“Datemi il giudice che volete, parziale, corrotto, anche mio nemico, purché non possa procedere ad alcun atto fuori che dinanzi al pubblico”
Gabriel Honoré Mirabeau (1775)
1. Il Parlamento, nel convertire il decreto legislativo 31 agosto 2016 n. 168 con la legge 25 ottobre 2016 n. 197, (GU anno 157, n. 254), ha pensato di intervenire anche sul procedimento di cassazione: il decreto legge introduceva novità solo di tipo ordinamentale, quale quella della partecipazione ai collegi di un magistrato del massimario o quale quella di dare accesso a stagisti; la legge di conversione è intervenuta invece sul processo, e ha istituito per la prima volta una sorta di generale cameralizzazione dei giudizi, esclusi solamente quelli di “particolare rilevanza della questione di diritto”.
La legge di conversione ha aggiunto infatti un nuovo 2° comma all’art. 375 c.p.c., che ora prevede che “La Corte a sezione semplice pronuncia con ordinanza in camera di consiglio in ogni altro caso (corsivo mio), salvo che la trattazione in pubblica udienza sia resa opportuna dalla particolare rilevanza della questione di diritto sulla quale deve pronunciare”.
Parimenti è stato riscritto l’art. 380 bis c.p.c. circa le regole procedurali della camera di consiglio. Per quello che qui più interessa, se la sezione ritiene che la questione possa essere decisa ai sensi del 2° comma dell’art. 375 c.p.c. il decreto che fissa l’adunanza viene notificato quaranta giorni prima agli avvocati e al pubblico ministero; il pubblico ministero può depositare le sue conclusioni scritte non oltre venti giorni prima dell’adunanza in camera di consiglio; le parti possono depositare le loro memorie non oltre dieci giorni prima; la Corte giudica senza l’intervento del pubblico ministero e delle parti.
Il rapporto tra udienza pubblica e camera di consiglio è arrivato così ad invertirsi completamente: da oggi la regola è che la cassazione decide in camera di consiglio sempre, salve le eccezioni nelle quali ritenga, contro la regola, che le questioni da decidere siano di particolare rilevanza.
Parallelamente la camera di consiglio torna essere un momento nel quale i giudici, appunto, decidono nel segreto della camera di consiglio, e il nuovo art. 380 bis c.p.c. non consente più alle parti di essere sentite comparendo nell’adunanza, né di avere diritto a conoscere previamente le ragioni che possono giustificare la pronuncia, come invece il vecchio testo prevedeva.
2. È forse opportuno ricordare i passi che il procedimento in camera di consiglio ha fatto dal codice del secolo scorso ad oggi.
2.1. Il codice del Regno d’Italia non prevedeva affatto che la cassazione potesse decidere i ricorsi in camera di consiglio, poiché le udienze dovevano essere, a pena di nullità, pubbliche, e perché la pubblicità delle udienze era considerata un valore risalente alla rivoluzione francese e al moderno costituzionalismo.
La camera di consiglio fu accolta per la prima volta con il nuovo codice di procedura civile del ’40, all’art. 375 c.p.c., in adesione ad una proposta di Mortara.
Il vecchio art. 375 c.p.c., infatti, prevedeva la decisione in camera di consiglio quando si dovesse dichiarare l’inammissibilità del ricorso principale o incidentale, ordinare l’integrazione del contraddittorio, o la notificazione, o dichiarare l’estinzione del processo per avvenuta rinuncia.
Da rilevare, comunque, che fino a quel momento la scelta di confinare in camera di consiglio talune decisioni non intaccava il valore dell’udienza pubblica sopra ricordato, perché il nuovo sistema non metteva in discussione che le questioni attinente al merito delle illegittimità denunciate con il ricorso dovessero essere decise con sentenza dopo pubblica udienza; solo si prevedeva che, qualora la discussione non vertesse sul merito bensì su questioni preliminari di rito o di ammissibilità, lì la Corte potesse invece provvedere senza udienza pubblica, e ciò all’evidente fine di economia processuale.
