della geografia giudiziaria, che ha soppresso le sedi distaccate di tribunale, ha in sostanza uniformato il regime di incompatibilità delle due figure).
La già richiamata Legge Carotti ha istituito dette figure di magistrati ordinari, ma solo in via provvisoria. Infatti la legge stabilisce che le disposizioni dell’Ordinamento Giudiziario che ne introducono e ne disciplinano le funzioni, «si applicano fino a quando non sarà attuato il complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria a norma dell'articolo 106, secondo comma, della Costituzione, e comunque non oltrecinque anni dalla data di efficacia del presente decreto». A decorrere dal 2004 il termine di applicazione di cinque anni è stato modificato ogni anno, prima con la c.d. “Legge Mille Proroghe”, poi con la c.d. “Legge stabilità”, prorogandolo ogni volta al 31 dicembre dell’anno successivo (salvo l’ultima proroga, che ha spostato di due anni il termine, fissandolo al 31 dicembre 2015).
Tali proroghe hanno determinato anche la proroga della durata dell’incarico dei singoli magistrati onorari: cioè, finora, è statasempre disapplicata per legge l’originaria previsione relativa ai limiti di durata dell’incarico (tre anni, rinnovabile una sola volta). Nessun G.O.T. e nessun V.P.O., finora, è cessato dall’incarico perscadenza del termine.
La normativa che disciplina il rapporto di lavoro dei magistrati onorari di tribunale si esaurisce nella disposizioni richiamate. A differenza dei magistrati che sono nominati con un concorso per esame, con cui condividono molte competenze, i magistrati onorari di tribunale non procedono nella carriera. Il legislatore li ha introdotti nell’Ordinamento Giudiziario in un momento di transizione da un sistema giudiziario a un altro, riservandosi, entro cinque anni, di riformare in modo organico la magistratura onoraria in conformità al dettato della Costituzione. Il termine di cinque anni fissato dal legislatore è stato finora disatteso e sempre prorogato.
2) La normativa esistente è inadeguata
A quindici anni dall’entrata in vigore della Legge istitutiva, occorre verificare se la normativa esistente (e la sua concreta applicazione), sia conforme al paradigma costituzionale della magistratura onoraria.
Tale paradigma non è disciplinato in modo espresso. L’unico riferimento esistente è l’art. 106 co. 2 Cost.: «la legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli».
La Corte Costituzionale si è occupata della magistratura onoraria in occasione della sentenza n. 103/1998 (a proposito della legittimità costituzionale delle norme dell’Ordinamento Giudiziario che allora prevedevano la figura del vice pretore onorario, poi cancellata dalla Legge Carotti). Interessa, in particolare, il passo della motivazione in cui, richiamando una precedente pronuncia (sentenza n. 99 del 1964), si ribadisce che occorre tenere ben distinte «…la nominadall’assegnazione precaria e occasionale,qual è nella sostanza la supplenza, che non può, e non deve, incidere sullo “stato” del magistrato tanto da trasformare l’incarico temporaneo in unsostanziale incardinamento in un ufficio; con il rischiodell’emergere di una nuova categoria di magistrati».
Ne deriva che, secondo il dictum del Giudice della legge, può dirsi magistrato onorario, solo colui che esercita le funzioni giudiziariein modo occasionale e precario. Tali non possono dirsi i G.O.T. e i VPO, sia in considerazione del perdurare del regime di proroga, sia in considerazione della collaborazione, a tutti nota, da loro prestata in concreto.
Bisogna, interrogarsi, ora, se sia possibile, allo stato, ricondurre la magistratura in servizio qualificata come onoraria, al paradigma delineato dalla Corte Costituzionale, in ipotesi ammettendo l’utilizzo di magistrati onorari solo in misura precaria e occasionale, rinunciando, così, all’apporto attualmente conferito dalla categoria. Si tratta di una domanda retorica a cui non può che rispondersi negativamente, stante l’irrinunciabilità del contributo che viene fornito allo svolgimento del servizio.
