Asilo e protezione internazionale nella Cedu

1. Introduzione

La Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950, insieme alla sua Corte di Strasburgo, sono gli “strumenti” principali per la protezione dei diritti umani in Europa, entrambi afferenti al Consiglio d’Europa, istituito nel 1949. Al momento dell’adozione della Convenzione (all’indomani della fine della Seconda guerra mondiale e delle atrocità commesse durante i conflitti), la preoccupazione principale era quella di ricostruire un’Europa democratica, rispettosa dei principali diritti dell’individuo, particolarmente di quelli civili e politici (conosciuti anche come i “diritti di prima generazione”). In questo contesto, le altre categorie di diritti, tra cui quelli sociali ed economici (cd. “diritti di seconda generazione”) o i diritti collettivi, di carattere solidaristico (cd. “diritti di terza generazione”), sebbene non ignorati, sono stati inclusi in modo marginale oppure incidentale[1].

Non stupisce, pertanto, il fatto che il testo originale della Cedu non contenga nessuna disposizione riguardante diritti specifici degli stranieri o il diritto all’asilo. La suddetta carenza trova spiegazione nella ratio della creazione del Consiglio d’Europa e nell’obiettivo principale perseguito dagli autori della Convenzione, ossia l’armonia tra gli Stati parte[2]. Perciò, la tutela del diritto all’asilo e, più in generale, dei diritti degli stranieri, non risultava prioritaria al fine di ristabilire in Europa la pace, la democrazia e la preminenza del diritto.

Tuttavia, nella stessa epoca il problema dei rifugiati non era ignoto al diritto internazionale: si pensi, ad esempio, alla Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata nel 1949, nella quale il diritto all’asilo è stato proclamato nell’art. 14, oppure alla Convenzione di Ginevra relativa allo status di rifugiato, firmata nel 1951, adottata a seguito del riconoscimento del carattere sociale e umanitario della questione. 

Per di più, uno dei principali elementi della sovranità nazionale è costituito dal diritto degli Stati di controllare l’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento degli stranieri dal territorio nazionale. Gli Stati sono tenuti ad accettare sul loro territorio gli stranieri soltanto nei casi in cui la loro espulsione contrasti con una disposizione di diritto internazionale, tra le quali la più importante è il diritto di asilo[3]. In questo modo, la discrezionalità statale risulta circoscritta da alcuni limiti previsti dal diritto internazionale generale e pattizio, dal diritto dell’Unione europea[4] e, non in ultimo luogo, dal “diritto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo”, cioè dalla Cedu nel modo in cui è stata interpretata nella giurisprudenza della Corte Edu.

Per quanto riguarda il diritto della Cedu, la mancanza di una disciplina puntuale sul trattamento degli stranieri non implica l’assenza di diritti in capo a questi ultimi. Se la Convenzione (più precisamente, il testo della Convenzione e dei protocolli addottati successivamente) contiene poche disposizioni che menzionano espressamente gli stranieri (ad esempio, l’art. 16 della Convenzione, l’art. 4 Protocollo n. 4 e l’art. 1 Protocollo n. 7), ciò non implica che la tutela dei loro diritti non possa derivare da altre previsioni della Cedu stessa. Infatti, l’art. 1 della Convenzione riconosce i diritti ivi sanciti a tutte le persone sottoposte alla giurisdizione degli Stati membri, indipendentemente dalla loro nazionalità, e quindi anche agli stranieri. Ai sensi dell’art. 1 Cedu, ogni Stato contraente è responsabile di tutte le azioni e omissioni dei suoi organismi, anche laddove l’atto o l’omissione in questione sia la conseguenza dell’esecuzione di norme di diritto interno o dell’adempimento di obblighi di matrice internazionale[5]. Inoltre, attraverso una interpretazione evolutiva e teleologica della Cedu, intesa come “strumento vivente”, la Corte Edu ha sviluppato un corpus di limiti di matrice giurisprudenziale alla prerogativa sovrana degli Stati contraenti in materia di politiche migratorie. Il complesso di questa attività ermeneutica, definita protezione “par ricochet” (cioè “di riflesso”), ha attenuato alcune tra le più criticabili insufficienze del diritto della Cedu per quanto riguarda gli stranieri, da intendersi come categoria di persone particolarmente vulnerabili[6].