Per anni, sappiamo, la camera di consiglio non fu praticamente utilizzata, se non nei casi di regolamento di competenza e di estinzione del giudizio per rinuncia.
2.2. Successivamente vi fu la proposta Brancaccio-Sgroi, la prima ad immaginare di introdurre la camera di consiglio relativamente a ricorsi manifestamente infondati o manifestamente fondati.
La proposta Brancaccio-Sgroi, se si escludono i ritocchi che alla camera di consiglio in cassazione apportò la riforma del processo civile del 1990, non fu accolta dal legislatore se non dopo molti anni, ovvero nel 2001, quando per la prima volta si dispose, con il n. 5 dell’art. 375 c.p.c., che la Corte potesse decidere i ricorsi in camera di consiglio “per manifesta fondatezza o infondatezza” (v. l. 24 marzo 2001 n. 89, art. 1).
A seguito di questa novità, nel 2005, con decreto del 9 maggio, i presidenti Marvulli e Carbone istituirono una “struttura unificata” finalizzata a porre in essere un esame preliminare dei ricorsi, in modo da spedire immediatamente quelli affetti da vizi di inammissibilità o manifestamente infondati (o manifestamente fondati) alla camera di consiglio.
In questo modo la camera di consiglio, rispetto al passato, acquistò un ruolo precedentemente impensabile: poteva esser utilizzata in ipotesi di decisione nel merito dei ricorsi, e aveva addirittura presso la Corte una struttura ad essa dedicata.
2.3. Con il d. lgs. 2 febbraio 2006 n. 40 le ipotesi di decisione in camera di consiglio venivano ulteriormente ampliate con l’aggiunta dell’inammissibilità del ricorso per mancanza dei requisiti dell’art. 366 bis c.p.c., e veniva riscritta parimenti la procedura camerale, con l’abrogazione dei comma 2° e 3° dell’art. 375 c.p.c. e con l’introduzione degli artt. 380 bis e ter c.p.c.
Preciso che il nuovo art. 380 bis c.p.c. aveva in quel contesto, a mio parere, un significato particolare.
Ed infatti, a fronte di questo ulteriore ampliamento delle ipotesi di camera di consiglio, e a fronte della circostanza ormai assodata che anche decisioni attinenti al merito potessero essere decise con esclusione della pubblica udienza, il legislatore, con l’art. 380 bis c.p.c., si sentiva in dovere di bilanciare questa situazione, e provvedeva a processualizzare il giudizio camerale, in modo da evitare si potesse sostenere che la decisione di un ricorso in quel modo comportasse violazione del diritto alla difesa.
La disposizione prevedeva infatti che il relatore, se riteneva che il giudizio potesse chiudersi nelle forma dell’art. 375 c.p.c., doveva scrivere “una relazione con la concisa esposizione delle ragioni che possono giustificare la relativa pronuncia”; fissata l’adunanza, i difensori potevano depositare memorie e chiedere di essere sentiti se comparsi.
Non solo, così, il diritto alla difesa era interamente rispettato, ma addirittura il giudice in camera di consiglio, e diversamente da quanto avveniva in pubblica udienza, doveva anticipare gli argomenti della decisione, consentendo in questo modo alle parti di poter replicare addirittura alle posizioni del giudice, e non solo a quella delle altre parti, secondo schemi che richiamavano il vecchio istituto dell’opinamento, già presente nello Stato pontificio e nel Granducato di Toscana.
2.4. Segue, poi, l’ulteriore riforma del 2009 (l. 18 giugno 2009 n. 69), la quale, come è noto, sopprime l’art. 366 bis c.p.c. e introduce le nuove ipotesi di inammissibilità del ricorso ex art. 360 bis c.p.c., stabilendo che anche in questi nuovi casi l’inammissibilità si debba dichiarare in camera di consiglio ai sensi dell’art. 375 c.p.c. La riforma del 2009, inoltre, modifica l’art. 376 c.p.c., e istituisce la “apposita sezione”, trasformando in legge la “struttura unificata” introdotta nel 2005 dalla dirigenza Marvulli – Carbone.
