I diritti, i tempi, i luoghi (Le Nazioni Unite e i loro percorsi)

1. Le Nazioni Unite sono per definizione l’istituzione e il luogo dei diritti. Lo sono per la loro universalità oltre che per il loro mandato[1]. Lo sono per le molte cose che fanno e per i limiti evidenti della loro azione, che semplicemente rispecchiano l’essenza stessa dei diritti quale costruzione collettiva. E non è certo un caso che il clima crescente di tensione che attraversa il mondo e le sue regioni abbia fatto sentire nell’ultimo anno le proprie conseguenze anche all’interno delle Nazioni Unite, rendendo più rigide le posizioni nazionali e assai più faticoso su molti temi raggiungere soluzioni di compromesso accettabili per le parti.

Le Nazioni Unite (di seguito UN nell’acronimo inglese) sono una istituzione e molti luoghi. E la stessa istituzione si compone di numerose articolazioni, che coprono una quantità crescente di mandati, di funzioni e di attività. Le UN sono nello stesso tempo organo politico decisionale e organo di implementazione delle decisioni assunte, si compongono di strutture decisionali diverse e di articolazioni operative caratterizzate per diversità di fondamenta, di luoghi, di tempi.

Nello stesso tempo, le UN non sono autosufficienti. Vivono della volontà, del sostegno e della spontanea attuazione dei 193 Stati membri, che sono presenti in modo diverso a New York, a Ginevra e a Vienna, solo per restare alle tre sedi principali che interessano il circuito dei diritti di cui intendiamo parlare[2].In sostanza, le UN sono un mondo così vasto, articolato e complesso che qualsiasi discorso deve per necessità selezionare un singolo aspetto su cui concentrare l’attenzione.

Ciò che mi propongo è condividere qualche riflessione introduttiva dedicata ai luoghi e ai tempi che costruiscono e attuano i diritti nella prospettiva dei lavoridell’Assemblea generale (di seguito GA nell’acronimo inglese).

2. I luoghi decisionali essenziali delle UN sono due: la GA e il Consiglio di sicurezza. La prima partecipata da tutti i 193 Stati, il secondo composto da 15 Paesi, 5 dei quali permanenti e 10 scelti per un biennio ciascuno su base elettiva non periodica (le elezioni con voto della GA sono annuali e riguardano ogni volta un numero limitato di seggi)[3].

La GA è articolata in sei commissioni dedicate:  1) al disarmo e alla sicurezza internazionale, 2) agli aspetti economici e finanziari, 3) ai profili sociali, umanitari e culturali, 4) alla politica e decolonizzazione, 5) al bilancio UN, 6) ai profili legali (e istituzionali). Ciascuna di esse svolge un lavoro preparatorio che consiste essenzialmente nella predisposizione di testi di risoluzione che verranno sottoposti all’approvazione della GA nella singola sessione annuale; la gran parte di queste sono ripetitive, alcune con cadenza annuale, altre con cadenza biennale o pluriannuale. Non mancano, tuttavia, risoluzioni che giungono direttamente all’approvazione della GA dopo un lavoro preparatorio fatto in altre sedi oppure dopo negoziati svolti a NY che esulano da un lavoro di commissione.

I temi legati ai diritti, nell’accezione di “diritti” comune ai giuristi, attraversano soprattutto le commissioni seconda, terza e sesta, ma è sulla terza, non a caso nota come la commissione dei diritti umani, che intendo concentrare l’attenzione. Non senza dimenticare le connessioni che essa ha con i temi dello “sviluppo sostenibile” (Seconda commissione), della Rule of Law (Sesta commissione) e del Consiglio di sicurezza.

3. Per avere un’idea delle competenze e delle attività della Terza commissione occorre guardare ai temi (Item) che si ripetono ogni anno e al titolo delle risoluzioni che vengono adottate nel contesto di ciascuno di essi: Item 28, sviluppo sociale; Item 29, sviluppo della condizione femminile; Item 65, rapporto dell’Alto Commissario per i diritti umani, rifugiati e persone displaced; Item 67, rapporto del Consiglio diritti umani; Item 68, promozione e protezione dei diritti dei minori; Item 70, eliminazione delle forme di razzismo, discriminazione, xenofobia e intolleranza; Item 71, diritto dei popoli alla autodeterminazione; Item 72, promozione e tutela dei diritti umani; Item 106, prevenzione del crimine giustizia penale; Item 107, controllo internazionale delle droghe. Il totale delle risoluzioni discusse in commissione nel corso della corrente settantesima sessione della GA ammonta a settanta.

Come si vede dal titolo degli Item e come risulterà ancora più evidente dalla lettura del titolo delle diverse risoluzioni, lo spettro coperto dalla commissione è amplissimo e va dai diritti sociali ai diritti della persona, senza dimenticare la tutela che i diritti devono avere in sede giurisdizionale, in particolare in quella penale.