Se queste sono premesse, allora la conclusione non può che essere una sola: l’attuale magistratura onoraria deve essere soppressa, per essere sostituita da una nuova categoria, che soddisfi la domanda di giustizia e non violi il paradigma costituzionale.
La sintesi sopra esposta è confortata dalle conclusioni a cui è pervenuta la “Commissione di studio sulla magistratura onoraria” istituita dall’Anm nel 2009, in particolare dal paragrafo Lo stato delle cose:
«Il quesito da porre è dunque se per tutte queste figure, vecchie e nuove, sia ancora valida la nozione di onorarietà, prevista dai costituenti e sottesa anche alle interpretazioni della S.C.: che, ad esempio nella pronuncia a S.U, n. 11272 del 9/11/98 ha ribadito cherapporto di pubblico impiego e funzione onoraria “si distinguonoin base ai seguenti elementi:1) la scelta del funzionario, che nell’impiego pubblico viene effettuata mediante procedure concorsuali ed è, quindi, di carattere tecnico-amministrativo, mentre per le funzioni onorarie è di natura politico-discrezionale; 2) l’inserimento nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione, che è strutturalee professionale per il pubblico impiegato e meramente funzionale per il funzionario onorario; 3) lo svolgimento del rapporto, che nel pubblico impiego è regolato da un apposito statuto, mentre nell’esercizio di funzioni onorarie è privo di una specifica disciplina, quest’ultima potendo essere individuata unicamente nell’atto di conferimento dell’incarico e nella natura di tale incarico; 4) il compenso, che consiste in una vera e propria retribuzione, inerente al rapporto sinallagmatico costituito fra le parti, con riferimento al pubblico impiegato e che invece, riguardo al funzionario onorario, ha carattere meramente indennitario e, in senso lato, di ristoro degli oneri sostenuti; 5) la durata del rapportoche, di norma, è a tempo indeterminato nel pubblico impiego e a termine (anche se vi è la possibilità del rinnovo dell’incarico) quanto al funzionario onorario.
Il sistema che si presenta quotidianamente negli uffici giudiziari ha però ben poco di organico e coerente con queste premesse sistematiche.
Distanza quasi drammatica tra modello teorico e realtà si rinviene in primo luogo per G.O.T. e V.P.O., considerati dal legislatore solo con le menzionate ripetute proroghe e divenuti i ‘manovali’ del diritto (a costi per lo Stato assai bassi): i primi sempre più spesso adibiti a gestire interi ruoli, civili e penali, rimasti scoperti, e sovente utilizzati nei collegi; i secondi impiegati in pianta stabilenelle funzioni di accusa dinanzi non solo agli stessi GdP, ma anche ai Tribunali monocratici (e spesso in processi di elevatissima tecnicità), talvolta impiegati anche nella fase delle indagini preliminari. Va doverosamente sottolineato che a tale condizione hanno concorso non poco i dirigenti che, in nome delle esigenze contingenti dei loro uffici, hanno spesso eluso le circolari del CSM: e che il Consiglio stesso a sua volta ha oscillato nell’interpretazione dei concetti di “mancanza o impedimento” del giudice professionale, quali giuste cause per il ricorso ai magistrati onorari».
L’analisi della Commissione non richiede commenti (salvo precisare che sono sopravvenute ulteriori circolari del CSM che hanno ulteriormente esteso l’impiego dei G.O.T., rispondendo alle sempre più pressanti esigenze contingenti degli uffici). La natura “onoraria” delle funzioni svolte da G.O.T. e V.P.O. è smentita fin dalla disciplina del sistema di nomina, che avviene attraverso una procedura concorsuale per titoli, pertanto di carattere tecnico-amministrativo, e non di natura politico-discrezionale. Quanto al parametro tra quelli che distinguerebbero la funzione onoraria dal pubblico impiego, che consiste nella natura indennitaria e non retributiva di quanto corrisposto per il servizio reso, se è vero che il compenso attualmente previsto non è senz’altro proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, non è vero che si tratti di mero rimborso di spese sostenute (tanto che l’Agenzia delle Entrate, Direzione Centrale Normativa e contenzioso, con le risoluzioni n. 51 del 18/04/2001, e n. 68/E del 10/05/2004, nello stabilire il trattamento tributario, ai fini Irpef, applicabile all’indennità giornaliera spettante ai magistrati onorari di tribunale, hanno assimilato tale reddito a quello da lavoro dipendente).
