Fra mimetismo e parassitismo.
Brevi considerazioni a proposito del complesso rapporto fra populismo e costituzionalismo

1. Finalità e struttura dello scritto

Ci sono varie ragioni che rendono lo scenario italiano di sicuro interesse per gli studiosi dei populismi. Se ne menzionano tre: 1) innanzitutto, abbiamo a che fare con un “populismo di Governo”[1], parte di una tendenza sempre più crescente a livello globale; 2) è un populismo “autodichiarato”; sia Salvini[2] sia Conte[3], infatti, si sono definiti orgogliosamente populisti in più occasioni; 3) si tratta, in realtà, di un Governo che è incontro fra due populismi, con agende politiche molto diverse[4], uniti nella retorica del “contratto”[5], ma divisi su molti punti (infrastrutture e migrazioni, ad esempio) e, non a caso, in permanente campagna elettorale. Quest’ultimo punto conferma una delle caratteristiche dei populismi: la loro “costitutiva ambiguità”[6].

Allo stesso tempo, come autorevoli studiosi hanno sostenuto, sarebbe un errore pensare che lo scenario italiano sia il prodotto di un’improvvisa ondata populista[7]. Il fenomeno ha radici lontane e la stessa immagine del contratto, del resto, era stata già in precedenza richiamata[8]. L’ambizione di questo breve scritto non è quello di offrire una panoramica esaustiva, ma di sviluppare tre considerazioni sul rapporto fra populismo e costituzionalismo. Del resto, esiste una letteratura immensa sui populismi e anche i costituzionalisti si sono avvicinati al tema negli ultimi anni. La prima riflessione riguarda l’uso di categorie proprie del costituzionalismo da parte dei populisti. Il secondo punto concerne le strategie seguite dai populismi di governo che verranno analizzate alla luce di due parole chiave: mimetismo e parassitismo. Il terzo punto, infine, “farà i conti” con la validità analitica del cd. “costituzionalismo populista”.

2. Un inquadramento teorico: oltre un approccio meramente oppositivo

Come ha rilevato Corrias[9], nell’Europa continentale solo recentemente costituzionalisti e comparatisti hanno affrontato il tema in maniera, per così dire, organica[10] e quando lo hanno fatto spesso hanno concepito il rapporto fra populismo e costituzionalismo in termini meramente oppositivi. Molto diverso è il discorso per i politologi e i sociologi che hanno dato un contributo notevole, soprattutto in termini definitori[11], scontrandosi con le difficoltà riscontrate già da Berlin che non a caso parlò di “paradosso di Cenerentola” per descrivere l’ambiguità del fenomeno populista[12].

Parzialmente distinto è il discorso per i teorici e filosofi del diritto[13] che hanno, anche di recente, evidenziato le differenze esistenti nell’approccio al tema nella letteratura anglo-americana e in quella europea continentale. In relazione al contesto anglo-americano[14], è stato evidenziato come il dibattito su populismo e costituzionalismo sia stato analizzato con riferimento alla nota contrapposizione fra costituzionalismo “legal” e “political/popular”[15]. Se in questo ambito il filo conduttore del dibattito è stato indubbiamente la complessa questione del judicial review[16], nell’Europa continentale la possibilità del controllo di costituzionalità delle leggi è un dato non solo pacifico, ma in molti casi addirittura costituzionalizzato. Questo spiega la peculiarità del caso europeo rispetto alle categorie utilizzate nello scenario anglo-americano (soprattutto in quello statunitense)[17]. Ciò ovviamente non esclude margini per una feconda comparazione, e alcune recenti pubblicazioni sembrano suggerirla[18]; tuttavia, in questo breve scritto si guarderà solo al contesto europeo.