A questo livello di iniziativa devono aggiungersi i lavori che sono svolti dagli Special Rapporteur del Segretario generale (SGSR), che hanno l’incarico di analizzare e riferire annualmente in merito a specifici fenomeni. La giudice italiana Maria Grazia Giammarinaro è attualmente SR per il fenomeno dei flussi migratori, ma altri ancora andrebbero ricordati in relazione al discorso che stiamo facendo[4].

4. I lavori di questa settantesima sessione dell’Assemblea, apertasi il 14 settembre 2015 e destinata a chiudersi a settembre 2016, non possono essere correttamente inquadrati senza avere presente la risoluzione adottata con il suo primo atto. La risoluzione 70/1, infatti, approva i nuovi obiettivi strategici delle UN destinati ad operare per i prossimi quindici anni e concentrati sullo “sviluppo sostenibile”[5]. Questa, che per ragioni di brevità viene comunemente denominata “Agenda 2030”, contiene un programma ambizioso e articolato in 17 Goal principali e numerosi sotto-obiettivi (target), che segna un cambio di passo rispetto agli “obiettivi del Millennio” varati nel 2000. I nuovi obiettivi sono non soltanto chiaramente collegati agli sforzi per combattere il cambiamento climatico, ma si propongono come un programma people centered e guidato ancora dall’imperativo secondo cui «nessuno deve essere lasciato indietro».

Al di là dei risultati ottenuti dagli “obiettivi del Millennio” e della coerenza fra ciò che ora viene promosso e ciò che in concreto avviene, mi sembra di grande importanza il legame tra sviluppo sostenibile, diritti delle persone e Rule of law che in forma più o meno diretta attraversa tutti gli obiettivi. L’idea che lo sviluppo debba essere “sostenibile” implica non soltanto la cessazione dello sfruttamento irrazionale delle risorse, ma anche la fine dello sfruttamento delle persone e delle comunità, locali e nazionali, chiamate a riappropriarsi delle proprie potenzialità secondo modelli di sviluppo equilibrati e calibrati sulle loro esigenze specifiche. In questa prospettiva un ruolo essenziale viene riconosciuto alla creazione di istituzioni nazionali trasparenti, libere da corruzione e malaffare, efficaci nel promuovere i diritti e nel dare risposta ai bisogni delle persone e delle società.

Un discorso a parte, niente affatto semplice, andrebbe dedicato alla Rule of law, tema dalle molte sfaccettature e fonte di conflitti fra le Delegazioni in tutte le sedi ove quel termine viene richiamato[6]. Non perfettamente coincidente con il nostro “Stato di diritto”, il concetto di Rule of law assume per i Paesi occidentali una connotazione molteplice (politica, istituzionale, ordinatoria spinta fino a livello individuale) che fonda le relazioni fondamentali a livello nazionale e internazionale e che molti altri Paesi contestano. Secondo alcuni di essi la Rule of law non è altro che l’espressione ultima del percorso dei Paesi coloniali e un nuovo tentativo di imporre quel modello non più con la forza, ma con il coniugio fra economia e istituzioni. Secondo altri l’idea di Rule of law di matrice occidentale costituisce solo una delle possibili forme istituzionali e non può diventare regola generale imposta a società e Paesi di tradizioni e cultura totalmente diverse. In altre parole sul concetto e sulla attuazione della Rule of law si scaricano tutte le differenze esistenti fra i modelli democratici di stampo occidentale, i modelli dichiaratamente autoritari, le  società a struttura oligarchica, i Paesi in transizione. Non a caso nel corso dei lunghi lavori che hanno portato alla formulazione del Goal 16 si è dovuto abbandonare l’iniziale inclusione della Rule of law nel titolo dello stesso e includere le articolazioni di quel concetto nel testo e nei target. Ma non è qui possibile approfondire il tema come meriterebbe e conviene passare oltre.

5. Tornando così ai lavori di commissione, la semplice elencazione degli Item che abbiamo fatto poco sopra impone di introdurre subito un aspetto centrale del nostro discorso: la molteplicità dei luoghi di azione delle UN in materia di diritti. Il richiamo al Consiglio per i diritti umani (UNHRC) e all’Alto Commissario per i diritti umani (OCHCR) chiama in causa la sede di Ginevra e i lavori che in quella sede si svolgono nel corso dell’intero anno. Il richiamo alla giustizia penale, alla corruzione e alle droghe chiama in causa Vienna, la sede ove operano le due principali istituzioni UN in materia: la Commissione crimine [7] e la Commissione droghe[8].

Entrambe le sedi presentano due caratteristiche fondamentali: la partecipazione ai lavori delle commissioni non riguarda tutti i Paesi membri, posto che solo una parte di essi ha delegazioni che permanentemente vi operano[9]; i lavori, poi, hanno una caratura marcatamente tecnica, se rapportati a quelli che si svolgono attorno e nella GA. Come vedremo, entrambe queste caratteristiche stanno assumendo un peso sempre maggiore nel dibattito in corso a New York che prende spunto dai lavori di commissione o da specifiche iniziative.

