I controlimiti per la prima volta rivolti verso una sentenza della Corte internazionale di giustizia

1. Una novità assoluta: l’operatività dei “controlimiti” nei confronti di una sentenza (della Corte internazionale di giustizia)

La sentenza che è oggetto di questo Convegno è importante per tanti aspetti, che vanno anche al di là del titolo dello stesso, e quindi della tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali.

Innanzitutto essa è la prima sentenza che rende operanti ed applica i “controlimiti”[1] nei confronti non di norme di ordinamenti esterni costituenti limiti per il diritto interno, ma di una sentenza di una Corte internazionale, e precisamente della Corte internazionale di giustizia (Cig) istituita dalla Carta delle nazioni unite[2], alle cui decisioni l’art. 94 della medesima Carta ha previsto l’impegno di ciascun membro (che sia parte della relativa controversia) “a conformarsi”[3].L’impegno internazionale assunto dall’Italia crea un limite che, però, a seguito della sentenza della Corte costituzionale, non opera nella situazione in essa considerata. La conseguenza è che la sentenza della Cig è resa inefficace dalla pronunzia della Corte costituzionale, la quale fa prevalere la nostra Costituzione. Come ha scritto Pietro Faraguna[4], «la pistola dei controlimiti è dunque carica. E spara davvero». Per la prima volta, contro una sentenza vincolante per lo Stato italiano.

L’innovazione è significativa, innanzitutto, sotto l’aspetto processuale perché individua la tecnica da seguire per rendere operanti i “controlimiti” posti dalla nostra Costituzione nei confronti di una sentenza internazionale o sopranazionale[5], tecnica che potrà, evidentemente, essere seguita anche in relazione a sentenze delle Corti europee. Nel caso di specie, la Corte costituzionale ha ritenuto che l’operatività del controlimite posto dagli artt. 2 e 24, primo comma, Cost. comporti l’illegittimità costituzionale della legge che ha dato esecuzione alla Carta (o Statuto) delle Nazioni unite, limitatamente alla efficacia interna di una determinata sentenza emanata in applicazione della detta Carta. È facile percepire che la tecnica utilizzata dal giudice costituzionale non è sostanzialmente diversa da quella già da esso seguita per l’operatività dei controlimiti all’ingresso di disposizioni normative[6]. Ma il precedente costituito dalla sentenza n. 238/14 fa una utile chiarezza, se si tiene presente che, recentemente, la Cassazione penale[7], ritenendo che una sentenza della Corte di Strasburgo[8] si ponga in contrasto con molte disposizioni della Costituzione italiana, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale (non della legge che ha dato esecuzione alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, ma) «dell’art.44, comma 2, del dPR. n.380 del 2001, come interpretato dalla Corte Edu (sentenza Varvara)»[9].

2. Una novità parziale: l’estensione del sindacato di costituzionalità alle consuetudini internazionali, anche se anteriori alla Costituzione

Un secondo aspetto innovativo della sentenza n. 238/14, del tutto diverso da quello già considerato ma (come si vedrà) collegato al primo nell’ottica del ruolo della Corte costituzionale, è costituito dalla inclusione nell’ambito del sindacato di costituzionalità delle norme consuetudinarie di diritto internazionale (recepite nell’ordinamento interno ai sensi dell’art.10, primo comma, Cost.), anche se anteriori alla Costituzione[10]. Si è rilevato che tale affermazione si pone in contrasto con il tenore dell’art. 134 Cost., che prevede il giudizio di legittimità costituzionale soltanto sulle «leggi» e sugli «atti aventi forza di legge», e non anche sulle consuetudini che sono fonti-fatto[11]. È però convincente l’interpretazione estensiva che la Corte costituzionale dà alla previsione dell’art. 134 Cost. nel senso di riferirla a tutte le disposizioni normative che sono «provviste della stessa efficacia delle leggi formali, ordinarie e costituzionali», qualunque sia la natura della loro fonte di produzione. È la caratteristica di fonte primaria della disposizione che determina il sindacato del giudice delle leggi. Anche se concerne tematica completamente diversa, si tenga presente che la Corte costituzionale ha, da tempo, attribuito a se stessa il controllo di conformità del decreto legislativo alla legge delega, non ostante che nessuna delle norme tra le quali si opera il confronto abbia natura costituzionale, trovando esso fondamento esclusivamente nelle disposizioni generali previste dall’art. 76 Cost.. A maggior ragione non può essere sottratto al giudice costituzionale l’esame di conformità tra norme che, come si dirà, hanno, ambedue, rango costituzionale.