Le varie questioni in materia di migrazione e asilo sollevate di fronte alla Corte Edu hanno, quindi, consentito di svi­luppare un ampio corpus giurisprudenziale, una selezione del quale è presentata nel seguito, con un riguardo particolare alla situazione italiana. Si darà innanzitutto conto delle disposizioni convenzionali specificamente riferite agli stranieri (par. 2), per poi analizzare più diffusamente i diritti – sostanziali e procedurali – di cui questi sono titolari nei confronti dello Stato in cui soggiornano (parr. 3-5). Infine, si tracceranno delle brevi conclusioni.

2. Disposizioni convenzionali applicabili unicamente agli stranieri

La prima categoria di limiti all’esercizio della discrezionalità statale in materia di politiche migratorie è costituita dalle disposizioni della Convenzione che si riferiscono espressamente agli stranieri. Ai fini della presente trattazione, assumono particolare rilievo l’art. 4 del Protocollo addizionale alla Cedu n. 4, il quale sancisce il divieto di espulsioni collettive, e l’art. 1 del Protocollo addizionale alla Cedu n. 7, che prevede specifiche garanzie procedurali nei casi di espulsione individuale[7].

L’art. 4 Protocollo n. 4 stabilisce il divieto assoluto di espulsioni collettive di stranieri. Il termine «espulsione» è inteso come qualsiasi misura volta ad allontanare un soggetto da un territorio, anche in assenza di un formale provvedimento amministrativo. La nozione comprende l’espulsione di stranieri già presenti sul suolo dello Stato, i respingimenti alla frontiera e le intercettazioni oltre frontiera, mentre risultano esclusi i provvedimenti di estradizione[8].

L’allontanamento operato dalle autorità competenti assume carattere di collettività qualora queste adottino misure che costringono gli stranieri, in quanto gruppo, a lasciare lo Stato parte della Cedu, salvi i casi in cui una tale misura sia adottata all’esito e sulla base di un esame ragionevole e oggettivo della situazione particolare di ciascun membro del gruppo. Questa definizione di espulsione collettiva rispecchia la ratio dell’art. 4 Protocollo n. 4, che consiste nell’evitare che gli Stati contraenti procedano all’allontanamento di un gruppo di cittadini di Paesi terzi senza una previa valutazione delle condizioni specifiche di ognuno e, dunque, senza permettere agli interessati di opporsi alla misura adottata[9].

Per quanto riguarda l’ambito di applicazione soggettivo, il divieto sancito dall’art. 4 Protocollo 4 concerne tutti gli stranieri sottoposti alla giurisdizione di uno Stato parte della Convenzione, non assumendo rilievo la regolarità del soggiorno sul territorio del Paese coinvolto[10].

Nel corso degli ultimi anni, la Corte Edu è stata chiamata in più occasioni a esprimersi sul nesso intercorrente tra esercizio della giurisdizione e applicazione extraterritoriale del divieto di espulsioni collettive, con particolare riferimento ai respingimenti alle frontiere terrestri e a quelli avvenuti in acque internazionali.

La prima sentenza a occuparsi di detta questione è la nota Hirsi Jamaa e altri c. Italia, che trae origine da un ricorso presentato da alcuni cittadini eritrei e somali i quali, durante il tentativo di raggiungere le coste italiane, erano stati intercettati dalle navi della Guardia costiera italiana, trasferiti su queste ultime e ricondotti in Libia – Stato da cui erano partiti. L’intercettazione e il trasferimento dei migranti sulle motovedette italiane erano avvenuti in acque internazionali, nel contesto della lotta all’immigrazione clandestina perseguita dall’accordo bilaterale tra Italia e Libia, entrato in vigore nel febbraio del 2009[11].

La Grande Camera non ha esitato a dichiarare che il caso di specie rappresentava un’ipotesi di esercizio extraterritoriale di giurisdizione, come tale idoneo a impegnare la responsabilità dell’Italia ai sensi dell’art. 1 Cedu. Il criterio in base al quale la Corte Edu ha stabilito la sussistenza di tale esercizio di giurisdizione è quello del “controllo continuo ed esclusivo”, sia de jure sia de facto, esercitato dalle autorità italiane a partire dalla salita a bordo delle motovedette militari sino alla consegna ai funzionari libici. Il controllo de jure trovava fondamento nel luogo in cui erano avvenuti gli eventi contestati, ossia in alto mare e a bordo di navi miliari della Guardia costiera, cioè imbarcazioni sottoposte alla giurisdizione esclusiva dello Stato di cui battevano bandiera – l’Italia. Il controllo de facto, invece, discendeva dalla nazionalità dei membri dell’equipaggio, composto da soli militari italiani[12].