5.1 Il rapporto sulla trentesima sessione del Consiglio per i diritti umani (tenutasi a Ginevra dal 14 Settembre al 2 Ottobre 2015) può darci una idea dei due profili che abbiamo appena richiamato[10]. La sessione ha approvato 29 risoluzioni e 15 decisioni. Queste ultime danno conto delle visite e degli assessment periodici sullo stato di applicazione dei diritti umani in altrettanti Paesi, mentre le risoluzioni hanno una articolazione più ampia. Accanto a risoluzioni dedicate a situazioni di particolare urgenza e compromissione dei diritti all’interno di singoli Stati[11], ve ne sono altre che affrontano tematiche di ordine generale, dalla tutela dei diritti delle popolazioni indigene al contrasto all’estremismo violento, dal rafforzamento della cooperazione e delle capacità istituzionali al diritto allo sviluppo[12].

Solo una parte minore delle risoluzioni adottate dal Consiglio per i diritti umani vengono presentate alla GA per la sua approvazione e formano oggetto del dibattito di commissione. Alcune di queste rientrano fra le cd“risoluzioni Paese”, dedicate a situazioni locali ritenuti di particolare rilievo[13], altre riguardano temi di ordine generale: quest’anno il riferimento è alle risoluzioni dedicate al contrasto a razzismo, discriminazione, xenofobia e intolleranza; alla diaspora delle popolazioni africane; al diritto allo sviluppo.

Ma accanto a queste vi sono altre risoluzioni del Consiglio per i diritti umani che hanno ad oggetto temi che la GA affronta con risoluzioni introdotte e coordinate da singoli Paesi. A titolo di esempio, quelle introdotte da Cuba in materia di misure coercitive unilaterali e in materia di uso dei mercenari; quella introdotta dalla Bolivia in materia di diritti delle popolazioni indigene; quella (biennale e non presente quest’anno) in tema di pena di morte, a cui l’Italia da sempre contribuisce con un impegno particolare. Senza dimenticare altre risoluzioni introdotte da singoli Paesi che toccano temi del tutto intersecanti le iniziative del Consiglio per i diritti umani[14].

5.2 Un discorso in parte simile può farsi per i lavori della Commissione crimine (di seguito CCPCJ). Creata nel 1992 come organismo ausiliario del Consiglio economico e sociale delle UN (di seguito ECOSOC) su mandato della Assemblea generale, la CCPCJ opera in Vienna con la partecipazione di 40 Paesi[15] su mandato triennale.

Nella sua ventiquattresima sessione la CCPCJ ha adottato numerose risoluzioni[16], alcune delle quali indirizzate ad ECOSOC per le ulteriori valutazioni[17] e due risoluzioni indirizzate a ECOSOC per essere destinate alla approvazione della GA. La prima di queste è destinata alla approvazione della cd “Dichiarazione di Doha”[18], che con il passaggio in assemblea trova piena legittimazione e consenso da parte di tutti gli Stati membri; la seconda, fondata sull’esito della riunione degli esperti intergovernativi tenutasi a Bangkok nel dicembre 2014, è stata proposta da Tailandia e Croazia e dedicata alla cooperazione internazionale contro il femminicidio, concetto che per le resistenze di molti Paesi ad usare espressamente tale termine, viene indicato con «gender relatedkilling of women and girls».

Sulla base dei lavori e delle proposte della CCPCJ, l’ECOSOC ha poi presentato alla GA quattro proposte di risoluzione rubricate sotto l’Item 106 (Crime Prevention and Criminal Justice), rispettivamente dedicate a: a) gli esiti del XIII Congresso delle Nazioni Unite, sopra ricordato (inclusa la Dichiarazione di Doha); b) i nuovi Standard Minimi per il Trattamento dei prigionieri (le cd Nelson Mandela Rules, licenziate dall’apposito gruppo di esperti al termine di un lungo e complesso lavoro); c) il contrasto al femminicidio; d) la assistenza tecnica per la implementazione delle convenzioni e dei protocolli contro il terrorismo.

5.3 Sempre a Vienna hanno sede la segreteria della Convenzione UN sulla corruzione (UNCAC) e della relativa Conferenza degli State Parte e la Commissione sulle droghe (di seguito CND). Creata nel 1946 come organismo ausiliario dell’ECOSOC, la CND ha visto nel 1992 aumentare da 40 a 53 il numero dei propri componenti[19]. È interessante notare che la Commissione non è composta soltanto da rappresentanti statali e che una parte dei seggi sono appannaggio di agenzie specializzate e di soggetti parte delle tre convenzioni in materia di droghe, avendo riguardo anche del criterio di rappresentanza geografica regionale e a quello della gravità dei fenomeni che interessano la singola realtà.

Nella sua cinquantaquattresima sessione la CND ha adottato numerose decisioni e risoluzioni sottoposte all’attenzione di ECOSOC[20], cui si aggiungono la risoluzione proposta per l’adozione di ECOSOC relativa al gruppo di lavoro sulla situazione finanziaria di UNODC e, soprattutto, quella raccomandata per l’adozione in GA avente ad oggetto la Sessione speciale (UNGASS) che la GA dedicherà nell’aprile 2016 al «world drug problem». La risoluzione è stata quindi presentata da ECOSOC per l’adozione dell’Assemblea sotto l’Item 107, “International Drug Control”[21].

