1. Premessa
Da molti anni il vasto tema delle riforme in materia di giustizia è all’attenzione dell’opinione pubblica italiana e rappresenta uno snodo centrale del dibattito politico nazionale.
Da quando si è insediato il Governo Draghi, poi, tale tema ha acquisito una importanza preminente nell’agenda dello stesso Esecutivo, anche in ragione degli impegni assunti dall’Italia nell’ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza.
L’azione del Governo, d’altra parte, si interseca con le iniziative referendarie e parlamentari che negli ultimi mesi si sono accavallate in materia di giustizia e che - pur incidendo su questioni distinte e, spesso, eterogenee - si prestano, tuttavia, ad essere unificate, almeno nella comunicazione giornalistica, sotto l’enfatica formula della “riforma della giustizia”.
Le declinazioni del tema sono molteplici: la riforma delle regole processuali, civili e penali; la riforma del sistema dell’autogoverno della magistratura ordinaria, specialmente con riferimento alla disciplina della elezione dei componenti togati del Consiglio superiore della magistratura; la riforma dello stato giuridico dei magistrati, con particolare riguardo, per un verso, alla regolamentazione delle loro possibilità di accedere a cariche elettive o ad incarichi amministrativi e, per altro verso, alla disciplina delle responsabilità in cui essi possono incorrere nell’esercizio delle loro funzioni.
Un profilo non trascurabile di tale dibattito concerne inoltre l’ipotesi, avanzata da più parti, di costituire - mediante una legge di revisione costituzionale - un’Alta Corte avente funzioni di giudice disciplinare dei magistrati.
Va subito chiarito che i termini generalissimi di tale ipotesi sono stati modulati in maniera diversa - nelle varie proposte concretamente formulate tanto nel dibattito pubblico quanto in sede parlamentare - con riferimento sia alla struttura e alla composizione di tale Corte, sia, soprattutto, alle sue funzioni.
Per la migliore intelligenza del sostrato culturale da cui nasce l’idea di un’Alta Corte può essere utile avere presente quali altre funzioni, oltre a quella di giudice disciplinare dei magistrati ordinari, si è proposto, nel tempo, di attribuire a tale Collegio.
Limitando l’analisi alle iniziative parlamentari, si può rilevare che nel progetto di revisione della parte seconda della Costituzione elaborato nel 1997 dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali presieduta dall’on. D’Alema (atto Camera 3931, atto Senato 2583, XIII legislatura) si prevedeva di attribuire non solo la potestà disciplinare sui magistrati ordinari e amministrativi ma, anche, la funzione di «tutela giurisdizionale in unico grado contro i provvedimenti amministrativi assunti dai consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa» ad una “Corte di giustizia della magistratura” formata da nove membri, eletti dai consigli superiori della magistratura ordinaria e amministrativa tra i propri componenti.
Nel disegno di legge costituzionale di modifica degli articoli 15, 68 e 105 della Costituzione presentato al Senato nel 2002 (atto Senato 1642, XIV legislatura, primo firmatario on. Caruso, di Alleanza Nazionale) si prevedeva di attribuire ad una “Alta Corte di giustizia” non soltanto, come già nell'ipotesi formulata dalla Commissione bicamerale, le funzioni di giudice disciplinare e dei provvedimenti amministrativi degli organi di autogoverno delle magistrature, ma anche la funzione di giudice dell'autorizzazione a procedere nei confronti dei parlamentari, secondo il testo dell'articolo 68 della Costituzione risultante dalle modifiche che tale progetto intendeva introdurre.
Nel disegno di legge costituzionale di riforma del Titolo IV della Parte seconda della Costituzione presentato alla Camera nel 2011 (atto Camera 4275, XVI legislatura, presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Berlusconi e dal Ministro della Giustizia Alfano) si attribuiva, invece, la sola competenza all’adozione dei provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati ad una “Corte di disciplina della magistratura giudicante e requirente”, composta di una sezione per i giudici e di una per i pubblici ministeri ed i cui provvedimenti sarebbero stati ricorribili per cassazione per motivi di legittimità.
Egualmente, nella proposta di legge costituzionale presentato alla Camera nel 2020 (atto Camera 2709 di questa legislatura, la XVIII, firmataria on. Bartolozzi, di Forza Italia) si prevede l’attribuzione ad una “Alta Corte di giustizia” della sola «funzione disciplinare nei riguardi dei magistrati giudicanti e requirenti», esercitata mediante provvedimenti impugnabili davanti alle sezioni unite penali della Corte di cassazione per violazione di legge.
Come si vede, l’idea di sottrarre l’esercizio della giurisdizione disciplinare al circuito dell’autogoverno è stata più volte - ma non sempre - associata all’idea di attribuire all’istituendo giudice disciplinare anche la funzione di controllo dei provvedimenti amministrativi adottati dagli organi di autogoverno; in un caso, anche alla funzione di tutela delle guarentigie parlamentari nei confronti degli atti di esercizio della giurisdizione penale. Negli ultimi tempi il dibattito pubblico su tale idea ha registrato una significativa accelerazione[1]. A questa accelerazione hanno evidentemente contribuito non poco sia l’ondata di discredito che nel 2019 ha investito il sistema dell’autogoverno della magistratura ordinaria a seguito delle vicende dell’Hotel Champagne ed alle conseguenti dimissioni di sei componenti togati del Consiglio superiore della magistratura; sia lo sconcerto destato nell’opinione pubblica dalle pronunce del giudice amministrativo che hanno annullato provvedimenti consiliari di grande rilevanza istituzionale, concernenti la nomina dei dirigenti di uffici giudiziari della massima importanza.