Se una definizione di populismo risulta complessa, si possono comunque trovare degli elementi comuni che, con Barberis[19], identifichiamo nei seguenti: “l’appello al popolo”, “l’espulsione dal ‘popolo’ di un nemico”, la “personalizzazione”, la “mediatizzazione” e la “semplificazione”[20]. Vanno ricordate in questo senso anche le importanti riflessioni di Mény e Surel[21] sulla “non-mediazione” come caratteristica dei populismi, per non parlare dell’opposizione fra la maggioranza “virtuosa” e le élite “corrotte”, a cui vengono ricondotte – spesso – tutte le minoranze. Recentemente Voßkuhle ha riflettuto su questo aspetto, sottolineando la natura non pluralista del concetto di democrazia supportato dai populisti[22] e, ancora prima, Müller aveva spiegato in termini schmittiani la contrapposizione (amico-nemico) fra maggioranza e minoranza nell’ottica dei movimenti populisti[23]. Andando contro una lettura meramente oppositiva del rapporto fra costituzionalismo e populismo è stato detto che, in fondo, anche il populismo «contains a (largely implicit) constitutional theory»[24], che rimanda, non a caso, ad elementi presenti nella tradizione rivoluzionaria e che, nel suo permanente appello al popolo, finisce anche per «occupy the space of the constituent power», come ha scritto Arato[25].

Del resto, i populismi fanno continuo uso di categorie proprie del costituzionalismo: popolo, maggioranza, sovranità, democrazia, solo per citare alcuni esempi.

Proprio questo elemento ci permette di sottolineare l’inadeguatezza – da un punto di vista metodologico – di un approccio puramente “manicheo” al tema del rapporto fra costituzionalismo e populismo. Allo stesso tempo, ciò rivela l’insidia della sfida populista (specie nel caso dei populismi di governo) che tende, come si vedrà nel successivo paragrafo, a presentarsi, in prima battuta almeno, come compatibile con la struttura delle democrazie costituzionali, salvo poi tentare di alternarne il nucleo essenziale.

3. L’insidia populista fra mimetismo e parassitismo

Volendo riassumere l’approccio seguito dai populismi al testo costituzionale si cercherà di farlo utilizzando i concetti di “mimetismo”[26] e “parassitismo”[27].

Con “mimetismo” si fa riferimento alla strategia perseguita nel non porsi in completa antitesi con il testo costituzionale, cercando anzi di apparire conformi a quest’ultimo e tentando, quindi, di legittimarsi. Si tratta di un elemento che conferma la correttezza della scelta di un approccio non puramente oppositivo fra costituzionalismo e populismo. I populisti, in altre parole, nel presentarsi come compatibili con la Costituzione cercano di appropriarsi di alcuni suoi concetti, proponendo allo stesso tempo una interpretazione alternativa.

Per capire cosa si intenda con mimetismo in questo scritto conviene richiamare al testo del discorso pronunciato alle Nazioni Unite dal presidente del Consiglio Giuseppe Conte lo scorso 26 settembre 2018:

«Quando qualcuno ci accusa di sovranismo e populismo amo sempre ricordare che sovranità e popolo sono richiamati dall’Articolo 1 della Costituzione italiana, ed è esattamente in quella previsione che interpreto il concetto di sovranità e l’esercizio della stessa da parte del popolo. Tale impostazione non modifica la tradizionale posizione dell’Italia all’interno della comunità internazionale e di conseguenza nei confronti delle Nazioni Unite. Sicurezza, difesa della pace e dei valori che meglio la preservano, promozione dello sviluppo e dei diritti umani sono obiettivi che condividiamo e vogliamo continuare a perseguire con coraggio e convinzione, dal piano nazionale a quello globale»[28].

Si può notare in queste battute il tentativo di legittimare populismo e sovranismo dinanzi alla Costituzione. Allo stesso tempo, si deve sottolineare anche l’interpretazione, forzata e selettiva, dell’articolo 1 della Costituzione italiana. Non viene (forse volutamente), infatti, richiamato il restante testo della disposizione che, come noto, si sofferma sulle “forme” e i “limiti” previsti dalla Costituzione in cui la sovranità popolare va esercitata. Tornano qui le riflessioni di Corrias sull’uso delle categorie proprie del costituzionalismo da parte dei populisti che, come già scritto in precedenza, procedono alla creazione di una narrazione costituzionale alternativa[29].