6. Questa sintetica e parziale ricapitolazione dei lavori svolti nel periodo che va dall’autunno 2014 all’autunno 2015 nelle sedi delle Nazioni Unite di Ginevra e Vienna è necessaria per introdurre alcune brevi considerazioni sulle complesse relazioni fra i luoghi e i tempi delle attività che conducono alle manifestazioni di volontà delle UN nel settore dei diritti ricadenti entro le competenze della sola Commissione a ciò dedicata.

In primo luogo, risulta evidente che gli organi ausiliari della GA istituiti nel tempo svolgono un lavoro prevalentemente tecnico[22] e preparatorio che si muove su piani diversi e interconnessi. Un primo piano è quello del dibattito tecnico, spesso organizzato attorno a gruppi di lavoro, destinato a restare a livello di decisioni e risoluzioni adottate dalle commissioni di Vienna e dall’Alto Commissariato per i diritti umani. Un secondo piano è quello delle risoluzioni che a Vienna vengono presentate dalla CCPCJ e dalla CND per il dibattito e l’adozione da parte dell’ECOSOC e delle risoluzioni adottate a Ginevra dal Consiglio per i diritti umani. Un terzo livello è rappresentato dalle risoluzioni che ECOSOC presenta nella sede di NY per l’approvazione da parte della GA e da quelle che, presentate e facilitate da singoli Paesi, sono introdotte in commissione con oggetto in tutto simile a quello già esaminato a Vienna o Ginevra.

Sotto un diverso profilo deve convenirsi che le scelte sulle modalità di trattazione delle diverse tematiche risponde a criteri di priorità che risentono delle volontà manifestate dagli Stati nelle diverse sedi e che trovano spesso un punto di sintesi nelle decisioni assunte a livello di GA.

Ne fa fede in via generale il lungo percorso che ha portato alla definizione dei 17 “Goal” che compongono l’Agenda 2030; un percorso cui hanno concorso in modo articolato le diverse agenzie e entità delle UN, i gruppi di lavoro incaricati di sviluppare singoli settori, gli interessi e le priorità veicolati dai singoli Stati e dai gruppi di Stati che operano a New York, il lavoro fatto nelle sedi periferiche delle UN.

Ne fanno fede, poi, le articolazioni dei lavori degli organismi che operano a Vienna e Ginevra, che ogni anno individuano temi cui dedicare una specifica attenzione e su cui raggiungere un ampio consenso che porti alla ratifica e al sostegno della GA. Pochi esempi saranno sufficienti per chiarire questo punto.

6.1 Le così dette Nelson Mandela Rules sono state approvate quest’anno a Città del Capo da un gruppo di lavoro, composto da esponenti di governo e altri stakeholders, al termine di un percorso di lavoro pluriennale condotto nel contesto CCPCJ che aveva come obiettivo quello di migliorare e arricchire gli «Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners» adottati orami molti anni fa. Si tratta di un documento molto articolato, che prende in considerazione tutti gli aspetti dell’esecuzione della pena ed eleva rispetto al passato gli standard minimi di trattamento. Inutile dire che, muovendo dall’affermazione del diritto di tutti i detenuti a condizioni dignitose e a regole e garanzie che tutelino la loro persona, il gruppo di lavoro si è trovato a fronteggiare situazioni di fatto e condizioni di trattamento carcerario che a livello internazionale sono enormemente diversi, nonché posizioni dei singoli Stati altrettanto diversificate. Il prezzo pagato alla ricerca di un ampio consenso è il linguaggio adottato dall’art.8 della risoluzione, che ha cura di precisare che le regole contenute nelle Rules non sono obbligatorie, pur aggiungendo che ogni Stato si impegna a dare loro applicazione in modo conforme allo spirito e alle finalità delle stesse.

Si tratta di un prezzo non di poco conto. Le trattative che si sono svolte in queste settimane a New York per giungere alla presentazione delle risoluzioni in materia penale hanno immancabilmente visto una serie di paesi, compresi paesi europei, insistere sulla non obbligatorietà delle Nelson Mandela Rules e contestare le proposte di linguaggio che intendevano impegnare gli Stati a dare puntuale attuazione alle nuove regole. E, tuttavia, deve ammettersi che senza la presenza dell’art.8 un numero elevato di rappresentanti statali non avrebbe prestato consenso al varo delle nuove regole, così riproponendosi la situazione di stallo dello scorso anno.