Nell’esaminare il merito della causa, la Grande Camera ha successivamente concluso per l’applicabilità dell’art. 4 Protocollo n. 4 alle intercettazioni e ai respingimenti in acque internazionali, dichiarando che, nel caso di specie, l’Italia aveva violato il divieto di espulsioni collettive[13].

Due ricorsi, presentati recentemente e attualmente pendenti dinanzi alla Corte Edu, hanno nuovamente lamentato la violazione dell’art. 4 Protocollo n. 4 da parte delle autorità italiane.

Il primo riguarda l’allontanamento di alcuni cittadini sudanesi verso il proprio Paese di origine a seguito dell’arresto e della detenzione su suolo italiano[14]. Il rimpatrio, avvenuto il 24 agosto 2016, è stato operato nel quadro di un memorandum di intesa tra Italia e Sudan[15]. Il secondo ricorso, non ancora comunicato al Governo, concerne il “respingimento per procura” del 6 novembre 2017 a largo delle coste libiche. I ricorrenti sostengono che la responsabilità del Governo italiano per la violazione di una pluralità di disposizioni della Cedu – tra cui il divieto di espulsioni collettive – derivi dalla donazione di motovedette alla Guardia costiera libica, dal finanziamento della formazione dei militari libici e dal coordinamento delle operazioni di soccorso, in ossequio al memorandum di intesa tra Italia e Libia del febbraio 2017[16].

Il primo dei ricorsi pendenti non si discosta da altri casi di espulsione collettiva di stranieri presenti sul territorio dello Stato interessato[17]. Il secondo ricorso, invece, si distingue dalla già citata Hirsi Jamaa e altri, in cui l’Italia aveva agito direttamente – ossia, tramite le navi della propria Guardia costiera, su cui operavano i proprio militari. Nel caso attualmente pendente dinanzi alla Corte Edu, i ricorrenti sostengono che le autorità libiche avrebbero agito come longa manus del Governo italiano, al quale l’espulsione sarebbe comunque (indirettamente) attribuibile[18].

Passando alle garanzie procedurali in caso di espulsione individuale, il primo paragrafo dell’art. 1 Protocollo n. 7 alla Cedu dispone che uno straniero regolarmente residente sul territorio di uno Stato contraente non può essere espulso se non in esecuzione di una decisione legittima, ossia di un provvedimento adottato conformemente alla legge nazionale, la quale deve risultare accessibile e conoscibile al destinatario della decisione. Inoltre, il cittadino del Paese terzo deve poter interagire con le autorità competenti, anche tramite un rappresentante, sia anteriormente sia successivamente all’adozione dell’ordine di allontanamento, al fine di chiarire la propria situazione e reagire nei confronti della misura eventualmente adottata. La tutela disposta dal primo paragrafo dell’art. 1 Protocollo n. 7 risulta effettiva unicamente laddove lo straniero conosca i fatti che gli sono contestati e le motivazioni su cui si fonda l’ordine di espulsione, il quale non può poggiarsi su generiche ragioni di sicurezza nazionale[19].

Siffatte garanzie procedurali devono essere assicurate allo straniero salvo qualora l’espulsione sia «necessaria nell’interesse dell’ordine pubblico o sia motivata da ragioni di sicurezza nazionale», come specificato dal secondo paragrafo dell’art. 1 Protocollo n. 7. Oltre a dimostrare la proporzionalità della misura, lo Stato che si avvalga di questa deroga deve fornire giustificazioni adeguate, indicando con precisione i fatti e fornendo le prove dell’esistenza di una minaccia effettiva all’ordine pubblico o alla sicurezza nazionale[20].

Va infine notato che l’art. 1 Protocollo n. 7 ha un ambito di applicazione diverso rispetto al divieto posto dall’art. 4 Protocollo n. 4: in primo luogo, l’art. 1 si riferisce alle espulsioni individuali – e non a quelle collettive –; in seconda battuta, sul piano soggettivo, esso concerne unicamente gli stranieri regolarmente residenti sul territorio dello Stato. Dunque, le garanzie ivi contenute non possono essere invocate dagli stranieri che, giunti alle frontiere dello Stato, non abbiano superato i controlli con cui le autorità nazionali accertano la regolarità del soggiorno, né dai cittadini di Paesi terzi in attesa della decisione circa il rilascio del permesso di soggiorno[21].