Il rinnovato interesse per il tema dell’Alta Corte ha da ultimo trovato una ricaduta politica nella presentazione di un “disegno di legge costituzionale” presentato al Senato il 28 ottobre 2021, prima firmataria sen. Rossomando (del Partito Democratico), Atto Senato n. 2436, XVIII Legislatura, intitolato: «Modifiche al Titolo IV della Parte II della Costituzione in materia di istituzione dell'Alta Corte».
Si tratta di una iniziativa legislativa che raccoglie le riflessioni che si sono sedimentate negli anni, organizzando e, per certi aspetti, raffinando alcune soluzioni che già erano emerse nel dibattito pubblico e nelle precedenti iniziative parlamentari.
2. Il Disegno di legge costituzionale presentato al Senato
Il disegno di legge costituzionale dell’ottobre 2021 si risolve, da un punto di vista formale, nell’inserimento, nel testo della Costituzione, di quattro nuovi articoli dopo l’articolo 105, numerati 105 bis, ter, quater e quinquies.
I tratti salienti dell’istituenda Alta Corte possono essere sintetizzati nei seguenti termini:
- l’Alta Corte conosce delle controversie riguardanti l’impugnazione dei provvedimenti disciplinari adottati dagli organi di autogoverno della magistratura ordinaria, amministrativa, contabile, militare e tributaria, nonché delle controversie riguardanti l’impugnazione di ogni altro provvedimento riguardante i magistrati adottato dai suddetti organi di autogoverno (art. 105 bis);
- essa è composta da quindici giudici - scelti tra magistrati, anche a riposo, delle giurisdizioni superiori, professori ordinari di materie giuridiche e avvocati dopo venti anni di esercizio - nominati, secondo uno schema analogo a quello della Corte costituzionale, per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative (art. 105 ter);
- il giudizio davanti all’Alta Corte si articola in due gradi di giurisdizione; il primo grado si svolge davanti ad un collegio di tre componenti; il giudizio di impugnazione si svolge davanti al plenum (art. 105 quater); il disegno di legge non definisce le caratteristiche dell’impugnazione, evidentemente rimesse alla legislazione attuativa (art. 105 quinquies), ma l’identità dell'organo che si pronuncia sulla impugnazione, sebbene in diversa composizione, sembra postulare un modello impugnatorio di tipo devolutivo; contro le decisioni adottate in composizione plenaria «non è ammessa alcuna impugnazione».
La relazione di accompagnamento del disegno di legge esordisce instaurando un legame esplicito tra la progettata riforma costituzionale e la crisi di credibilità dell’autogoverno della magistratura («le preoccupazioni destate dai recenti fatti di cronaca rendono ancor più necessario e urgente un intervento di riforma»); indica la «prospettiva di rafforzare l’autorevolezza e, con essa, il fondamentale rilievo pubblico della funzione disciplinare nei confronti dei magistrati; anzitutto, nella prospettiva di evitare quanto più possibile commistioni tra l’esercizio della giurisdizione disciplinare e la partecipazione alle attività di vera e propria gestione della magistratura»; assume la necessità di «intervenire sugli strumenti di controllo dei provvedimenti adottati dal Consiglio superiore della magistratura, in ambito organizzativo e di gestione delle carriere, ai sensi dell’articolo 105 della Costituzione, nonché degli analoghi provvedimenti adottati dal Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e dal Consiglio di presidenza della Corte dei conti»; esplicita, infine, l’intento di «fornire un ulteriore forte segnale, istituendo un’Alta corte cui affidare il controllo sugli atti adottati in ambito organizzativo e sui provvedimenti disciplinari adottati dal Consiglio superiore della magistratura e dagli organi di autogoverno della magistratura amministrativa, di quella contabile, di quella militare e di quella tributaria».
La relazione di accompagnamento non fornisce ulteriori indicazioni sulla ratio legis, passando poi all’ illustrazione dell’articolato. In particolare, non spiega per quali ragioni la sottoposizione dei provvedimenti disciplinari adottati dal Consiglio superiore della magistratura al controllo di merito dell’Alta Corte, invece che all’attuale controllo di legittimità attualmente svolto dalla Corte di cassazione a sezioni civili unite, per un verso, eviterebbe, o ridurrebbe, le commistioni tra l’esercizio della giurisdizione disciplinare e la partecipazione alle attività di vera e propria gestione della magistratura e, per altro verso, rafforzerebbe l’autorevolezza della funzione disciplinare nei confronti dei magistrati.