6.2 Il tema della UNGASS (la sessione speciale della GA dedicata al tema delle droghe) è, pur sotto un diverso profilo, un altro esempio della complessità dei rapporti fra Vienna e NY. Il discorso è molto articolato e complesso e meriterebbe una apposita trattazione. Sarà qui sufficiente ricordare che la politica delle UN in tema di droghe, una politica che ha grandi e decisive ricadute a livello mondiale, «si fa a Vienna», nel circuito composto da UNODC e CND[23]. Avendo riguardo all’ultimo periodo, quella politica si è concretizzata nel piano di azione decennale che scadrà nel 2019. Una serie di Paesi ha iniziato alcuni anni fa a contestare la politica viennese, ritenuta fallimentare perché incentrata soprattutto su un’azione repressiva della produzione, del traffico e del consumo. Di qui la pressione esercitata per avere un momento di verifica che non attenda il 2019 e che sia organizzata non nel luogo della tradizionale determinazione delle scelte operate da un numero ristretto di soggetti, bensì nel luogo della partecipazione più ampia e democratica, cioè New York e la GA. Si è così aperto un braccio di ferro fra quei Paesi che difendono la CND e la sua centralità e quelli che la contestano; tale contrasto ha coinvolto e diviso gli stakeholder che si occupano di droghe, dalle ONG alle università e al mondo sanitario e scientifico in generale. Il punto di compromesso trovato a Vienna e raccolto a New York è stato la celebrazione di una sessione speciale della GA che si terrà a NY nell’aprile 2016 e che per alcuni giorni discuterà tutti i principali aspetti del fenomeno-droghe. Ma il compromesso non ha certo sopito le differenze profonde che attraversano le posizioni degli Stati e queste differenze si sono ben presto manifestate sul piano istituzionale (il ruolo della CND come soggetto centrale del percorso di preparazione della UNGASS[24]) e sul piano procedurale (partecipazione della “società civile” e del mondo scientifico alla preparazione e allo svolgimento della sessione speciale).

In tutto questo non va dimenticato che anche la sede ginevrina riveste un ruolo importante nel determinare i presupposti che incidono sulla disciplina e sulle politiche delle UN. Dei temi legati al consumo e al commercio di droghe si occupa anche l’Organizzazione mondiale della sanità, che ha la responsabilità di raccogliere dati e di predisporre strategie e interventi a livello sanitario, inclusa la prevenzione e incluse le risposte alle patologie legate all’assunzione di sostanze proibite[25]. Ma dei temi legati alle droghe si occupa anche il Consiglio per i diritti umani, che con sempre maggiore forza denuncia le conseguenze negative che le politiche repressive causano sulle persone con livelli e gravità diversi a seconda delle legislazioni, delle prassi e delle condizioni sociali dei singoli paesi [26].

7. La diversità di impostazione, di approccio culturale e di strumenti di lavoro esistente fra i diversi organismi UN e le diverse sedi non può restare priva di conseguenze allorché i soggetti unificanti, Assemblea generale in testa, devono assumere decisioni con il concorso di tutti i 193 Paesi Membri. Anche qui un paio di esempi possono essere sufficienti.

7.1 La risoluzione in tema di «Difesa dei diritti umani e delle libertà fondamentali nell’ambito della lotta al terrorismo» è stata oggetto di una lunga e conflittuale gestazione in commissione. Si tratta di una risoluzione, facilitata dal Messico, che affronta annualmente un tema molto delicato (che trova corrispondenza nei lavori di Ginevra e che tocca in modo significativo anche le decisioni del Consiglio di Sicurezza) e i cui negoziati hanno registrato quest’anno una forte tensione fra gli Stati partecipanti al tavolo[27]. I temi di maggiore contrasto sono stati: il ruolo delle donne e dei minori coinvolti in qualche modo e con diversi livelli di inclusione all’interno dei gruppi terroristici e la risposta specifica da dare alle loro peculiari esigenze; i rischi di violazione dei diritti umani (diritto alla vita, alla libertà e alla sicurezza) nell’azione di contrasto al terrorismo; la tutela delle associazioni umanitarie rispetto non solo alle aggressioni che possono subire, ma anche al pericolo di essere coinvolte in modo negativo (quali autrici di condotte che possono apparire “collaterali”) nella risposta statale all’azione dei terroristi; i profili legati al finanziamento delle associazioni umanitarie (e si è discusso a lungo se aggiungere o meno la specificazione “indipendenti”) per la loro azione sul terreno; il ruolo della società civile come attore positivo nel contrasto al terrorismo; i limiti di applicazione del diritto umanitario.

Come si vede, i negoziati di New York hanno riaperto e ridiscusso tematiche fondamentalmente riconducibili tutte alla sfera dei diritti umani e già oggetto di complesse negoziazioni in diversi testi adottati nella sede ginevrina. Ma soprattutto, questo è avvenuto con un doppio profilo di problematicità: a) l’esistenza di alcune posizioni molto nette nel rifiutare ogni “importazione” di linguaggi e di scelte effettuate in una sede (Ginevra) non rappresentativa dell’intera “constituency”; b) il formarsi di schieramenti contrapposti in qualche modo stabili che, operando su un testo di per sé rigido e in un arco di tempo ristretto, hanno rischiato di cristallizzare le rispettive posizioni e di impedire il raggiungimento di un terreno comune migliorativo e attualizzato rispetto al testo della risoluzione adottata nel 2014.

