1. La legge 23 giugno 2017, n. 103, come ben noto, inserisce nel codice di rito penale, dopo l’articolo 599, l’art. 599 bis, intitolato «Concordato anche con rinuncia ai motivi di appello», che recita, testualmente, nel suo comma 4, che «… fermo restando quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 53, il procuratore generale presso la Corte di appello, sentiti i magistrati dell’ufficio ed i procuratori della Repubblica del distretto, indica i criteri idonei a orientare la valutazione dei magistrati del pubblico ministero nell’udienza, tenuto conto della tipologia dei reati e della complessità dei procedimenti».
La norma in esame assume speciale rilievo se la si esamina, tra l’altro, nel quadro di una complessiva, progressiva rivisitazione, da parte del legislatore, del ruolo attribuito al procuratore generale distrettuale − con speciale riguardo al contemporaneo ridisegno dell’istituto dell’avocazione, attraverso l’introduzione nel codice di rito penale dell’art. 407, comma 3 bis, cpp e la modifica dell’art. 412, comma 1, cpp −; rivisitazione che va collocata nel contesto di una interpretazione dell’art. 6 del d.lgs n. 106 del 2006 che rilegga il potere attribuito da tale norma al medesimo procuratore generale come effettivamente incidente su di un uniforme esercizio distrettuale dell’azione penale attraverso una vigilanza sugli uffici del medesimo distretto che si esprima, poi, nella promozione e sollecitazione alla individuazione di soluzioni comuni tramite protocolli condivisi dai procuratori del distretto e diffusione di buone prassi, con esclusione di poteri di coordinamento investigativo, se non qualora sia espressamente previsto dalla legge.
Il che vale a dire che siffatti poteri del procuratore generale intanto attribuiscono senso all’opera di questi in quanto ne facciano non un rigido vertice di una piramide burocratica ma un fattivo promotore di buone prassi, davvero virtuose; buone prassi che nascano anche attraverso il confronto con i modelli organizzativi dei singoli uffici, dunque per il tramite della collaborazione organizzativa e dello scambio di esperienze, contro separatezze e deresponsabilizzazioni, e siano verificabili per il tramite dell’analisi degli esiti di un uniforme esercizio dell’azione penale.
2. Al fine di individuare le linee di fondo di tal fatti criteri, da ultimo, nuovamente dettati, dopo una prima e più sintetica formulazione di essi, dall’Ufficio del procuratore generale presso la Corte di appello di Napoli (cfr. allegato pdf), va, in primo luogo, evidenziato che, in detti criteri, non si manca di annotare, nella ferma consapevolezza di quanto or ora detto, che tale norma dell’art. 599, comma 4, cpp, sarebbe stata «… forse più pertinentemente iscrivibile fra le disposizioni di ordinamento giudiziario che stabiliscono quella sorta di già descritto potere “regolamentare” in capo al procuratore generale presso la Corte di appello».
Ciò dato, la riflessione sottesa a tali criteri orientativi tiene, comunque, ben conto che le linee guida destinate ai magistrati dell’ufficio requirente di secondo grado debbono adottarsi previa audizione non solo di costoro ma anche dei procuratori della Repubblica del distretto, per l’appunto ai fini della migliore e condivisa formulazione dei criteri di orientamento; viene reso, dunque, evidente, in tale prospettiva, come tale audizione, a sua volta, si innesti nel quadro di un’interpretazione dell’articolo 599 bis, comma 4, cpp che, da un lato, coordina la norma ora detta con quella dell’art. 6 del d.lgs n. 106 del 2006, quale strumento della strategia delle buone prassi dinanzi citate; interpretazione del citato art. 599 bis, comma 4, cpp, che, dall’altro lato, sottolinea «… il ruolo attivo conferito alle parti» − il che evidentemente richiede il ragionato esercizio, da parte del procuratore generale, nuovamente, di «… un potere di direttiva alla cui formulazione concorrono anche le Procure della Repubblica» − direttamente interessate all’esito, nel secondo grado, dell’azione penale da esse stesse promossa − laddove al «… giudice collegiale di appello» è rimesso il «… controllo sulla legalità del concordato».