Modalità ed effetti particolari ha, però, secondo la Corte, il controllo di costituzionalità sulle consuetudini internazionali. Esso, nell’eventualità in cui la norma consuetudinaria sia ritenuta contrastante con i principi fondamentali della Costituzione, non determina l’illegittimità di tale norma, bensì il suo mancato ingresso nell’ordinamento interno e quindi la non operatività del meccanismo di adattamento automatico previsto dall’art. 10 Cost., e cioè del “trasformatore permanente” della norma internazionale consuetudinaria nel diritto nazionale.

Tuttavia, così configurato l’esito negativo del controllo di costituzionalità, si va incontro ad una obiezione sollevata da più autori[12]. Poiché la norma consuetudinaria presa in esame non è entrata nell’ordinamento nazionale, la Corte non avrebbe potuto affrontare il merito della questione proposta (di conformità alla Costituzione di una norma inesistente nel diritto interno), ma avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la questione proposta per la mancanza del suo oggetto. Ed invece la Corte ha dichiarato infondata la questione di costituzionalità della norma consuetudinaria internazionale «nei sensi di cui in motivazione», in cui ha affermato che la stessa norma è incostituzionale e perciò «non è entrata nell’ordinamento italiano e non vi spiega, quindi, alcun effetto»[13].

La pronunzia di inammissibilità della questione sollevata avrebbe, però, comportato che la verifica di compatibilità tra norma internazionale consuetudinaria e Costituzione sarebbe stata necessariamente attribuita al giudice comune, mentre più volte nella sentenza la Corte rivendica a se stessa siffatto controllo. Questa affermazione va condivisa se si considera che, secondo la stessa Corte, le norme consuetudinarie immesse nel nostro ordinamento per effetto del meccanismo dell’art. 10 Cost hanno rango equivalente a quello costituzionale[14] e che le difficoltà e le conseguenti incertezze di detta verifica di compatibilità ne giustificano l’accentramento in un’unica sede.

La Corte ha, quindi, esaminato nel merito la questione prospettata, la quale ha per oggetto la costituzionalità della norma «prodotta nel nostro ordinamento mediante il recepimento, ai sensi dell’art.10, primo comma, Cost., della norma consuetudinaria di diritto internazionale sull’immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati”[15]. La Corte ha ritenuto fondata la questione, limitatamente alla estensione di detta immunità anche agli atti dello Stato straniero «che consistano in crimini di guerra e contro l’umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona»[16]. Sarebbe stata, allora, coerente con le considerazioni espresse nella motivazione della sentenza, non una pronunzia interpretativa di rigetto (come quella contenuta nel n. 3 del dispositivo della sentenza), ma una pronunzia di accoglimento parziale, negli identici termini del precedente n.2.

Si sarebbe, cioè, dovuta dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma prodotta nel nostro ordinamento mediante il recepimento della norma consuetudinaria di diritto internazionale sulla immunità degli Stati dalla giurisdizione civile degli altri Stati, limitatamente al diniego di giurisdizione in riferimento agli atti di uno Stato straniero che consistono in crimini di guerra e contro l’umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona. In termini siffatti, d’altronde, la questione di legittimità costituzionale era stata sollevata dal Tribunale di Firenze.

3. Incidenza delle novità della sentenza sul ruolo della Corte costituzionale

I due aspetti innovativi della sentenza convergono verso un risultato di enorme rilievo sul piano del rapporto tra ordinamenti e del cd. dialogo tra le Corti dei diritti.

L’entrata in vigore della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, avente lo stesso valore giuridico dei trattati[17], in aggiunta alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[18], ha dato adito alla previsione, piuttosto diffusa, di progressiva marginalizzazione della Corte costituzionale rispetto alla tutela dei diritti fondamentali. Essa si sarebbe verificata per effetto della possibilità, attribuita al giudice comune, di accedere direttamente alle Corti europee[19], ottenendo pronunzie immediatamente applicabili nelle controversie nazionali.

La sentenza n. 238/14 dimostra l’inconsistenza di tali previsioni. Alla Corte costituzionale viene riservato il controllo sulla conformità ai principi fondamentali della nostra Costituzione sia delle norme degli altri ordinamenti (sopranazionali e internazionali), sia delle sentenze emesse dalle Corti e dai giudici previsti dagli stessi ordinamenti. Quindi, anche dopo l’emanazione di una pronunzia da parte delle Corti europee, spetterà al nostro giudice costituzionale verificare che essa non violi il «limite del rispetto degli elementi identificativi dell’ordinamento costituzionale, vale a dire dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona”[20], elementi “sottratti anche alla revisione costituzionale»[21].