7.2 La risoluzione dedicata al «Rafforzamento del coordinamento di sforzi contro il traffico di persone» è stata, a sua volta, lungamente negoziata. Parecchi i punti delicati e oggetto di aspra discussione. Quello che vorrei qui esaminare, avendo portata più generale, è legato alla partecipazione della “società civile”[28] al percorso di preparazione della sessione di verifica del Plan of Action che la risoluzione prevede avere luogo nell`Ottobre 2017. 

La partecipazione della società civile ai diversi percorsi decisionali delle UN, soprattutto se si tratta delle risoluzioni adottate in GA[29], sconta profonde divergenze di impostazione e di gestione da parte degli Stati Membri. I Paesi che definiamo “occidentali” hanno progressivamente accresciuto un atteggiamento di favore verso la società civile, accettando e addirittura favorendo la sua rappresentanza nelle consultazioni e nei dibattiti preparatori su tematiche sociali e legate ai diritti in senso stretto. Diverso è l’approccio dei Paesi a struttura autoritaria, ivi compresi quelli che pure adottano un modello istituzionale parlamentare e democratico, per i quali gli unici soggetti abilitati a partecipare ai percorsi decisionali sono gli Stati Membri; da tale impostazione discende o la volontà di escludere del tutto la società civile dal dibattito onusiano oppure la scelta di affidare ai singoli Stati le modalità e i limiti di ascolto e di coinvolgimento della “propria” società civile[30]. Si tratta in linea di massima della stessa linea di demarcazione (e della stessa articolazione dei Paesi) che si forma attorno alla idea della Rule of Law e alle applicazioni che da quel concetto discendono. Ebbene, è evidente che il dibattito sul coinvolgimento della società civile impatta immediatamente sui temi trattati a Ginevra nel campo dei diritti e su almeno una parte dei temi trattati a Vienna sul versante del coordinamento ai fenomeni criminali: due aspetti profondamente legati tra loro allorché si parla di contrasto al traffico di persone.

7.3 Ma anche la risoluzione “Omnibus” sul crimine (vedi nota 28) non è rimasta indenne da problematiche che coinvolgono i lavori svolti a Ginevra da parte dell’Alto Commissario e del Consiglio per i dirittiumani. Mi limito qui a ricordare quanto accaduto con riferimento al paragrafo dedicato alla corruzione: la richiesta di uno Stato Membro di importare nel testo due paragrafi estratti dalla risoluzione 29/11 del Consiglio per i diritti umani[31] è stata immediatamente respinta. L’argomento utilizzato in questo caso, così come in altri casi di emendamenti che richiamano la tutela dei diritti umani in generale o specifiche situazioni di debolezza, è che la risoluzione deve limitare il proprio oggetto al contrasto dei fenomeni criminali organizzati e non occuparsi delle situazioni che li precedono o li seguono e di profili che spetta ad altre sedi affrontare. Si tratta di una posizione che può apparire corretta (e per alcuni certamente lo è), ma che in realtà taglia quei legami fra sviluppo sociale, diritti e lotta al crimine che l’Agenda 2030, in modo più marcato che in passato, ha messo al centro della prospettiva di garantire uno sviluppo sostenibile per tutta l’umanità, le comunità, le singole persone. In secondo luogo, quella posizione disarticola i momenti destinati a dare applicazione concreta alla tutela dei diritti che in altre risoluzioni sono affermati in via di principio e con linguaggi generali.

8. Ho dovuto lasciare in questo momento da parte il discorso che chiama in causa il Consiglio di Sicurezza. L’evoluzione drammatica dei conflitti regionali o locali e quanto sta avvenendo sul piano del terrorismo internazionale da anni ormai rendono le deliberazioni del Consiglio e l’azione dei suoi organi ausiliari direttamente incidenti anche sul piano dei diritti umani. La dialettica fra Consiglio e Assemblea si è fatta più complessa e articolata. Sotto certi aspetti i lavori della GA tendono a escludere una rilevanza diretta delle deliberazioni del Consiglio, vissuto da moltissimi Paesi come un organismo privo di democraticità e privo di legittimazione al di fuori dello stretto ambito di competenza. Sotto altri, si registra quest’anno in sede di negoziato delle risoluzioni assembleari una maggiore disponibilità a considerare e richiamare i linguaggi adottati dal Consiglio che concernono il terrorismo[32] e affrontano il tema dei legami fra terrorismo e gruppi criminali organizzati[33]. Si tratta di aspetti che nel corso delle negoziazioni 2014 erano stati oggetto di forti e diffuse resistenze, intendendo moltissimi Paesi tenere ben distinti i due fenomeni e ribadire l’assenza di prove attendibili di connessioni rilevanti fra “terroristi” e “criminali”. 