3) Quale ipotesi di riforma, per l’efficienza del sistema giustizia?
La Carta Costituzionale, dunque, impone la riforma della magistratura onoraria. La soppressione delle forme attuali, e la contemporanea istituzione di figure che prestino il medesimo contributoin misura non precaria e occasionale, sono necessitate innanzitutto in base a canoni di razionalità e di miglior efficienza. In tal senso, si era già espresso anni addietro l’allora Procuratore della Repubblica di Milano, Manlio Minale, in occasione dell’astensione della categoria dei magistrati onorari di tribunale nei giorni 6-7-8-9-10 ottobre 2008, in una lettera indirizzata al Capo di Gabinetto del Ministero di Giustizia ove si rappresentavano le gravi ripercussioni della protesta sull’andamento dell’ufficio e si sollecitava quindi una soluzione rapida ed equa della vertenza. Il Dr. Minale, dopo aver esposto le statistiche comparative dei magistrati onorari in sede, ha chiaramente affermato che quei dati contribuivano a “sorreggere una nozione di Magistratura onoraria non più legata all’occasionalità dell’apporto richiesto, bensì connotata da stabilità quale necessaria condizione per la programmazione del lavoro di Procura”.
La necessità di attribuire le attuali competenze della magistratura onoraria di tribunale a una figura stabile e professionale non è dunque imposta solo dalla logica “costituzionale”, bensì, anche, da esigenze, razionali, di efficienza. La stessa“Commissione di studio sulla magistratura onoraria” istituita dall’Anm nel 2009, aveva d’altronde sottolineato il diffuso impiego dei magistrati onorari in processi di elevatissima tecnicità.
In definitiva, l’esame dei possibili modelli di riforma non può prescindere:
- daldictum della Corte Costituzionale;
- dalla irrinunciabilità, in concreto, del contributo dell’attuale magistratura onoraria;
- dalla professionalità richiesta dalle competenze attribuite finora alla magistratura onoraria;
- dalla considerazione della specifica natura delle predette competenze (vale a dire che la precarietà è incompatibile con le garanzie che costituiscono il presidio delle funzioni svolte in sede di giurisdizione).
Una soluzione alle esigenze così come sopra descritte è data dalla realizzazione dell’Ufficio del Processo, con istituzione di un nuovo ruolo organico, costituito da pubblici impiegati, che, in quanto tali, svolgerebbero le proprie funzioni con il regime di incompatibilità, con altre funzioni o professioni, tipico di questo status.
L’attuale magistrato onorario, incardinato nell’ufficio giudicante o nell’ufficio requirente, diventerebbe un ausiliario del magistrato nel compimento delle ordinarie attività, e, valutata la complessità giuridica e il valore della singola causa, nello svolgimento dell’attività processuale di udienza.