Si delinea, in tal modo, nei criteri orientativi che si vanno ripercorrendo, la volontà di conferire all’istituto del concordato, una volta riletto alla stregua del descritto contesto ordinamentale, una sua coerente funzione penalprocessuale che viene detta rispondere «… alla logica del modello accusatorio», con la conseguente «… capacità di responsabilizzare le medesime parti processuali attraverso la rinuncia a motivi pretestuosi».
Non a caso, quindi, nei criteri orientativi in esame, si sottolinea che «… il comma 4 dell’art. 599 bis cpp, come notato in dottrina, è, dunque, espressione della volontà del legislatore di minimizzare i pericoli per l’effettività della pena e di attribuire ai responsabili degli Uffici requirenti strumenti per rendere il concordato più controllabile rispetto al passato − fermo l’irriducibile margine di inadempimento dell’esigenza di uniformità applicativa −».
In tale prospettiva, nell’ambito di tali criteri dettati dall’Ufficio di Procura generale presso la Corte di appello di Napoli, viene insistentemente evidenziata la funzione essenziale attribuita alla parte pubblica «… in ordine alla pregiudiziale ed anticipata verifica della congruità dei motivi di impugnazione e, dunque, circa l’utile esperimento del contraddittorio di secondo grado, preziosa risorsa da non destinare ad utilizzi meramente dilatori o, comunque, inutilmente dati»; il che autorizza la del pari insistita riflessione in ragione della quale «… il concordato in appello non riveste una natura, per l’appunto, premiale − tal che, se così fosse, il concordato in appello si sarebbe configurato alla stregua di un inutile, ed anzi dannoso, duplicato del patteggiamento −».
Nei criteri orientativi in esame, dunque, viene consequenzialmente ribadito che «… il concordato in appello deve configurarsi come un negozio processuale, sottoposto all’imprescindibile vaglio del giudice, che consente alle parti di accordarsi sull’accoglimento, totale o parziale, dei motivi di appello, con rinuncia agli eventuali altri motivi e con indicazione al giudice stesso della pena concordata, ove i motivi su cui verte l’accordo comportino una sua nuova determinazione»; negozio processuale funzionale, come poc’anzi si anticipava, ad attribuire un ruolo attivo alle parti, «… rispondente alla logica del modello accusatorio», ed in specie alla parte pubblica, «in ordine alla pregiudiziale ed anticipata verifica della congruità dei motivi di impugnazione e, dunque, circa l’utile esperimento del contraddittorio di secondo grado».
A sostegno di tale conclusione, peraltro, i criteri orientativi dell’Ufficio di Procura generale napoletano evocano la dottrina ad avviso della quale è da intendere che «… la norma in esame, più che ad imporre l’adozione di analitici criteri operativi, sia funzionale ad indurre la formulazione di indicazioni di portata ampia e generale, destinate poi a modularsi, in concreto, con riguardo alle singole fattispecie ed alle specifiche realtà territoriali; indicazioni che, tuttavia, impongano la razionale e partecipata argomentazione sia della rinuncia ai singoli motivi di impugnazione, sia del ricorso ad eventuali diminuzioni di pena rispetto al primo grado. Invero, proprio l’esplicitazione ragionata dell’iter logico posto da ciascuna parte a fondamento dell’istanza di accordo con l’altra parte, iter poi necessariamente contenuto nella proposta di concordato ex art. 599, comma 4, cpp, ovvero enunciato in occasione della richiesta formulata in udienza ex art. 602 cpp, è volta a consentire, siffatta esplicitazione ragionata, sia il preliminare controllo dell’altra parte, destinataria dell’istanza suddetta, sia il vaglio, ove la proposta di concordato sia poi formulata dalle parti, del collegio giudicante».