È chiaro che le prospettive profondamente diverse del lavoro della AG e del Consiglio conducono ad approcci e linguaggi diversi tutte le volte che si parla di diritti e di contrasto al terrorismo e ci si riferisce alle cause delle situazioni di crisi[34]. È una differenza fisiologica, che tuttavia non dovrebbe impedire un dialogo effettivo fra le due istituzioni e una attenzione concreta al coordinamento degli sforzi che ciascuna di esse (e rispettivi organi ausiliari) mette in campo. Ma questo è un altro discorso che prima o poi cercheremo di affrontare.

9. È arrivato il momento di poche osservazioni conclusive, che concentrerei su due soli profili.

9.1 Se gli organismi periferici delle UN operano come organi ausiliari della GA, la prima conseguenza evidente è che le risoluzioni dell’Assemblea assumono un peso politico e simbolico predominante, con il che ogni Stato che sia riuscito a introdurre un elemento importante nel lavoro e nei provvedimenti di un organo ausiliario tende a ottenere la successiva ratificazione e il sigillo dell’assemblea nel contesto di un percorso decisionale che si muove per fasi e per gradi progressivi. Allo stesso tempo, gli Stati che non sono presenti e rappresentati negli organismi periferici vivono i lavori di GA come “il” luogo e momento per far valere le proprie istanze e priorità. Non dobbiamo, tuttavia, nasconderci che in alcuni casi gli stessi Stati che accettano un testo in sede di organismo “tecnico” scelgono poi di non sostenerlo in sede di lavori della GA e cercano di escluderne la inclusione in una risoluzione dell’assemblea che lo cristallizzerebbe come “linguaggio acquisito”[35]e gli attribuirebbe un peso politico che non è proprio delle risoluzioni adottate  a Vienna o Ginevra o altrove.

Appare subito evidente che questa dialettica fra diversi favorisce indubbiamente gli Stati (e i loro raggruppamenti organizzati) che hanno il maggior peso politico nella sede newyorkese e che riescono a programmare e mettere in pratica una strategia coordinata  nelle diverse sedi e nei diversi momenti decisionali.

9.2 Detto questo sulla centralità del momento assembleare, ritengo importante sottolineare che la dichiarata distinzione fra luoghi di elaborazione tecnica e luoghi di elaborazione politica risponde solo in parte alla realtà e rischia di essere fuorviante se non la si esamina con prudenza.

È certamente vero che la CCPCJ e i suoi gruppi di lavoro, la CND e il Consiglio per i diritti umani adottano necessariamente un approccio molto tecnico, avvalendosi di esperti assai specializzati e di procedure di lavoro molto legate ai dati scientifici e alla specificità dei testi normativi e delle loro interpretazioni. È tanto vero che soltanto chi partecipa dei lavori o li esamina con le necessarie competenze è in grado di padroneggiare i linguaggi, le soluzioni e le proposte in discussione. Un simile livello di elaborazione tecnica è pensabile solo allorquando le discussioni si protraggono nel medio-lungo periodo e sono svolte su basi adeguatamente specializzate, così che esso non sarebbe ipotizzabile nel contesto dei lavori di commissione e di Assemblea Generale a New York[36], dove il confronto tra gli Stati membri si colloca su un piano più attento agli equilibri e alle ragioni geopolitiche. Ma è altrettanto vero che le discussioni tecniche hanno una obiettiva e inevitabile caratura politica che le rendono, talvolta, più significative nei fatti di quanto non lo siano le manifestazioni di volontà adottate dallo stesso decisore politico. Fissare il tasso di pericolosità di una sostanza; individuare il livello di tollerabilità e il punto di frattura di un intervento su una categoria sociale; definire il livello minimo o massimo di efficacia di una misura adottanda; definire gli indicatori statistici e la loro significanza: queste e altre valutazioni sono totalmente impregnate di valori e di scelte politiche anche quando presentano un grado elevato di obiettività scientifica e richiedono una considerevole specializzazione tecnica.

Sarebbe, dunque, sbagliato sottovalutare l’importanza e il peso dei percorsi e degli esiti del lavoro degli organismi periferici e ausiliari delle UN.

9.3 Sotto un diverso profilo, va riconosciuto che il sistema degli organismi ausiliari della GA presenta una indubbia razionalità. Là dove le materie assumono un livello elevato di tecnicità e di specializzazione, l’esistenza di un numero ristretto di interlocutori che operano su base permanente e con modalità di lavoro basato sullo scambio continuo di idee consente in maniera del tutto speciale di avvicinare le posizioni e di progredire senza che si creino barriere insormontabili.