Nel 2012 (d.l. 22 giugno 2012 n. 83) si introduce il nuovo art. 384 ter c.p.c. e si modifica il n. 5 dell’art. 350 c.p.c.; nel 2016 si generalizza la camera di consiglio nei modi sopra esposti.
3. Contestualmente a questa riforma, ovvero in data 14 settembre 2016, il Primo Presidente emette un decreto non giurisdizionale titolato “La motivazione dei provvedimenti civili: in particolare, la motivazione sintetica”.
Il decreto, movendo dalla circostanza che “le modalità di redazione dei provvedimenti possono costituire uno degli strumenti utili per consentire alla Corte di svolgere il proprio ruolo”, ritiene che tutti i provvedimenti della Corte debbono essere improntati a canoni di chiarezza ed essenzialità, stretta funzionalità dell’iter argomentativo alla decisione, assenza di motivazioni subordinate, di obiter dicta e di ogni altra enunciazione che vada oltre ciò che è indispensabile alla decisione, puntualità dei richiami ai precedenti della giurisprudenza di legittimità.
Il decreto del Primo Presidente, poi, statuisce che è necessario separare i provvedimenti che attengono allo ius constitutionis rispetto agli altri e che “per tutti gli altri provvedimenti per i quali non sia stata individuata ed esplicitata la valenza nomofilattica, debbono essere adottate tecniche più snelle di redazione motivazionale”.
In particolare, negli altri casi: a) devono essere adottate tecniche di redazione della motivazione che utilizzino, con il decisivo apporto del CED, appositi moduli per specifiche questioni; b) l’esposizione dei fatti di causa deve essere estremamente concisa e funzionale solo a rendere comprensibili le ragioni della decisione e può anzi essere totalmente assente, quando i fatti di causa emergono dalle ragioni della decisione; c) l’esposizione dei motivi di ricorso, pur talora necessaria, deve essere omessa quando la censura possa risultare dal medesimo tenore della risposta della Corte.
Infine, e in ogni caso: aa) i Presidenti di sezione devono tenere conto, in sede di predisposizione del rapporto informativo relativo a ciascun magistrato, della capacità di redigere sentenze in forma sintetica, anche mediante motivazione semplificata; bb) i Presidenti di sezione comunicano alla Prima Presidenza, con cadenza trimestrale, il numero delle sentenze redatte dai Consiglieri della sezione in forma semplificata; cc) infine i Presidenti di sezione curano la predisposizione e la diffusione di provvedimenti-tipo idonei a fungere da esempio di motivazione semplificata.
Questo il decreto del Primo Presidente.
Ritengo che, se messo in relazione con la riforma processuale che stiamo commentando, il quadro di insieme che ne scaturisce è il seguente:
1. È probabile, anche per una esigenza di semplicità, che le controversie di “particolare rilevanza della questione di diritto” di cui al nuovo art. 375, 2° comma c.p.c. siano fatte coincidere con le controversie “di esplicitata valenza nomofilattica” di cui al decreto del Primo Presidente sopra riassunto. Se così sarà, in futuro, andranno in udienza pubblica un numero assai ridotto di ricorsi, ovvero quelli che affrontano questioni che non hanno precedenti o che siano da considerare di particolare complessità e delicatezza. Ogni altro ricorso sarà deciso in camera di consiglio.
2. I ricorsi da discutere in udienza pubblica saranno comunque decisi con sentenza a motivazione semplificata, improntata a canoni di essenzialità, assenza di motivazioni subordinate, di obiter dicta e di ogni altra enunciazione che vada oltre ciò che è indispensabile alla decisione.
3. I ricorsi trattati in camera di consiglio, ovvero la stragrande maggioranza di ricorsi, saranno invece decisi con ordinanza, e il contraddittorio in quei casi si svolgerà solo in forma scritta, con gli atti introduttivi del giudizio, e poi con le memorie di cui al nuovo art. 380 bis c.p.c. L’ordinanza avrà, inevitabilmente, una motivazione ancora più semplificata della sentenza, e sarà improntata a moduli predisposti dal CED, ed anche l’esposizione dei fatti e dei motivi di ricorso potranno mancare in queste ipotesi.