Quanto al primo profilo, è indubbio che, astrattamente, la eliminazione o l’ attenuazione delle commistioni tra giurisdizione disciplinare e partecipazione all’amministrazione attiva della magistratura possono essere realizzate sottraendo la giurisdizione disciplinare al Consiglio superiore della magistratura[2] o, rispettivamente, stabilendo per i componenti della sezione disciplinare del Consiglio, almeno quelli effettivi, una incompatibilità a partecipare alle commissioni la cui attività incida più direttamente sulla vita professionale dei magistrati, quali quelle che si occupano del conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, dei trasferimenti d’ufficio e delle valutazioni di professionalità[3]; ma non è chiaro, almeno a chi scrive, come tale obbiettivo possa essere perseguito modificando il giudice dell’impugnazione dei provvedimenti disciplinari adottati dal Consiglio.
Quanto al secondo profilo, può solo ipotizzarsi, nel silenzio della relazione di accompagnamento, che la ragione per cui l’autorevolezza della funzione disciplinare risulterebbe rafforzata dalla sostituzione dell’Alta Corte alla Corte di cassazione nelle funzioni di giudice dell’impugnazione dei provvedimenti disciplinari del Consiglio superiore della magistratura non sia stata esplicitata per garbo istituzionale; consistendo, tale ragione, nella sfiducia dei senatori proponenti nei confronti dell’effettività del sindacato esercitato dalla Corte di cassazione sui provvedimenti disciplinari del Consiglio superiore della magistratura.
Sarebbe tuttavia utile, nella prospettiva di un dibattito pubblico orientato alla ricerca di soluzioni condivise ai problemi che oggettivamente affliggono l’autogoverno della magistratura, capire - e forse il dibattito parlamentare potrà offrire al riguardo qualche indicazione - se tale sfiducia nell’attuale meccanismo di impugnazione dei provvedimenti disciplinari del Consiglio superiore della magistratura derivi dalla convinzione che un sindacato di mera legittimità non dia sufficienti garanzie di effettività, in ragione dei limiti all’accesso al fatto che caratterizzano il giudizio di cassazione; o se invece essa derivi dalla convinzione che l’appartenenza dei consiglieri della Corte di cassazione al medesimo ordine giudiziario a cui appartengono i magistrati nei cui confronti sono stati emessi i provvedimenti disciplinari impugnati - e quindi la possibilità, almeno astratta, di conoscenza personale, di condivisione valoriale, di frequentazione dei medesimi contesti associativi - vulneri, se non la sostanza, almeno l’immagine di terzietà del giudice dell’impugnazione.
Certo è che, se l’intento dei proponenti è quello di «fornire un ulteriore forte segnale», tale segnale non pare propriamente leggibile come un segnale di fiducia nella magistratura. Ma di ciò non si può che prendere atto. La mancanza di fiducia è un problema che va risolto da parte di chi deve conquistarsi (o riconquistarsi) la fiducia, non da parte di chi la deve concedere.
3. Giurisdizione disciplinare e amministrazione attiva
Provando ad interrogarsi, al di là delle cronache contingenti, sul senso profondo - sistemico - della sottrazione della giurisdizione disciplinare sui magistrati al Consiglio superiore della magistratura, non si può non riconoscere che tale sottrazione risponde ad un senso comune diffuso, pregiuridico, di insoddisfazione per la giustizia domestica.
L’idea stessa, astratta, che il giudizio disciplinare sui magistrati sia svolto da colleghi degli incolpati ammanta quel giudizio di una patina di opacità e, in definitiva, di ineffettività. Si vuole allora, con il disegno di legge costituzionale in esame, affidare tale giudizio ad un giudice i cui componenti siano estranei all'amministrazione attiva dell'autogoverno della magistratura e siano sottratti alle logiche di rappresentatività proprie di tale autogoverno. Ciò rafforzerebbe la percezione, se non anche la sostanza, di terzietà di tale giudice. Una idea semplice.
Non necessariamente, tuttavia, le idee semplici sono buone idee.
L’idea semplice di non far giudicare i magistrati dai loro colleghi non sembra misurarsi sufficientemente sulla connessione inscindibile che esiste tra autogoverno ed esercizio della funzione disciplinare.
Vale la pena di evidenziare, guardando per un attimo la questione da una prospettiva più generale, che il controllo deontologico, e il conseguente esercizio della potestà disciplinare, degli avvocati, dei notai, dei medici e, in generale, di tutti i professionisti, è affidata ai rispettivi Ordini professionali; di più: anche fuori dall'ambito strettamente disciplinare, non è senza significato che le Autorità regolative e di vigilanza (Banca d’Italia, Consob, le varie Autorità Garanti) cumulino su se stesse l'amministrazione attiva e l'amministrazione sanzionatoria. Ciò non è casuale, ma risponde ad una esigenza obbiettiva e strutturale: l’esercizio della potestà sanzionatoria è sinergico con l'esercizio dell'amministrazione attiva e l’una e l’altra concorrono al governo del settore presidiato; e ciò vale con maggior forza nella materia disciplinare, nella quale l'esercizio della potestà disciplinare concorre nella definizione del profilo deontologico dell’operatore del settore.