L’esperienza maturata mi lascia capire che le Nelson Mandela Rules hanno potuto essere esaminate e divenire un documento comunque condiviso dalla maggioranza dei Paesi solo grazie alle modalità di lavoro della CCPCJ e del gruppo di esperti che le ha discusse ed elaborate fino a trovare punti di contatto fondamentali. La circostanza che l’art.8 espliciti che non si è in presenza di regole vincolanti costituisce un prezzo minore rispetto al risultato di avere alzato molto l’asticella della tutela dei diritti delle persone nei confronti delle prassi di arresti abusivi o non necessari, di condotte discriminatorie o addirittura vessatorie, di misure degradanti, di politiche carcerarie che consideriamo inaccettabili. Adesso gli standard sono definiti con chiarezza e gli obiettivi di miglioramento sono facilmente individuabili da parte di ogni attore pubblico e privato. Alla dialettica politica si aprono in tal modo spazi di miglioramento maggiori di quelli esistenti fino ad adesso. L’approvazione da parte della GA delle nuove regole consentirà - agli Stati Membri e alle loro organizzazioni che intendono farlo – di esercitare pressioni legittime su quegli Stati che non adottano livelli minimi di trattamento compatibili con le Nelson Mandela Rules. Allo stesso modo gli Stati in difficoltà saranno legittimati a sollecitare il sostegno e l’intervento degli organismi internazionali competenti, UNODC in testa, al fine di realizzare progetti di miglioramento sostenuti con fondi internazionali.

Altrettanto possiamo dire per l’elaborazione in materia di sostanze stupefacenti. Per quanto criticabili e criticate, le politiche adottate a Vienna nel corso degli ultimi 20 anni hanno mostrato una capacità di sviluppo, di adeguamento al mutare delle condizioni e di inclusione di nuovi elementi che sarebbe stata impossibile nella sede newyorkese, dove ogni risoluzione deve trovare l’accordo di 193 Stati Membri oppure giungere a una approvazione della maggioranza al termine di negoziati divisivi e di un voto destinato a ipotecare gli sviluppi e i negoziati successivi. Tuttavia, è evidente che lo spostamento del focus del dibattito politico verso la sede newyorkese sta producendo effetti che si riveleranno nel tempo assai significativi. La creazione del Board che gestisce il percorso verso la UNGASS, l’apertura che la CND sta dimostrando verso la comunità scientifica e verso le posizioni delle ONG e lo stesso ampliamento dei temi in discussione[37] cambieranno sicuramente lo sviluppo del Piano di Azione che andrà a scadere nel 2019 e marcheranno nuovi approcci da parte degli organismi viennesi e delle agenzie UN incaricate di operare all`interno di quel piano.

9.4 Come si vede, il percorso di riconoscimento e di tutela dei diritti è molto accidentato all’interno dell’universo UN.

È appena il caso di considerare che la moltiplicazione dei “fora” dove un argomento viene affrontato porta con sé una duplice prospettiva. La prima conduce verso una maggiore completezza del dibattito e delle forme di regolamentazione, potendo ciascun foro muovere da un punto di vista specifico e quindi cogliere e approfondire in modo adeguato e consapevole singoli aspetti delicati. La seconda conduce, invece, al rischio di sovrapposizioni e contraddizioni. Rischio tanto maggiore quando difetti un punto di coordinamento.

Tale complessità è emersa in modo evidente il 16 dicembre scorso quando il Consiglio di Sicurezza ha dedicato una specifica sessione al tema del nesso fra traffico di persone e terrorismo e in quella sede ha adottato una dichiarazione della Presidenza che, richiamate le vicende specifiche legate a Boko Haram e ad ISIL, ha sollecitato gli Stati tutti a raddoppiare l’impegno contro questo crimine, ha richiamato le categorie dei crimini di guerra e dei crimini contro l’umanità, ha dato mandato al Segretariato e UNODC di compiere una serie di azioni.

Ora, il tema del traffico di persone è da anni oggetto di risoluzioni adottate a Ginevra e dalla AG, che nel 2010 ha varato un complesso Piano di azione e creato un fondo speciale per le vittime e che negli anni successivi ha dedicato al tema speciali dibattiti e avviato iniziative mirate. Sulla base di tali manifestazioni di volontà sono in atto progetti di almeno otto diverse entità delle UN ed è stata creata una struttura di coordinamento. Questo per dire come l’intervento del Consiglio di Sicurezza, che sicuramente coglie un aspetto del problema particolarmente drammatico[38], si inserisca in modo inusuale in un contesto già abbastanza complesso e sfaccettato.

Può così affermarsi che i fattori che incidono sui risultati sono numerosi e dipendono tanto da elementi contingenti quanto da equilibri geopolitici così complessi da risultare a volte incomprensibili. Ancora più complesso sembra farsi il discorso allorché si passa all’esame dei profili di attuazione delle deliberazioni assunte, dovendosi fare i conti con la non imperatività delle decisioni e con le sfaccettate volontà di chi pure a quelle decisioni ha concorso.

Ma tutto questo a ben vedere non è altro che la proiezione su scala planetaria delle difficoltà, dei percorsi e delle logiche che ben conosciamo come giuristi nazionali e europei.

Ne consegue che se il singolo Paese è sempre meno capace di orientarsi e incidere in un mondo di tale complessità, le nazioni europee dovrebbero comprendere sul serio il valore e, direi, la necessità di una politica estera comune. I segnali non sono in questo senso incoraggianti, ma non vedo ragione alcuna per rinunciare e per non cercare di operare al meglio nella direzione che maggiormente ci convince.