4. Che dire di tutto questo?
Mi sembra scontato che il quadro di insieme non sia edificante.
Ed anzi, direi, che, se dovessimo esporre la situazione nella quale la Corte Suprema di Cassazione oggi si trova ai giuristi di un tempo, proveremmo imbarazzo:
a) la camera di consiglio, che non esisteva nel codice del 1865, oggi costituisce la regola;
b) i ricorsi vengono, sempre di regola, decisi con ordinanza predisposta in base ad appositi moduli;
c) l’udienza pubblica non v’è più, se non in sporadici casi;
d) tutte le decisioni devono rispondere a criteri di rigorosa sinteticità.
4.1. Si dirà che le modifiche apportate all’art. 380 bis c.p.c. non comprimono il diritto alla difesa, e non possono essere considerate in contrasto con l’art. 24 cost., in quanto il contraddittorio è assicurato dagli atti scritti.
Ciò è vero, e tuttavia sia consentito porre la distinzione tra trattazione orale e pubblica udienza, poiché una cosa è il diritto al contraddittorio (art. 24 Cost.), altra cosa il diritto all’udienza pubblica (art. 101 Cost.).
Non si tratta, infatti, di lamentare la violazione del diritto alla difesa, che probabilmente non vi è; si tratta di lamentare la soppressione della udienza pubblica, o comunque del contatto tra le parti e il giudice.
La soppressione di questo contatto non è cosa di poco conto, perché trattasi di un valore risalente all’illuminismo, fatto proprio dalle moderne costituzioni avutesi dopo la rivoluzione francese, e fino ad oggi sostanzialmente rispettato.
Noi avevamo un principio del genere già nello Statuto Albertino con l’art. 72, che prevedeva che “Le udienze dei tribunali in materia civile e i dibattimenti in materia criminale saranno pubblici conformemente alle leggi”. E un principio del genere veniva accolto anche dalla nostra Carta costituzionale, atteso che esso era affermato nell’art. 101 del Progetto presentato all’assemblea costituente il 31 gennaio 1947, e non fu riportato in costituzione solo perché ritenuto superfluo in un sistema democratico dove il potere giurisdizionale è esercitato in nome del popolo (art. 101 Cost.). Il principio si trova poi nell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), e la stessa Corte costituzionale ha avuto modo di considerare il principio “espressione di civiltà giuridica” (faccio riferimento a Corte Cost., 24 luglio 1986 n. 212, Foro it., 1986, I, 2972).
La scelta di questa riforma è pertanto in contrasto con tutto questo.
4.2. Ma, oltre ciò, la scelta di questa riforma a me pare in contrasto anche con taluni orientamenti giurisprudenziali della stessa Corte di cassazione che sul punto si erano formati.
Ed infatti, la cassazione riteneva il principio della pubblica udienza di cui all’art. 6 della CEDU un “cardine dell’ordinamento democratico”, seppur senza “applicazione assoluta, potendo ben essere limitato anche nell’interesse della giustizia, laddove esigenze particolari, quale appunto quella concernente la celerità delle decisioni, lo giustifichino” (così Cass. 16 marzo 2012 n. 4268. In senso sostanzialmente conforme v. già Cass. 18 luglio 2008 n. 19947).
Secondo la cassazione, dunque, il principio era esistente, ed era un cardine dell’ordinamento, solo non poteva considerarsi un principio assoluto, e come tale poteva sopportare deroghe.
Se così è, però, si nota come questa riforma sia andata in contrasto a detto orientamento, proprio perché ha soppresso il principio, e ha posto la camera di consiglio non quale deroga al principio, ma come principio esso stesso.
I ruoli sono invertiti: la camera di consiglio non è più eccezione rispetto all’udienza pubblica; è l’udienza pubblica che è eccezione rispetto alla camera di consiglio.
E quindi, a mio parere, fare della camera di consiglio un principio generale, contrasta con gli orientamenti che la stessa cassazione aveva dato.