Nel caso della magistratura, il governo del settore si atteggia come autogoverno; ma questo non fa venire meno - anzi, a ben considerare, amplifica - la necessità che la potestà sanzionatoria disciplinare venga esercitata dall’organo di (auto)governo. La giurisprudenza disciplinare costituisce, infatti, uno dei modi in cui l'organo di autogoverno definisce il profilo del magistrato che intende proporre agli appartenenti all'ordine giudiziario.
Il Consiglio superiore della magistratura “parla” ai magistrati attraverso la disciplina dell’organizzazione degli uffici, attraverso le valutazioni di professionalità, attraverso le nomine alla titolarità degli uffici direttivi e semidirettivi, attraverso le pratiche di trasferimento per incompatibilità ambientale, attraverso l’organizzazione della formazione (a cui il Consiglio partecipa mediante la scelta di una parte dei componenti del Consiglio direttivo della Scuola); e parla anche, infine, attraverso la giurisprudenza disciplinare. Tutte queste funzioni rappresentano strumenti attraverso i quali il Consiglio superiore della magistratura trasmette ai magistrati il profilo deontologico che richiede loro.
Nel tempo la società si modifica e, con la società, si modifica la magistratura; si modificano le domande che la società fa alla magistratura e si modificano le risposte che la magistratura è in grado di offrire alla società. Ogni quattro anni i componenti del Consiglio superiore magistratura si rinnovano e la componente togata viene eletta secondo regole che garantiscono, o dovrebbero garantire, la sua rappresentatività dell’intera magistratura. In ogni consiliatura, i componenti del Consiglio sono chiamati a misurarsi con una realtà che si evolve rispetto a quella delle consiliature precedenti; si pensi, per fare solo due esempi, alle modifiche delle esigenze e delle aspettative dei giovani magistrati determinate dall'innalzamento dell'età di accesso al concorso, o ai mutamenti recati al lavoro del giudice civile dalla diffusione delle tecnologie informatiche. Di quadriennio in quadriennio, il Consiglio superiore indica come va interpretato il ruolo di magistrato, nella concretezza di ciascuna delle tante funzioni che i magistrati svolgono; è con le indicazioni tabellari, con le valutazioni professionali, con le nomine alla titolarità di uffici direttivi o semidirettivi, nonché con la giurisprudenza disciplinare, che il Consiglio superiore spiega ai magistrati come devono lavorare e come si devono comportare.
Sottrarre la giurisdizione disciplinare al Consiglio superiore della magistratura significa amputare una funzione essenziale dell’autogoverno. Un Consiglio superiore della magistratura investito esclusivamente del compito di provvedere a «le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni» (art. 105 Cost.) finirebbe con l’assomigliare davvero troppo ad un “ufficio personale” della magistratura, con un depotenziamento del suo ruolo costituzionale che inevitabilmente inciderebbe sull’equilibrio complessivo di tutto il Titolo Quarto della seconda parte della Costituzione.
Né le considerazioni che precedono possono ritenersi superate dal rilievo che il progetto di revisione in esame non toglie al Consiglio superiore della magistratura la potestà disciplinare, ma si limita a modificare il giudice della impugnazione (e il modello di impugnazione) delle decisioni disciplinari del Consiglio stesso.
E’ indubbio che la soluzione prospettata in tale progetto non rescinde totalmente - a differenza, per restare ai progetti dell'attuale legislatura, dalla proposta di legge costituzionale presentato alla Camera dall’on. Bartolozzi - il legame tra l’amministrazione attiva della magistratura e la giurisdizione disciplinare. Ma è, evidentemente, ben diverso assoggettare le decisioni disciplinari del Consiglio superiore al solo sindacato di legittimità della Corte di cassazione, come nel sistema attuale, o assoggettarle ad un sindacato di merito.
Il ricorso per cassazione contro le pronunce della sezione disciplinare del Consiglio superiore postula la natura giurisdizionale di tali pronunce (non a caso denominate “sentenze”)[4] e si coordina alla generale funzione nomofilattica assegnata alla Corte Suprema di cassazione dall’articolo 65 dell’ordinamento giudiziario; ed è evidente, per fare un esempio, che quando ad un magistrato sia addebitato l’illecito di cui all’articolo 2, primo comma, lett. g), d.lgs. 106/2009 (grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile) per aver violato una disposizione sostanziale o processuale in materia civile o penale, il ricorso per cassazione delle sentenze disciplinari del Consiglio superiore della magistratura consente di raccordare l’interpretazione di detta disposizione offerta dal giudice disciplinare con quella offerta dalla giurisprudenza di legittimità.
Tutt'altra funzione ha, invece, l’impugnazione delle sentenze disciplinari del Consiglio superiore della magistratura davanti all’Alta Corte, giacché si tratta di una impugnazione articolata su due gradi, volta provocare un sindacato di merito e definita, in secondo grado, con una decisione non soggetta ad «alcuna impugnazione». Da tale struttura impugnatoria derivano tre conseguenze che depotenziano radicalmente il ruolo del Consiglio superiore della magistratura nella giurisdizione disciplinare.