Un altro esempio eclatante è quello ungherese, in cui il concetto di democrazia viene riletto sganciandolo dal patrimonio liberale, nell’affermazione del contro-concetto (secondo molti un ossimoro) di “illiberal democracy”[30]. Conviene prestare attenzione al linguaggio utilizzato dal presidente Viktor Orbán in un discorso dato nel 2015:

«Honorable Ladies and Gentlemen

In order to be able to do this in 2010, and especially these days, we needed to courageously state a sentence, a sentence that, similar to the ones enumerated here, was considered to be a sacrilege in the liberal world order. We needed to state that a democracy is not necessarily liberal. Just because something is not liberal, it still can be a democracy. Moreover, it could be and needed to be expressed, that probably societies founded upon the principle of the liberal way to organize a state will not be able to sustain their world-competitiveness in the following years, and more likely they will suffer a setback, unless they will be able to substantially reform themselves»[31].

Anche qui un altro dei pilastri del costituzionalismo – il concetto di democrazia – viene riletto (se non stravolto) nella costruzione di una contro-narrazione costituzionale. Ha ragione in questo senso Blokker quando evidenzia che «while populism ought to be understood as a rejection of liberal constitutionalism, it equally constitutes a competing political force regarding the definition of constitutional democracy»[32].

Proprio il rigetto del costituzionalismo liberale si collega inscindibilmente a quello svuotamento concettuale delle categorie proprie del costituzionalismo che viene sistematicamente perseguito dai populismi di governo. Queste considerazioni ci conducono all’analisi della seconda strategia perseguita dai populisti. Su questa scia, infatti, è stato suggerito che il populismo si alimenta delle categorie e delle opportunità offerte dal costituzionalismo per alterare le gerarchie – valoriali e giuridiche – delle democrazie costituzionali. Ha spiegato bene questo fenomeno, ad esempio, Fournier secondo cui «the relation between populism and constitutional democracy is comparable to a process of parasitism where constitutional democracy would be the host and populism the parasite»[33].

Questo si nota particolarmente bene analizzando il rapporto fra il principio democratico e gli altri principi delle democrazie costituzionali (protezione delle minoranze, rule of law, solo per citarne solo alcuni). Nelle parole di Fournier: «Populist rhetoric can be defined as the political discourse aiming to convince a fictional majority that constitutional democracy gives rise to the tyranny of minorities»[34]. Altrove[35] si sono ricordati almeno quattro importanti ingredienti della retorica populista, spesso utilizzati per erodere i pilastri della democrazia costituzionale: 1) la concezione riduttiva (se non “riduzionistica”[36]) del complesso concetto di democrazia[37], intesa dai populisti come mera regola della maggioranza. 2) La tendenza a rappresentare la volontà popolare come fonte assoluta della verità politica e giuridica e come concetto non mediabile. 3) La contrapposizione fra la “maggioranza” e gli “altri” (le minoranze), spesso descritti in termini di élite corrotte[38]. 4) L’uso della democrazia come “trump card”, un “asso” che prevale sugli altri principi costituzionali[39]. Tutto ciò si lega, da ultimo, a una concezione monolitica della maggioranza, vista come entità caratterizzata da un’evidente superiorità morale: «Populists combine anti-elitism with a conviction that they hold a superior vision of what it means to be a true citizen of their nation»[40].

Questo passaggio ci riporta all’approccio dicotomico dei populismi che tendono ad opporre gli “altri” al popolo, secondo dinamiche escludenti e anti-pluraliste. Come ha sottolineato Abromeit il populismo si appella a una “mythical Volksgemeinschaft” e tenta di costruire “imagined communities”[41] cercando il nemico politico. Ciò spiega anche i toni eclatanti dei populisti, che hanno bisogno di muri immaginari funzionali alla costruzione di un’identità escludente nei confronti degli avversari politici. Si tornerà su questo punto nel successivo paragrafo, quando si scriverà della natura necessariamente contro-maggioritaria del costituzionalismo del dopoguerra.

4. Può esistere un costituzionalismo populista?

Qualche anno fa, Sartori usò la formula “populismo costituzionale”[42] per descrivere l’operato del governo Berlusconi, più recentemente altri autori hanno usato la categoria del “costituzionalismo populista” per descrivere l’operato di molte maggioranze alla guida del continente europeo. Per esempio, usa questa espressione Blokker, individuandone i contenuti nei seguenti elementi: «These components can be understood as distinctive parts of the populist critique on liberal or legal constitutionalism. First, populists emphasise the people and popular sovereignty. This reference to the people provides the main normative justification for the populist constitutional programme. Second, the populist project is based on an extreme form of majoritarianism, which is the core of the populist mode of government, or the way in which populists imagine their project politically. Third, the populists’ practical approach to the law is based on instrumentalism, which mobilizes the law in the name of a collectivist project. Fourth, the populist attitude towards the law, or its main prescriptive and evaluative judgments of the law, consists of a critical, emotional stance, or what I call ‘legal resentment’»[43].