3. Protezione “par ricochet” dei richiedenti asilo nel Paese di arrivo

Come accennato nell’introduzione, le lacune convenzionali della tutela dei diritti degli stranieri nel sistema Cedu sono state mitigate tramite l’applicazione “par ricochet” dei diritti previsti in alcune disposizioni della Convenzione ad alcune situazioni non tutelate in modo espresso. Questa tecnica è volta, da un lato, a consentire l’applicazione dei diritti convenzionali agli stranieri presenti sul territorio dei Paesi vincolati al rispetto della Cedu e, dall’altro, a limitare la discrezionalità statale in materia di politiche migratorie, rendendo lo Stato parte indirettamente responsabile per le violazioni della Convenzione cui lo straniero sarebbe verosimilmente esposto nel Paese d’origine.

Con riferimento al primo aspetto, del quale ci si occuperà nel presente paragrafo, di grande rilevanza sono gli artt. 3, 5 e 8 Cedu, ossia il divieto di tortura e di trattamenti inumani, il diritto alla libertà e alla sicurezza e il diritto al rispetto della vita privata e familiare.

Nella misura in cui gli stranieri siano assoggettati alla giurisdizione degli Stati membri ai sensi dell’art. 1 Cedu, essi devono godere degli stessi diritti dei loro cittadini. Ad esempio, dall’estensione delle garanzie dell’art. 3 Cedu alla situazione delle condizioni di detenzione[22] è derivato che lo stesso divieto di trattamenti inumani e degradanti ex art. 3 Cedu trova applicazione nell’ambito dell’immigrazione e l’asilo, con riguardo alle condizioni di detenzione o accoglienza dei richiedenti asilo.

Una delle sentenze più note sulla questione è stata pronunciata dalla Grande Camera della Corte Edu nel caso M.S.S. c. Grecia e Belgio, relativa al trasferimento di un richiedente asilo dal Belgio alla Grecia, ritenuta responsabile per l’esame della domanda di protezione internazionale secondo il criterio del “primo ingresso” stabilito dal Regolamento di Dublino. La Grande Camera ha condannato la Grecia per aver violato l’art. 3 per aver esposto il richiedente a condizioni di detenzione inumane e degradanti, nonché per le condizioni di vita contrarie alla dignità umana e agli obblighi derivanti dall’acquis comunitario in materia di accoglienza dei richiedenti asilo[23].

Una doglianza simile è stata oggetto del caso Khlaifia e altri c. Italia, che però non riguardava richiedenti asilo. Nello specifico, la situazione esistente, nel corso del 2011, nel Centro di soccorso e prima accoglienza (Cspa) di Lampedusa aveva spinto la camera semplice a concludere che l’Italia aveva violato l’articolo 3 Cedu a causa del sovraffollamento e delle cattive condizioni di igiene del Cspa. Invece, la Grande Camera è arrivata a una conclusione opposta rispetto a quella della (maggioranza della) camera, rimarcando innanzitutto l’eccezionalità della situazione di emergenza umanitaria causata dagli sbarchi del 2011 e, conseguentemente, l’estrema difficoltà in cui si erano trovate le autorità italiane, dalle quali non si sarebbe potuto pretendere (salvo configurare in capo a esse un «onere eccessivo») di prevedere le dimensioni e la tempistica di tale ondata migratoria[24].

Nonostante la conclusione della Grande Camera, nel corso del 2017 sono stati presentati numerosi altri ricorsi dinanzi alla Corte Edu, la cui doglianza principale riguarda le condizioni di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati (msna) sia nei centri per adulti che al di fuori del circuito di accoglienza. I problemi ricorrenti riguardano, in particolare, l’inadeguatezza dei centri di trattenimento alle necessità dei msna, il sovraffollamento dei centri e le scarse condizioni igieniche[25]. Quindi, a breve, la Corte Edu dovrebbe pronunciarsi su suddetti ricorsi. A tal proposito, ci si chiede se i giudici adotteranno un atteggiamento simile a quello espresso in Khlaifia e altri c. Italia, sostenendo la persistenza della situazione di emergenza umanitaria anche alla fine del 2016, questione che suscita l’interesse dei diversi attori coinvolti, a diverso titolo, nel settore dell’accoglienza.

Gli stranieri presenti sul territorio degli Stati membri, che siano in situazione regolare o meno, inclusi i richiedenti asilo, godono del diritto alla libertà e alla sicurezza al pari dei cittadini degli Stati membri. Nello specifico, l’art. 5 Cedu sancisce che la privazione della libertà personale deve essere prevista dalla legge, attuata secondo una procedura prevista dalla legge e non deve essere arbitraria. Inoltre, la misura può essere disposta unicamente nei casi tassativamente elencati dallo stesso art. 5, par. 1, lett. (a) – (f).[26]

Per quanto riguarda il settore dell’immigrazione e dell’asilo, l’art. 5, par. 1, lett. (f), Cedu consente il trattenimento di un richiedente asilo per impedirgli di entrare in maniera irregolare nel territorio di uno Stato.   