La prima conseguenza è che la “giurisdizionalizzazione” dei provvedimenti disciplinari del Consiglio superiore della magistratura, cui si è sopra fatto cenno, viene rimessa completamente in discussione. La previsione di una impugnazione giurisdizionale articolata su due gradi di merito induce, infatti, a ritenere che il legislatore della revisione costituzionale consideri i provvedimenti disciplinari adottati dal Consiglio superiore della magistratura come l’oggetto del giudizio dell’Alta Corte e non come la decisione conclusiva del primo grado del giudizio disciplinare; il che inevitabilmente sospinge tali provvedimenti nell’ambito degli atti amministrativi piuttosto che in quello degli atti giurisdizionali.
La seconda conseguenza è che la sostituzione del ricorso per cassazione con una impugnazione di merito sottrae al Consiglio superiore della magistratura la potestà di accertamento dei fatti. Il giudizio di fatto del Consiglio non sarebbe più soggetto ad un mero controllo di logicità e completezza, come avviene oggi, ma verrebbe integralmente sostituito da un altro giudizio di fatto (in sostanza, un diverso apprezzamento delle risultanze istruttorie), operato da un Collegio totalmente scollegato dal circuito dell'autogoverno; nemmeno i giudici nominati nell'Alta Corte dalle «supreme magistrature ordinaria e amministrative», infatti, sono riconducibili a tale circuito, essendo essi eletti dai soli magistrati che prestano servizio presso la Corte di Cassazione, la Corte dei conti, le Procure Generali presso tali uffici e il Consiglio di Stato.
La terza conseguenza è che la sottrazione delle decisioni dell'Alta Corte a qualunque impugnazione porta la giurisdizione disciplinare fuori dal controllo nomofilattico della Corte di cassazione; il che - oltre risultare potenzialmente pregiudizievole per la certezza del diritto in generale, potendosi formare nella giurisprudenza disciplinare indirizzi interpretativi distonici rispetto a quelli della giurisprudenza civile e penale - preclude qualunque dialettica fra Consiglio superiore della magistratura e Alta Corte sulla interpretazione delle norme disciplinari, assegnando al primo un ruolo meramente attuativo degli orientamenti ermeneutici della seconda.
In definitiva, ciò che non persuade del disegno di legge costituzionale in commento - più ancora, e prima ancora, della incongruenza del mezzo (modifica del giudice dell’impugnazione delle decisioni disciplinari del Consiglio superiore della magistratura) rispetto al fine dichiarato (evitare commistioni tra l’esercizio della giurisdizione disciplinare e la partecipazione alla gestione della magistratura) - è proprio il fine stesso.
Sul punto è necessaria una precisazione. Vi è una esigenza reale, rispondente alla logica intrinseca del giusto processo, di garantire che i componenti della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura, quando debbano pronunciarsi su una specifica vicenda sottoposta al loro giudizio, siano liberi dal condizionamento derivante dall’aver già conosciuto e valutato tale vicenda nell’ambito delle attività da loro svolte nelle funzioni consiliari di gestione della vita professionale dei magistrati, per esempio in occasione della valutazione di professionalità del magistrato incolpato, o in occasione dell’esame di una domanda dal medesimo presentata per il conferimento di un ufficio direttivo.
Ma per soddisfare la suddetta esigenza non è necessario rompere il legame vitale che esiste tra amministrazione attiva e giurisdizione disciplinare ed estraniare i componenti della sezione disciplinare dalla cultura e dalla sensibilità dell’autogoverno. Ben può, quel fine, essere perseguito mediante l’introduzione di regole, oggi mancanti, che, pur mantenendo i componenti di tale sezione inseriti nei problemi, nelle conoscenze e nelle prospettive dell’autogoverno, al contempo tutelino la loro terzietà introducendo specifici obblighi di astensione dalla partecipazione al Collegio disciplinare giudicante nelle situazioni nelle quali la pregressa partecipazione ad altre attività consiliari possa in concreto determinare un pre-giudizio idoneo a far venir meno tale terzietà[5].
4. L' Alta Corte come giudice dei provvedimenti amministrativi riguardanti i magistrati
Anche l'ipotesi di attribuire all' istituenda Alta Corte l'impugnativa sui provvedimenti degli organi di autogoverno concernenti la carriera dei magistrati presenta alcuni profili problematici.
A prescindere dalla necessità di una verifica - che verosimilmente dovrebbe essere svolta dalle strutture tecniche del Senato - sull’adeguatezza dimensionale di un Collegio composto da quindici giudici a gestire, oltre a tutto il contenzioso disciplinare dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili tributari e penali, anche il contenzioso riguardante i provvedimenti amministrativi adottati per la gestione della vita professionale dei medesimi, non è chiaro - né la relazione di accompagnamento del disegno di legge chiarisce - per quale ragione le garanzie di autonomia e indipendenza dell’ordine giudiziario verrebbero rafforzate spostando dal giudice amministrativo alla istituenda Alta Corte il controllo sui provvedimenti adottati dal Consiglio superiore della magistratura in ambito organizzativo e di gestione delle carriere.