Il tentativo di Blokker è molto interessante: nella sua prospettiva, infatti, lo studio del populismo come “progetto costituzionale” alternativo offre una prospettiva privilegiata per analizzare la crisi delle democrazie liberali. Tuttavia, si ritiene di dover negare la validità analitica del concetto di costituzionalismo populista. Innanzitutto, nonostante le indubbie analogie esistenti fra populismo e costituzionalismo politico, conviene ricordare come il secondo non arrivi mai a contestare, almeno nei termini usati dal primo, l’assetto istituzionale delle democrazie costituzionali. Si tratta di una distinzione centrale che si lega, del resto, a uno degli elementi ricordati da Blokker nell’approccio dei populisti alle Costituzioni e alle categorie del costituzionalismo. I populisti tendono a contestare la distinzione fra leggi e costituzioni, scorgendo in queste ultime spesso documenti non neutrali e ostacoli alla vera realizzazione della democrazia. Questo è l’essenza di quello che Blokker chiama “legal resentment”[44] e ciò ci riporta alla tendenza descritta da Arato secondo cui i populismi, nel loro appellarsi alla continua “regeneration of the people”[45], tenderebbero a “occupare” lo spazio del potere costituente: «Most importantly, populists implicitly claim that there is an absolute primacy of constituent power vis-à-vis the constitution and the rules and powers derived from it. The people as constituent power is ultimately not bound by constitutional constraints because it is the source from which the constitution receives its legitimacy»[46].

Tale approccio rivela anche l’insofferenza per le Corti concepite come «illegitimate constraint on majority rule, and hence legal means are to be employed to counter this situation»[47]. Un approccio simile si può trovare anche in Polonia – non a caso – dove le Corti sono state descritte come una minaccia alla separazione dei poteri e alla democrazia[48]. Si tratta di uno spunto interessante che sembrerebbe confermare l’analogia con il (o con alcune interpretazioni del) costituzionalismo politico, come ricorda lo stesso Blokker: «A particularly manifest populist form of legal-instrumental action regards judicial independence and judicial review, as independent judges and courts are understood as an illegitimate constraint on majority rule, and hence legal means are to be employed to counter this situation. This critique can be understood as a populist version of the theoretical critique raised against legal constitutionalism in the form of a ‘political constitutionalism’, as endorsed, for instance, Jeremy Waldron and Richard Bellamy, inter alia in its questioning of the political engagement of unaccountable constitutional courts and the status of judicial review»[49].

Tuttavia, il rigetto di ogni forma di mediazione da parte dei populisti mi porta, ancora una volta a distinguere fra populismo e costituzionalismo politico. Quest’ultimo, infatti, non risulta necessariamente caratterizzato dallo spirito chiaramente anti-istituzionale che invece contraddistingue il primo, come l’enfasi sugli strumenti di democrazia diretta e le tentazioni del mandato imperativo dimostrano. Non a caso Davide Casaleggio ha più volte parlato della inevitabilità del superamento della democrazia rappresentativa[50] e – forse più ambiguamente – l’attuale ministro per rapporti con il Parlamento e la democrazia diretta, Riccardo Fraccaro, ha in varie sedi parlato (e scritto) di una “democrazia integrale”, che, nelle sue parole: «Veda affiancate la democrazia rappresentativa e quella diretta come due forme complementari. I referendum propositivi, le leggi di iniziativa popolare a data certa e le consultazioni pubbliche sono strumenti attraverso cui il popolo attua la propria volontà accanto al Parlamento, come organi politici pienamente legittimati»[51].

Su questa scia sono state presentate delle proposte di legge costituzionale che, come noto, sono state già ampiamente commentati dai costituzionalisti[52].