Peraltro questa riforma comprime un altro diritto delle parti, già riconosciuto dalla Corte di cassazione, che è quello del controricorrente non costituito di poter partecipare alla discussione, tanto in udienza pubblica (v. Cass. 27 maggio 2005 n. 11275; Cass. 13 maggio 2010 n. 11619; Cass. 30 settembre 2011 n. 20029) quanto in camera di consiglio (così Cass. 7 settembre 2007 n. 18906; in senso conforme Cass. 16 ottobre 2006 n. 22144).
É evidente che questa riforma limita le possibilità difensive del controricorrente non costituito nella misura in cui rende marginali i casi di discussione in udienza pubblica ed esclude l’audizione delle parti in camera di consiglio.
Si dirà che anche questo non interferisce con l’art. 24 Cost., e ciò può essere; tuttavia certamente contrasta con gli orientamenti della cassazione nella parte in cui consentivano l’audizione anche in camera di consiglio del controricorrente non costituito “per principi costituzionali di eguaglianza e di tutela del diritto di difesa” (ancora Cass. 7 settembre 2007 n. 18906).
4.3. Si dirà che l’udienza in cassazione, da anni, aveva poco significato: costituiva solo una perdita di tempo per i giudici e solo un atto di presenza per gli avvocati.
È vero.
Tuttavia non so quanto questa constatazione possa legittimare la soppressione dell’udienza pubblica.
Rovescerei la questione: veramente la camera di consiglio consente tempi più brevi di decisione rispetto alla discussione in pubblica udienza?
Sicuramente no con il vecchio testo dell’art. 380 bis c.p.c., poiché con quella disciplina, anzi, il relatore doveva anticipare le ragioni delle decisioni con una prima ordinanza, che non v’era da redigere nelle ipotesi dell’art. 379 c.p.c., e le parti potevano egualmente depositare memorie e chiedere di essere ascoltate.
Probabilmente un risparmio di tempo v’è oggi, visto che il nuovo art. 380 bis c.p.c. non prevede più ne’ che il relatore debba anticipare con una prima ordinanza le ragioni della decisione ne’ che le parti possano essere ascoltate in camera di consiglio.
E evidente, però, che tutto questo ha un peso in punto di garanzie, e, se vogliamo, anche in punto di equilibrio tra ius constitutionis e ius litigatoris.
Vorrei ricordare in proposito che per iscrivere a ruolo un ricorso in cassazione di una qualche rilevanza il cittadino versa allo Stato, in contributo unificato e altri oneri fiscali, una somma superiore a € 3.500,00.
Diventa poi difficile negare a quel cittadino, a fronte di un simile pagamento, il diritto di poter vedere i giudici che pronunceranno sul suo caso, o la possibilità di fare parola con loro tramite il difensore.
Ironizzando potremmo dire che l’unico momento in cassazione che resta da ius litigatoris è il contributo unificato, che in caso di soccombenza va pagato una seconda volta.
I vantaggi di questa riforma, ripeto, stanno allora in piccole differenze, talmente piccole da non giustificare, a mio parere, la soppressione di un valore quale l’udienza pubblica.
4.4. Si potrebbe, ancora, ritenere comunque positiva la creazione del “doppio binario” data da questa riforma, che impone ai giudici della cassazione, in una ottica di risparmio di tempo ed energie, di separare le controversie a rilevanza nomofilattica, da trattare ancora in udienza pubblica, rispetto a quelle prive di questa qualità, che possono/devono invece essere decise in maniera semplificata nel rito e nella motivazione del provvedimento (di questo parere mi sembra anche l’ANM).
Sinceramente, però, ritengo di dover confermare le mie perplessità anche a fronte di questa prospettiva.
A parte la circostanza che non credo sia semplice separare le controversie di rilevanza nomofilattica da quelle semplicemente connotate dallo ius litigatoris, una soluzione di questo genere potrebbe far (fortemente) scadere il diritto dei cittadini al controllo di legalità in cassazione dei provvedimenti che incidono sui loro diritti, e quindi potrebbe compromettere le garanzie poste dall’art. 111 Cost. Cosicché, direi, o si procede anche ad una revisione dell’art. 111 Cost. (come peraltro proposto lo scorso anno dalla Giunta dell’ANM), oppure il “doppio binario” rischia di non esser conforme ai valori costituzionali.