Ai magistrati onorari attualmente in servizio, in possesso di determinati requisiti di anzianità e di assiduità del servizio svolto, sarebbe riservata l’assunzione in tale ufficio,all’esito di una valutazione del Consiglio Giudiziario (che si formerebbe attraverso il parere dei capi degli uffici, dei magistrati di professione che abbiano potuto apprezzare il lavoro dei candidati, e dell’esame a campione di provvedimenti redatti nel corso del servizio). In questo modo non verrebbero disperse la professionalità e l’esperienza effettivamente maturate in molti anni di servizio dai magistrati onorari, che per la passione verso il lavoro affidato (e non per incapacità di trovare altri sbocchi lavorativi) hanno di fatto sacrificato alternative professionali. Dove in molti casi la passione si è coniugata con un senso del dovere massimo, capace di sopperire alle previsioni di organico decisamente sottodimensionate. Va detto poi che la concreta funzionalità degli uffici attualmente soffre il vincolo imposto dagli impegni lavorativi dei magistrati che non svolgono il servizio onorario in modo esclusivo (si pensi alla necessità che il pubblico ministero, con riferimento al singolo processo, sia rappresentato dal medesimo V.P.O., che può garantire la propria presenza in tutti i rinvii stabiliti dai giudici, solo se libero da altri impegni professionali). Si impone la necessità, quindi, di valorizzare la professionalità e l’esperienza di questi magistrati onorari, ma anche di prendere atto che, per loro, si è trattato di “lavoro mascherato”, che ha impedito, per anni, sia per la necessità di programmazione degli uffici, sia per la necessità di svolgere nel miglior modo le incombenze imposte dal servizio onorario, di coltivare serie alternative professionali. In proposito, va anche ricordato il noto parere da ultimo trasmesso dalla Commissione UE alla Corte di Giustizia Europea con riferimento ai ricorsi pendenti sollevati dal tribunale del lavoro di Napoli in merito alla stabilizzazione di quattro docenti precari. Anche nel caso che qui ci occupa, infatti, non esistono ragioni oggettive che abbiano giustificato la reiterazione del termine dell’incarico (così come prescritto dal VII considerando del preambolo di cui all’allegato della Direttiva 99/70/CE), mentre il sistema, come si è detto, si è retto grazie all’impegno esclusivo di parte di G.O.T. e V.P.O. nel servizio onorario.
Così regolarizzata, nei termini e limiti sopra descritti, la collocazione dei magistrati onorari attualmente in servizio, in via ordinaria l’accesso all’Ufficio del Processo dovrebbe avvenire per concorso che dovrebbe essere aperto solo ai diplomati alle scuole di specializzazione di cui al decreto 21 dicembre 1999, n.537 con requisiti di merito da determinarsi, che abbiano effettuato lo stage presso gli uffici giudiziari con esito positivo. Al fine di assicurare un’efficace selezione, le prove selettive dovrebbero essere pratiche (per esempio prevedendo la redazione di atti giudiziari), dovendosi fare affidamento sulla funzione selettiva già svolta dalla scuola di specializzazione con riferimento alla preparazione teorica, e sulla esperienza pratica dello stage. I vincitori del concorso dovrebbero svolgere un tirocinio della durata di sei mesi, all’esito del quale verrebbero sottoposti ad un giudizio di idoneità da parte dei magistrati di professione affidatari. Il concorso dovrebbe essere decentrato e bandito, di volta in volta, in funzione dei posti vacanti nei singoli uffici (requirenti e giudicanti).
Le soluzioni proposte nei punti che precedono, consentirebbero di migliorare l’efficienza dell’amministrazione della giustizia, con una parallela diminuzione dei costi. Infatti si porrebbe rimedio alla cronica insufficienza dell’organico dei magistrati di carriera con l’immissione in ruolo di professionisti a cui andrebbe riconosciuto un trattamento retributivo inferiore, seppur dignitoso. Si ridurrebbero le spese dei concorsi, prevedendo nuove forme di selezione più efficaci. Il risparmio di spesa deriverebbe anche da una amministrazione della giustizia più efficace (a titolo di esempio: l’istituzione dell’ufficio del processo migliorerebbe, nel settore requirente, la fase delle indagini con conseguente maggiore filtro al dibattimento; nel settore giudicante, consentirebbe la riduzione della durata del processo, con conseguente abbattimento dei costi – inutili – derivanti dal risarcimento del danno ex legge Pinto).
Non è questa la sede per proporre altre vie di spendingreview nel settore della Giustizia, non in un’ottica di taglio indiscriminato, ma di razionalizzazione del sistema. Alcune sono già allo studio degli organi parlamentari (come l’introduzione del principio di tenuità in materia penale, anche per reati di competenza del tribunale). Si tratta di una riflessione utile, però, a contrastare obiezioni possibili di irrealizzabilità della riforma della magistratura onoraria nei termini qui proposti, a causa dell’insostenibilità dei costi. Anche in questo specifico settore, infatti, si incorre nel problema che condiziona tutti, o quasi, i settori della pubblica amministrazione: le risorse date sarebbero sufficienti, ma sono attualmente male impiegate.