In una della prime sentenze rese dalla Corte Edu in materie di asilo, nel caso Amuur c. Francia, la Corte di Strasburgo ha ritenuto contraria all’art. 5 la misura, adottata dalla polizia francese, di non consentire a dei richiedenti asilo somali, irregolarmente arrivati sul territorio nazionale, di uscire dalla zona internazionale aeroportuale per venti giorni, senza offrirgli alcuna assistenza sociale e legale. Per i giudici di Strasburgo, la circostanza che le linee-guida riguardanti la detenzione degli stranieri nelle zone internazionali aeroportuali fossero contenute solo in una circolare non pubblicata del Ministero dell’interno non rispondeva ai requisiti di chiarezza e accessibilità della legge[27].

Ai fini della presente analisi, sembra opportuno segnalare che la questione della legalità della detenzione dei richiedenti asilo in Italia presenta alcuni aspetti problematici alla luce della Cedu. Due sentenze del 2016 mettono in evidenza delle problematiche dal punto di vista sia della legislazione in materia, sia dell’applicazione di quest’ultima da parte delle forze dell’ordine e dei tribunali.

Nella già citata sentenza Khlaifia, sia la camera che la Grande Camera hanno deciso che vi è stata violazione dell’articolo 5, par. 1, a causa dell’assenza di una base giuridica del trattenimento dei richiedenti nel Cspa di Lampedusa e sulle navi su cui i ricorrenti erano stati trasferiti a seguito di un incendio, che aveva reso inutilizzabili le strutture del Centro. Da una parte, i ricorrenti non erano stati destinatari di alcun decreto di espulsione ai sensi dell’art. 14 d. lgs n. 286/1998 e, di conseguenza, non erano stati trattenuti in un centro per identificazione ed espulsione (cie); dall’altra parte, nei loro confronti non era in corso l’esecuzione di un accompagnamento immediato alla frontiera, ai sensi dell’art. 10 d. lgs n. 286/1998.

In realtà, detta ambiguità legislativa ha comportato numerose situazioni di detenzione de facto, che sfuggono al controllo dell’autorità giudiziaria e che, anche nel contesto di una crisi migratoria, la giurisprudenza passata in rassegna non ritiene compatibili con lo scopo dell’art. 5 Cedu: proibire qualsiasi privazione arbitraria della libertà. Malauguratamente, uno scenario simile si è ripetuto ad agosto 2018, quando le autorità nazionali hanno, prima, negato a una nave della Guardia costiera italiana l’autorizzazione ad approdare nel porto di Catania e, successivamente, hanno proibito, per dieci giorni, lo sbarco delle 177 persone soccorse in mare dalle motovedette militari.

Poco prima della sentenza Khlaifia della Grande Camera, la Corte Edu ha reso una sentenza di violazione dell’art. 5, parr. 1, lett. (f), e 5, nel caso Richmond Yaw e altri c. Italia. Il ricorso riguardava la convalida dell’istanza di proroga della misura detentiva, propedeutica all’esecuzione di un decreto di espulsione. Tale convalida era pronunciata dal giudice di pace competente, in assenza di contraddittorio: l’udienza, infatti, non era stata notificata né ai richiedenti asilo, diretti interessati, né ai rispettivi legali – e ciò nonostante sia la Corte costituzionale sia la Corte di cassazione avessero già affermato che tale garanzia procedurale si applica anche a casi come quello in oggetto. Alla luce di ciò, la Corte Edu ha ritenuto che l’autorità giudiziaria interna si fosse resa responsabile di una grave ed evidente irregolarità, in violazione dell’art. 5, par. 1, lett. (f), Cedu. Inoltre, i giudici di Strasburgo hanno anche riscontrato l’assenza di un mezzo interno che consenta di ottenere, con sufficiente grado di certezza, una riparazione del danno causato dalla violazione della stessa disposizione convenzionale, dichiarando che tale circostanza integrava una violazione dell’art. 5, par. 5, Cedu[28] – che sancisce il diritto a ottenere una riparazione in caso di privazione della libertà personale in contrasto con quanto disposto dall’articolo stesso.