E’ innegabile che il ruolo costituzionale del Consiglio superiore della magistratura pone problemi specifici in ordine ai limiti ed alle caratteristiche del sindacato giurisdizionale sui suoi atti[6]. Ed è indubbiamente vero che in alcuni casi, anche recentissimi, il controllo di legittimità operato dal giudice amministrativo sui provvedimenti riguardanti i magistrati ordinari, soprattutto con riferimento al conferimento degli uffici direttivi più rilevanti, è stato particolarmente penetrante, al punto da far sorgere il dubbio che esso avesse superato i limiti del giudizio di legittimità per assumere i tratti di un sindacato sostitutivo.
E’ tuttavia da rilevare, in primo luogo sul piano metodologico, che l’azione del Legislatore, addirittura del Legislatore costituzionale, non può essere orientata dalla necessità di porre rimedio a criticità contingenti e specifiche; criticità per le quali, del resto, l’ordinamento già appresta il rimedio del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione di cui agli articoli 111 della Costituzione e 110 del codice del processo amministrativo[7].
Va poi considerato che l’ipotizzato trasferimento del controllo di legittimità sugli atti del Consiglio superiore della magistratura non mette in alcun modo in discussione la riconducibilità di tale controllo al paradigma della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi contro gli atti della pubblica amministrazione di cui all’articolo 113 Cost..
Non è questa la sede per affrontare il tema della natura degli atti del Consiglio superiore della magistratura - e, in particolare, la questione se i provvedimenti dal medesimo adottati nell’esercizio delle sue attribuzioni costituzionali siano integralmente assimilabili a provvedimenti amministrativi e quali limiti debbano essere, eventualmente, riconosciuti al sindacato giurisdizionale su tali atti[8]. Qui basta osservare che nulla, nel disegno di revisione costituzionale in esame, lascia intendere che il controllo esercitato sugli atti del Consiglio superiore della magistratura dalla istituenda Alta Corte sia destinato a discostarsi dal tradizionale modello del controllo di legittimità contro gli atti della pubblica amministrazione, non foss’altro che per la perfetta equiparazione che in detto disegno di legge si opera tra gli atti del Consiglio superiore della magistratura e quelli degli organi di autogoverno delle magistrature amministrativa, contabile, tributaria e militare. Se, dunque, ci si muove pur sempre nell’orizzonte teorico dell’articolo 113 Cost. e si continua ad attribuire agli atti del Consiglio superiore della magistratura forma e sostanza di provvedimenti amministrativi, la sottrazione di tali atti al controllo del giudice naturale dei provvedimenti amministrativi non può non destare qualche perplessità.
Certo, nella relazione di accompagnamento al disegno di legge si evoca la «assoluta autorevolezza, indipendenza e imparzialità» di cui l’istituenda Alta Corte godrebbe in ragione delle modalità della relativa composizione. Tale riferimento sembrerebbe spiegare la scelta del Legislatore della revisione costituzionale con la volontà di sottrarre il sindacato sugli atti degli organi di autogoverno delle magistrature alla dialettica, non sempre fluida, tra Consiglio di Stato e Corte di cassazione, rimettendo tale sindacato a un giudice, per così dire, super partes, ed escludendo in radice la possibilità che il contenzioso sugli atti del Consiglio superiore della magistratura si protragga, dopo due gradi davanti al giudice amministrativo, anche davanti alle Sezioni Unite della Cassazione. Non si può neanche escludere che la ratio del disegno di legge costituzionale poggi, almeno in parte, sulla volontà di sottrarre la materia in esame ad un giudice, quale il Consiglio di Stato, che cumula la funzione giurisdizionale con quella consultiva per il Governo ed una parte dei cui componenti è nominata dallo stesso Governo[9]. Resta, tuttavia, obbiettivamente opinabile che un collegio di quindici persone - per quanto autorevoli, indipendenti e imparziali - offra garanzie di tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei magistrati che impugnano un atto dell’Organo di autogoverno migliori di quelle offerte dal plesso Tar-Consiglio di Stato secondo regole procedurali sedimentate in una storia secolare e con la garanzia del doppio grado di giudizio dispiegata nella massima pienezza.
5. Una considerazione conclusiva
Le esigenze a cui intende rispondere l’istituzione dell’Alta Corte ipotizzata nel disegno di legge costituzionale in commento sono, come si è visto, esigenze con cui il mondo politico e l’opinione pubblica si confrontano in Italia da almeno un quarto di secolo. Sono esigenze reali, perché nessuno può negare che la magistratura italiana stia vivendo una crisi di credibilità che dipende - oltre che dalla oggettiva difficoltà che il sistema giudiziario incontra nel rispondere alle domande di giustizia dei cittadini con la necessaria celerità e prevedibilità - anche dal grave appannamento subito negli ultimi anni dall’immagine del sistema di autogoverno della magistratura.