In sostanza, l’ultima parola sulla tutela dei diritti nell’ordinamento nazionale spetta alla Corte costituzionale, che aveva visto messo in pericolo il proprio ruolo soprattutto quando, prima delle sentenze n.348 e 349 del 2007, stava prendendo piede la tesi di un controllo diffuso di conformità delle norme interne alla Cedu, affidato cioè ai giudici comuni nelle singole controversie, senza bisogno di sollevare una questione di costituzionalità (per contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost.) e di rimettere all’apposito giudice la valutazione di detta conformità. Questa temperie culturale, che appare già oggi lontana, si vanifica, anche nelle possibili prospettive future, per effetto degli orientamenti seguiti dalla sentenza qui considerata.

4. Il punto centrale della sentenza: restrizione, nell’ambito nazionale, della immunità degli altri Stati dalla giurisdizione civile

Ma veniamo al punto centrale della sentenza, espresso dal titolo del nostro incontro: l’immunità degli Stati che agiscono iure imperii dalla giurisdizione civile degli altri Stati – affermata dalla Cig nella sentenza del 3 febbraio 2012 in relazione alle «violazioni del diritto internazionale umanitario commesse dal Reich tedesco tra il 1943 e il 1945»[22] – viola il diritto al giudice che la nostra Costituzione (art.24) riconosce a tutela dei diritti fondamentali della persona (art.2). Tale immunità (pur esistente secondo la consuetudine internazionale accertata dalla citata sentenza del giudice internazionale) non può essere affermata nell’ordinamento nazionale, perché ed in quanto «determina il sacrificio totale del diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti delle vittime»[23] di crimini contro l’umanità commessi nel territorio italiano.

L’argomento è molto complesso ed ha avuto uno sviluppo importante nella giurisprudenza della Corte di cassazione, a partire dalla sentenza 11 marzo 2004 n. 5044[24]. Qui non si può ripercorrerlo neanche per sintesi. Mi limito ad osservare che convincente è senz’altro la critica che la Corte costituzionale rivolge alla sentenza della Cig nella parte in cui quest’ultima ritiene che le norme internazionali dello jus cogens (relative ai conflitti di guerra) non siano in contrasto con l’affermata immunità dello Stato, perché questa è un istituto di carattere procedurale diverso dalle norme di diritto sostanziale[25]. Correttamente il giudice costituzionale osserva che «sarebbe arduo individuare quanto resterebbe di un diritto se non potesse essere fatto valere dinanzi ad un giudice per avere effettiva tutela»[26]. Ed in realtà una tutela del diritto non può configurarsi se si nega in modo assoluto che per farla valere si possa adire un giudice.

Numerosi sono gli argomenti addotti dalla Corte a fondamento dell’accoglimento della questione di costituzionalità. Ne sottolineo solo quello consistente nella coerenza della pronunzia con l’orientamento interpretativo espresso dall’Italia nell’aderire alla Convenzione delle Nazioni unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni[27]. Nel depositare l’adesione (il 6 maggio 2013) il Governo italiano ha dichiarato che «la Convenzione dovrà essere interpretata e applicata conformemente…ai principi concernenti la tutela dei diritti umani dalle violazioni gravi», aggiungendo l’opinione che «la Convenzione non si applichi alle attività delle forze armate e del loro personale,….effettuate durante un conflitto armato come definito dal diritto internazionale umanitario»[28]. Le due diverse considerazioni espresse dall’Italia nel depositare l’atto di adesione alla Convenzione sulla immunità giurisdizionale degli Stati convergono verso la conclusione della sentenza n. 238/14, che ha escluso l’immunità della Germania rispetto alle azioni di responsabilità civile per i crimini di guerra e contro l’umanità commessi dal Terzo Reich nel territorio italiano.

Non si può, però, ignorare che la posizione della Corte costituzionale, limitativa dell’ambito della immunità giurisdizionale degli Stati, tocca materia molto discussa in ambito internazionale. La Corte menziona, a proprio sostegno, la pronunzia della Corte di giustizia dell’Unione europea 3 settembre 2008, nel caso Kadi[29]. Ma è noto che ben diversa è la posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale ha riconosciuto che è compatibile con la Cedu il riconoscimento, ad opera di uno Stato parte della Convenzione, della immunità dalla giurisdizione a favore di uno Stato terzo accusato di crimini internazionali[30]. Nella sentenza più recente la Corte di Strasburgo ha riconosciuto che la materia è in divenire perché la pratica degli Stati è in uno “state of flux”, essendovi casi simili sia di riconoscimento che di rigetto della immunità[31].

La constatazione che precede rende pertinente e realistico l’auspicio espresso dalla nostra Corte di una evoluzione del diritto internazionale verso un ulteriore ridimensionamento della immunità giurisdizionale degli Stati, analogo a quello operato per il diritto interno con la sentenza qui considerata[32].