Ad avviso di chi scrive, il costituzionalismo del dopoguerra è, tuttavia, in ultima analisi incompatibile con ogni forma di populismo, anche se ciò non esclude a priori che le democrazie costituzionali possano riuscire a “filtrare” e introiettare alcune delle rivendicazioni fatte proprie anche dai populismi.

Come ha bene ricordato Vermeule, le Costituzioni sono «strumenti di gestione del rischio»[53], inclusi i rischi derivanti dalla mera applicazione del principio di maggioranza. Questo rivela la natura per certi versi “contro-maggioritaria”[54] del costituzionalismo stesso, natura che si manifesta nel momento in cui esso impedisce di decidere su alcuni “beni” che ritiene intoccabili (in primis i diritti fondamentali[55]). Nella selezione delle “emozioni”[56] operata dalle Costituzioni ha, indubbiamente, un ruolo fondamentale la storia di ogni ordinamento: gli orrori, i conflitti, il passato. Tutto ciò, insomma, che ha indotto alla rottura dell’ordinamento che fu e all’istaurazione di quello che sarà. In particolare, le Costituzioni “nate dalla Resistenza”, per dirla con Mortati[57], sono ricchissime di disposizioni volte a esorcizzare la paura del passato, a codificare quella che Todorov ha chiamato la «memoria del male»[58]. Su questa scia il costituzionalismo del secondo dopoguerra ha inevitabilmente accentuato il suo carattere contro-maggioritario[59], finendo per identificare alcuni nuclei intoccabili la cui alterazione porterebbe a rivoluzioni in senso tecnico, a interruzioni della catena di validità[60] su cui i delicati equilibri costituzionali si reggono.

In questo senso la grande sfida del costituzionalismo post-totalitario consiste nel respingere gli insidiosi attacchi del populismo alle gerarchie di valori che caratterizzano le democrazie costituzionali. In tali contesti l’idea di democrazia non può essere ridotta al suo mero dato procedurale né tantomeno al concetto di governo della maggioranza. Anzi, il costituzionalismo del secondo dopoguerra concepisce come democratico quello scenario in cui su certi beni non si può decidere nemmeno a maggioranza. Non a caso il costituzionalismo post-totalitario concepisce delle “clausole di eternità”[61] al fine di «protect itself against its own predictable tendency to make unwise decisions»[62]. Lo stesso concetto di maggioranza, del resto, non è esente da critiche, come ha recentemente ricordato anche Steinbeis nel sottolineare l’importante ruolo che le norme giuridiche (e le scelte politiche) hanno sulla determinazione di cosa sia “maggioranza”: «A majority is not something you will find in nature. It is an artifact of law. You need legal rules to determine who counts, and in which way. You need legal safeguards of liberty, equality and diversity of opinion. You also need legal rules to determine what the majority will be able to do, which necessarily implies that the majority gets told what she is not allowed to do. In short, you need constitutional law»[63].

Anche il diritto comparato conferma questa intuizione, come si è cercato di dimostrare altrove analizzando il ruolo degli attori politici nella determinazione (ex ante o ex post) delle maggioranze di turno[64]. Del resto, nel suo Minoranze e maggioranze Pizzorusso scriveva che: «Benché, infatti, l’impiego del principio maggioritario sia progressivamente divenuto un essenziale indice di riconoscimento della democraticità degli ordinamenti giuridici, deve tuttavia ammettersi che il ricorso a tale principio non può essere considerato l’unico strumento utilizzabile, con riferimento a qualunque situazione, per risolvere i problemi che si pongono nell’ambito della società moderna»[65].

Si tratta di riflessioni che si legano indissolubilmente a quelle sviluppate già nel 1927 da Ruffini[66] che, non a caso, sottolineava la varietà di applicazioni a cui si presterebbe il principio maggioritario. Tali considerazioni inducono a diffidare di quelle ricostruzioni che presentano la maggioranza come dato neutrale da cui far derivare, in virtù di pericolosi automatismi, tutte le scelte fondamentali nella vita di un’organizzazione politica. Queste impostazioni rischiano infatti di ridurre le Costituzioni a meri strumenti di governo e di svuotare così la natura oppositiva (di limitazione del potere politico) del fenomeno costituzionale[67].