Peraltro, poiché è evidente che il tempo maggiore che i giudici impiegano per decidere è dato dallo studiare i casi e leggere le carte, e poiché non ritengo che i giudici della cassazione siano disposti, anche a fronte di questioni solo di ius litigatoris, a decidere in modo sciatto e superficiale, la novità non mi sembra dare vantaggi particolari alla durata del processo, mentre rischia di compromettere equilibri consolidati nel tempo.
4.5. Perplessità non possono infine non aversi anche con riferimento alla c.d. “Motivazione sintetica”.
In futuro la cassazione deciderà le questioni in due modi: normalmente con ordinanza; solo eccezionalmente con sentenza.
Già questo suscita perplessità: che una Corte suprema decida la maggioranza delle questioni portate alla sua attenzione con ordinanza anziché con sentenza, e sempre con ordinanza decida provvedimenti aventi forma di sentenza delle Corti di Appello, a me non pare logico, ne’ conforme al ruolo che alla cassazione assegna l’ordinamento giudiziario con l’art. 65, r.d. 12/1941.
Oltre a ciò noi avremo una sentenza a motivazione sintetica, e, inevitabilmente, una ordinanza con motivazione ancora più sintetica, e addirittura composta con modelli standard.
Mi chiedo cosa scriveranno i giudici nelle ordinanze, se già le sentenze devono essere redatte secondo criteri di essenzialità, stretta funzionalità dell’iter argomentativo alla decisione, assenza di motivazioni subordinate, di obiter dicta e di ogni altra enunciazione che vada oltre ciò che è indispensabile alla decisione, puntualità dei richiami ai precedenti della giurisprudenza di legittimità.
Ed infine, rilevo che il provvedimento del Primo Presidente sopra richiamato sembra andare oltre la mera esortazione, disponendo invece a tutti i giudici della Corte di redigere sentenze in forma semplificata, e considerando il rispetto o meno di queste direttive elemento di valutazione del magistrato ai sensi del capo V, punto 2 Circolare CSM 20691.
V’è da chiedersi, allora, come si concilino queste iniziative con il principio di libertà del giudice soggetto solo alla legge, e che limiti vi siano per i Presidenti degli uffici giudiziari, o per il Ministero della Giustizia (visto che questi ha, con d.m. 9 febbraio 2016, costituito un gruppo di lavoro per la sinteticità dei provvedimenti), nel dare direttive ai giudici circa i modi con i quali scrivere le sentenze, ovvero esercitare la loro funzione giurisdizionale.
4.6. Si consentita una ultima osservazione.
Il rischio della soppressione dell’udienza pubblica è anche quello, a mio parere, che possa venir meno la stessa camera di consiglio, intesa come momento nel quale i giudici si trovano fisicamente in una stanza e discutono dei ricorsi prendendo collegialmente delle decisioni.
Magari, sempre in una ottica della massima efficienza, non è da escludere che il legislatore possa in futuro anche immaginare che i giudici si consultino in altro modo (ci sono oggi, d’altronde, già mille strumenti per farlo), e, se questo succederà, smetteranno di recarsi a Roma con la frequenza con la quale fino a oggi vi si sono recati.
Il palazzo della cassazione diventerà allora un deserto: non vi saranno più gli avvocati, se non nelle rare occasioni di udienza pubblica, e non vi saranno più nemmeno i giudici, se non in qualche momento.
Difendere l’udienza pubblica è anche, allora, in una certa misura, combattere questa prospettiva, è battersi contro la tristezza di immaginare un futuro Palazzo della Suprema Cassazione vuoto, ove giudici e avvocati non si trovano più per svolgere insieme un lavoro antico quanto il mondo.
__________
* Il presente scritto è dedicato alla memoria, imperitura, di Franco Cipriani.