Il punto, tuttavia, è capire se davvero la strada per recuperare tale credibilità passi da una brusca inversione della storica tendenza del diritto contemporaneo a «dissolvere, quanto alla tutela dei diritti, gli ordinamenti particolari nell’ordinamento generale»[10], introducendo nell’ordinamento un nuovo giudice, di carattere cetuale, che si sovrapporrebbe al Consiglio superiore della magistratura (e agli organi di autogoverno delle magistrature diverse da quella ordinaria) nell’esercizio della giurisdizione disciplinare e si sostituirebbe al plesso TAR - Consiglio di Stato nell’esercizio della giurisdizione amministrativa sui provvedimenti relativi ai magistrati. Un giudice che, pur essendo chiamato (quando debba giudicare su illeciti disciplinari integrati dalla grave violazione di norme civili e penali) ad interpretare le stesse norme di diritto civile e penale interpretate dalla Corte di cassazione, non sarebbe soggetto al controllo nomofilattico di quest’ultima; e pur essendo chiamato (quando debba giudicare dei provvedimenti amministrativi relativi a magistrati) ad interpretare le stesse norme di diritto amministrativo interpretate dal Consiglio di Stato, non sarebbe soggetto al controllo nomofilattico di quest’ultimo[11]; con quanto ne consegue in ordine al rischio di formazione di orientamenti giurisprudenziali dissonanti.
Si tratta di capire, allora, a cosa serva - e in quale orizzonte culturale si inscriva - un meccanismo verticistico di controllo dell’intero sistema giudiziario italiano, scollegato dal circuito generale della giurisdizione, che affidi a quindici persone - scelte intuitu personae dal Presidente della Repubblica, dal Parlamento e dai componenti delle «supreme magistrature ordinaria e amministrative» - la giurisdizione disciplinare su tutti i magistrati dei diversi plessi giurisdizionali ed il sindacato su tutti gli atti che incidono sulla loro vita professionale.
Si tratta di capire, in ultima analisi, se sia davvero una buona idea quella di introdurre nell’ordinamento un nuovo giudice che abbia nelle sue mani la vita professionale di tutti i giudici; in sintesi estrema, un giudice dei giudici.
[1] Basterà osservare che l’ipotesi di un’Alta Corte disciplinare per i magistrati - da tempo avanzata dall’ex Presidente della Camera dei Deputati on. Luciano Violante, il quale l’ha rilanciata ancora di recente sulla stampa quotidiana (da ultimo, su La Repubblica del 6 febbraio 2022) - è stata dibattuta nel Forum Ambrosetti di Cernobbio del settembre 2021.
[2] E’ quanto previsto nelle ipotesi di Alta Corte disegnate nelle proposte di revisione costituzionale a cui si è fatto cenno nel paragrafo che precede.
[3] E’ quanto previsto nel progetto di riforma della costituzione e funzionamento Consiglio superiore della magistratura approvato dal Consiglio dei Ministri l’11 febbraio 2022 su proposta della Ministra Cartabia: «I componenti effettivi della sezione disciplinare possono essere assegnati a una sola commissione e non possono comporre le commissioni per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, per le valutazioni di professionalità e in materia di incompatibilità nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e di applicazione dell’articolo 2, secondo comma, del regio decreto 31 maggio 1946, n. 511».
[4] Sulla progressiva “giurisdizionalizzazione” della natura giuridica della sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura (alla quale è stata riconosciuta la qualità di giudice in C.cost. n. 12/1971 e in C. cost. n. 262/2003) e dello stesso procedimento disciplinare, si veda N. Zanon, “Sei gradi di separazione”: ovvero come assicurare la terzietà della sezione disciplinare del consiglio superiore della magistratura, in Rivista dell'associazione italiana dei costituzionalisti, n. 2/2012, pag. 5 e ss., https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/Zanon.pdf
[5] Più radicale è la soluzione proposta nel progetto della Ministra Cartabia, la quale, come si è visto nella nota 3 che precede, stabilisce tout court l’incompatibilità tra la partecipazione alla sezione disciplinare in qualità di componente effettivo e la partecipazione alle commissioni più direttamente coinvolte nella gestione della vita professionale dei magistrati, con una scelta che forse non si misura adeguatamente con i problemi pratici di funzionamento dell'attività consiliare. Nel senso dell'introduzione di meccanismi di incompatibilità tra la partecipazione alla sezione disciplinare e la partecipazione a tutte o ad alcune delle altre commissioni consiliari (in primis a quella che si occupa dei trasferimenti di ufficio ex art. 2 R.D. 31/5/1946, n. 511) - si è espresso anche N. Zanon, secondo cui i componenti della sezione disciplinare non dovrebbero partecipare nemmeno alle discussioni e alle delibere di plenum istruite dalle commissioni di cui essi non possano far parte (op.cit., pag. 12).
[6] Vedi, sul punto, B. Cesqui, Fenomenologia di un rapporto difficile CSM, giudice amministrativo, sezioni unite, in Questione Giustizia fasc. 5/2012, https://www.questionegiustizia.it/data/doc/3118/cesqui-fenomenologia-qg-2012-fasc-vi.pdf. I contributi sul tema sono molti; se ne trova un esauriente riepilogo, nell’ambito di un’approfondita analisi dei paradigmi decisionali del giudice amministrativo, in G. Campanelli, Il conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati tra formale discrezionalità del Consiglio superiore della magistratura e sostanziale sindacato “sostitutivo” del giudice amministrativo, in Questione Giustizia fasc. 1/2022, https://www.questionegiustizia.it/articolo/il-conferimento-degli-incarichi-direttivi-ai-magistrati.