3. Ancora nei detti criteri organizzativi, infine, è di rilievo il soffermarsi sulla circostanza per la quale la norma in esame «… fa salvo, correttamente, l’art. 53, comma 1, cpp, che attribuisce piena autonomia al pubblico ministero in udienza; i criteri orientativi ex art. 599, comma 4, cpp, tuttavia, non può dirsi si riducano a semplici “consigli” operativi e ciò nonostante l’utilizzo del termine “orientare”».
I criteri organizzativi in esame, dunque, non mancano di esaminare il tema della compatibilità del principio della piena autonomia del pubblico ministero all’udienza, ex art. 53 cpp, con il principio di uniformità dell’esercizio dell’azione penale, ex art. 6 del d.lgs n. 106 del 2006; principio ultimo che, nel caso di specie, si diceva, trova espressione proprio nel più volte citato compito “orientativo” che l’art. 599 bis, comma 4 cpp, rimette al Procuratore generale; «compito “orientativo” che, quindi, assume contenuti diversi con riguardo alle due fattispecie processuali dell’art. 599 bis e 602, comma 1 bis, cpp».
Su tali presupposti, i criteri organizzativi in esame opportunamente evidenziano «… il rilievo che assume − ferma l’autonomia processuale di ciascun sostituto −, ai fini della definizione del tema citato, la sentenza n. 118 del 2011 della Sezione disciplinare del Csm (R.G.N. 67/2010), già dettata in tema di patteggiamento, ove è affermato, in primo luogo, il generale principio in forza del quale configura illecito disciplinare nell’esercizio delle funzioni, per reiterata o grave inosservanza delle norme regolamentari o delle disposizioni sul servizio giudiziario adottate dagli organi competenti, la condotta del magistrato del pubblico ministero che non ottemperi alla disposizione legittimamente impartitagli di consultare previamente il dirigente dell’ufficio sulle richieste di patteggiamento più significative».
Ad avviso dei criteri organizzativi che si va compendiando, dunque, tale «… generale principio, naturalmente applicabile alla fattispecie ex art. 599 bis cpp, va graduato anche con riguardo all’art. 602, comma 1 bis, cpp, giacché, nel caso di previa cognizione dell’istanza della parte privata, come ribadisce il medesimo insegnamento della Sezione disciplinare del Csm» che si va compendiando, «… l’art. 53 cpp, sebbene al comma 1 preveda che nell’udienza il magistrato del pubblico ministero eserciti le sue funzioni con autonomia, al comma 2 stabilisce che il designato per l’udienza può essere sostituito per rilevanti esigenze di servizio, tra le quali va certamente annoverata anche quella di assicurare un orientamento comune dell’ufficio in tema di patteggiamenti, e quindi l’onere di preventiva informazione è legittimamente destinato a rendere possibile la sostituzione del magistrato d’udienza indisponibile a seguire l’orientamento comune».
Alla stregua di tali principi, dunque, la conclusione assunta dai criteri orientativi in esame è quella per la quale non ricorre «… alcuna contraddizione, all’interno del comma 4 dell’articolo 599 bis cpp», tra la previsione del restare «… fermo … quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 53 (cpp) e quella della necessità, più volte rammentata, che il procuratore generale presso la Corte di appello, sentiti i magistrati dell’ufficio ed i procuratori della Repubblica del distretto, indichi i criteri idonei a orientare la valutazione dei magistrati del pubblico ministero nell’udienza»; contraddizione che non ricorre, posto che va evidenziata «… l’attribuzione, alle due espressioni letterali utilizzate dalla norma, di una duplice valenza, processuale e ordinamentale»; sul primo piano, «… le determinazioni dal pm adottate sono quelle che valgono nel processo»; sul secondo piano, «… il pubblico ministero, se, nell’adottare le sue determinazioni all’udienza, non tiene conto dei criteri indicati dal procuratore generale, viola il principio di uniformità dell’esercizio dell’azione penale... In conclusione, la norma ha tentato di bilanciare i due principi, atteso che entrambi sono riconducibili, seppure indirettamente, a valori costituzionali».