5. Illegittimità costituzionale dell’art. 3 della legge n. 5/2013: pronunzia oltre l’ambito del giudizio

Se si condivide il dispositivo collocato al n. 2 della sentenza della Corte, e cioè l’illegittimità costituzionale della norma che obbliga il giudice italiano ad adeguarsi alla pronuncia della Corte internazionale di giustizia (Cig) del 3 febbraio 2012, non altrettanto può dirsi per il dispositivo contrassegnato con il n. 1, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale in toto dell’art. 3 della citata legge 14 gennaio 2013 n. 5, di adesione alla Convenzione delle Nazioni unite del 2004 sulle immunità giurisdizionali degli Stati.

L’art. 3 si riferisce alla «esecuzione delle sentenze della Corte internazionale di giustizia» (così la rubrica) e riguarda, in particolare, le sentenze (emanate in un procedimento in cui è parte l’Italia) che abbiano «escluso l’assoggettamento di specifiche condotte di altro Stato alla giurisdizione civile», regolandone l’effetto sia sui processi pendenti, sia sulle sentenze passate in giudicato.

La disposizione legislativa, nel suo tenore letterale, ha un ambito generale che include la sentenza emanata il 3 febbraio 2012, ma che comprende anche qualsiasi altra sentenza futura che affermi l’esistenza della immunità giurisdizionale di uno Stato straniero convenuto davanti ad un giudice italiano. Si pensi ad atti che non consistano in crimini di guerra e contro l’umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona. L’art. 3, cioè, ha un ambito di applicazione che comprende, ma va anche al di là del caso oggetto della sentenza della Cig del 3 febbraio 2012.

La Corte costituzionale ha, invece, interpretato il contenuto dell’art. 3 come disposizione «diretta alla esecuzione» soltanto di detta sentenza[33], traendo chiari argomenti in tal senso dai lavori parlamentari della legge, approvata »a breve distanza dalla sentenza del 3 febbraio 2012». Ma non vi è bisogno di ricordare che il contenuto della disposizione legislativa è diverso dalla occasio legis e dalla stessa intentio legislatoris e che il disposto dell’art. 3 ha indiscutibilmente un carattere generale, riferendosi alla esecuzione di tutte le sentenze della Cig che dichiarino l’esistenza della immunità ivi prevista.

Un dispositivo coerente con la motivazione della sentenza della Corte costituzionale, e ancora prima con l’ambito della questione sottoposta alla Corte, avrebbe dovuto limitare l’illegittimità del citato art. 3 alla specifica situazione regolata dalla decisione della Cig del 3 febbraio 2012 (e, al più, ad eventuali future sentenze di uguale contenuto della stessa Corte), con limitazione analoga a quella operata nel dispositivo n. 2 della stessa sentenza.

Ci si può ora chiedere se sia possibile una interpretazione del dispositivo n. 1 della sentenza che tenga conto della motivazione e quindi della correlazione esclusiva ivi contenuta dell’art. 3 della legge n. 5/2013 con la sentenza della Cig del 3 febbraio 2012. Se è vero che, in linea di principio, le sentenze si interpretano attraverso il collegamento tra dispositivo e motivazione, tale principio va però adattato alle sentenze che dichiarano l’illegittimità costituzionale di un intero articolo. Siffatta dichiarazione comporta la cancellazione dall’ordinamento dell’articolo (con efficacia ex tunc), e quindi il suo totale venir meno tra le fonti del diritto, onde l’interprete non può che prendere atto della sua formale eliminazione, senza che questo effetto possa essere limitato in via ermeneutica a causa delle ragioni che hanno condotto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale in toto dell’articolo. Si avrebbe un enorme vulnus alla certezza del diritto se si dovessero prendere in esame le ragioni che hanno condotto la Corte a dichiarare l’illegittimità costituzionale di un determinato articolo per desumerne che sia rimasta in vigore qualcuna delle norme desumibili dalle disposizioni in esso contenute.

Se è stato cancellato totalmente il disposto dell’art. 3 della legge n. 5/2013, rimane però in vigore l’art. 94 della Carta delle Nazioni unite, che, come si è detto all’inizio, obbliga ciascun membro della organizzazione «a conformarsi alla decisione della Corte internazionale di giustizia in ogni controversia di cui esso sia parte». Questa forza vincolante delle decisioni della Cig è rimasta intatta anche dopo la pronunzia della Corte costituzionale, che l’ha esclusa soltanto per una determinata sentenza, come è esplicitamente precisato nel dispositivo n. 2. Quindi quest’ultimo è idoneo a porre rimedio, almeno in parte, alla troppo ampia pronunzia di illegittimità dell’intero art. 3 della legge n. 5/2013.