[7] Ancora di recente le Sezioni Unite civili della Cassazione hanno affermato, nella sentenza 14/12/2021 n. 39784: «Fuor di dubbio è che le decisioni del giudice amministrativo siano sindacabili per motivi inerenti alla giurisdizione quando detto giudice sconfini nella sfera del merito riservato all'amministrazione, anche quando la decisione finale pur sempre esprima la volontà del giudice di sostituirsi a questa, pur nel rispetto della formula dell'annullamento (tra le ultime, Cass., sez. un., 3 novembre 2021, n. 31311). E questo principio acquista particolare pregnanza proprio con riguardo al Consiglio superiore della magistratura, il quale, in ragione delle proprie competenze di rilievo costituzionale, gode di un tasso di discrezionalità particolarmente elevato» (§ 6.1). Nella stessa sentenza, inoltre, non si è mancato di sottolineare che: «Senz'altro, in rapporto al Consiglio superiore della magistratura, e alle ricordate attribuzioni ad esso costituzionalmente assegnate, il potere-dovere del giudice va esercitato con estrema cautela, al fine di scongiurare il rischio che tale esercizio configuri, in realtà, un giudizio di non condivisione della scelta compiuta» (§ 7.1.).
[8] Sul tema, vedi L. Geninatti Satè, Il sindacato giurisdizionale sugli atti del Csm: una questione politico-istituzionale, in Questione Giustizia fasc. n. 4/2017 https://www.questionegiustizia.it/data/doc/3118/qg_2017-4_07.pdf. Tale Autore riconduce il controllo sugli atti del Consiglio superiore della magistratura ad un modello coerente con il disposto dell’articolo 24 Cost. ma non riconducibile a quello tratteggiato nell’art. 113 Cost. Egli sostiene che «Dalla configurazione delle funzioni del Csm come attribuzioni costituzionali deriva una specifica conseguenza sulla natura degli atti che il Consiglio compie nell’esercizio di queste attribuzioni, che non sono ascrivibili alla categoria dei provvedimenti amministrativi, ma devono intendersi propriamente come atti costituenti immediato esercizio di attribuzioni costituzionali» (ivi, pag. 54); donde la conseguenza che il sindacato del giudice amministrativo su tali atti dovrebbe essere limitato al vizio di violazione di legge, senza estendersi alla valutazione dell'eccesso di potere. Ciò in quanto «l’eccesso di potere sindacabile dal giudice amministrativo è un vizio che riguarda l’esercizio di funzioni amministrative; siccome, invece, il Csm non ha funzioni amministrative, ma attribuzioni costituzionali, non è possibile la configurazione stessa dell’eccesso di potere (nei termini in cui questo vizio è apprezzabile dal giudice amministrativo)» (ivi, pag. 55). In questa prospettiva, «Il magistrato che ritenga una decisione del Csm che lo riguarda afflitta da irragionevolezza dovrà quindi (non ricorrere al giudice amministrativo deducendone l’eccesso di potere, ma) sollevare conflitto di attribuzioni dinnanzi alla Corte costituzionale sostenendo che l’incorretto esercizio delle proprie funzioni da parte del Consiglio superiore incide sull’adeguato esercizio della funzione giurisdizionale, di cui egli è costituzionalmente titolare» (ivi, pag. 56). Mentre, infatti, argomenta l’A. , il magistrato che fa valere il vizio di violazione di legge davanti al giudice ammnistrativo agisce sulla base dell’interesse legittimo, di cui è personalmente titolare, all’adozione di provvedimenti conformi alle norme sull’ordinamento giudiziario, il magistrato che solleva davanti alla Corte costituzionale il conflitto tra poteri dello Stato denunciando l’irragionevolezza di una decisione consiliare «agisce in quanto organo costituzionale per dedurre la menomazione che deriva alla funzione giurisdizionale dall’incorretto esercizio delle funzioni da parte del Consiglio superiore» (ibidem).
[9] L’articolo 19 della legge 27/4/1982 n. 186, la cui legittimità costituzionale è stata affermata dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 272 del 2008, riserva alla nomina governativa un quarto dei «posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato». Il peso del ruolo del Governo in questa nomina è in parte attenuata dalla necessità del previo parere di idoneità del nominando da parte del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.
[10] Così L. Elia, in Postilla alla sent. n. 44 del 1968, in Giur. cost., 1968, p. 710. La sentenza della Corte costituzionale 14/5/1968 n. 44 (Est. Mortati) dichiarò infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 17, secondo comma, della legge 24/3/1958, n. 195 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura), che prevede l’impugnazione davanti al giudice amministrativo dei provvedimenti del Consiglio superiore riguardanti i magistrati.
[11] La funzione nomofilattica del Consiglio di Stato emerge dal disposto dell’articolo 99 del codice del processo amministrativo.