4. Protezione “par ricochet” dei richiedenti asilo con riguardo al rischio di violazioni nel Paese di destinazione

Muovendo al secondo profilo in cui rileva la protezione “par ricochet”, ossia la limitazione della discrezionalità statale in materia di politiche migratorie, rileva in primo luogo il caso dell’allontanamento degli stranieri dal territorio nazionale. In proposito, la Corte Edu ha ampliato l’ambito di applicazione del principio di non-refoulement, le cui radici si rinvengono nella Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato del 1951.

In particolare, la Corte Edu è ferma nel dichiarare la responsabilità degli Stati contraenti per violazione della Convenzione, nelle ipotesi in cui questi ultimi allontanino un individuo sottoposto alla propria giurisdizione verso un Paese terzo (vincolato o meno alla Cedu) laddove sussistano seri e comprovati motivi per ritenere che, nello Stato di destinazione, il soggetto allontanato possa subire una violazione di alcuni dei diritti convenzionalmente riconosciuti. Il principio viene in rilievo nel caso in cui si rischi una lesione del diritto alla vita (art. 2 Cedu), di essere sottoposti a tortura o trattamenti inumani e degradanti (art. 3 Cedu), di essere privati arbitrariamente della propria libertà personale (art. 5 Cedu)[29], di subire un diniego di giustizia (art. 6 Cedu)[30].

Questa giurisprudenza si salda al concetto di efficacia extraterritoriale della Cedu e si sostanzia nell’imporre due obblighi in capo agli Stati contraenti: innanzitutto, il Paese che intenda allontanare lo straniero ha l’obbligo positivo di verificare preliminarmente l’esistenza di un rischio effettivo per il soggetto e, in caso di esito affermativo, l’obbligo negativo di non allontanarlo. Per quanto concerne la nozione di “rischio”, la Corte ha affermato che bisogna prendere in considerazione – cumulativamente o alternativamente – sia la situazione generale di rispetto dei diritti umani nello Stato di destinazione, sia la situazione specifica dell’individuo[31].

Il divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti è venuto in rilievo nelle già citate Hirsi Jamaa e altri e M.S.S.. In entrambi i casi, i giudici di Strasburgo hanno condannato l’Italia, prima, seguita dal Belgio, per violazione del principio di non-refoulement sia diretto sia indiretto: le autorità nazionali, trasferendo i soggetti – rispettivamente – in Libia e in Grecia, li avrebbero esposti al rischio sia di essere sottoposti a trattamenti inumani e degradanti, sia di essere rimandati nel proprio Paese di origine[32].

A proposito degli artt. 2 e 3 Cedu, il principio di non-refoulement ha carattere assoluto, ossia si applica indipendentemente dalla condotta della persona interessata e non ammette deroghe o eccezioni. Tuttavia, il carattere assoluto del divieto di allontanamento verso uno Stato in cui sussiste il rischio di una violazione degli artt. 2 e 3 Cedu è mitigato dalla prassi delle assicurazioni personali o diplomatiche: il Paese da cui il soggetto viene espulso non incorrerà in una violazione della Convenzione laddove lo Stato di destinazione assicuri che l’individuo interessato sarà trattato conformemente agli artt. 2 e 3 Cedu[33].

Lo strumento delle assicurazioni diplomatiche è stato utilizzato anche nei casi di rimpatrio di migranti gravemente malati, laddove le strutture sanitarie del Paese di origine fossero di livello inferiore rispetto a quelle disponibili nello Stato parte della Convenzione. Nelle ipotesi in cui il ritorno in patria conduca a un declino serio, rapido e irreversibile delle condizioni di salute del soggetto interessato, da cui derivi una sofferenza intensa o una riduzione significativa dell’aspettativa di vita, lo Stato di destinazione deve assicurare la disponibilità e l’accessibilità delle cure mediche di cui ha bisogno l’individuo interessato[34].

Infine, l’ottenimento di assicurazioni diplomatiche è stato ritenuto una condizione necessaria al fine di evitare che il trasferimento di una famiglia di richiedenti asilo, da attuarsi in conformità alle disposizioni del cd. “sistema Dublino”, si sostanziasse in una violazione dell’art. 3 Cedu. Il riferimento è alla sentenza Tarakhel c. Svizzera, in cui la Corte Edu è giunta alla conclusione che la Svizzera avrebbe violato l’art. 3 Cedu se avesse trasferito una famiglia afgana in Italia senza aver prima ottenuto le necessarie assicurazioni dal Governo italiano che, una volta arrivati, i membri sarebbero stati sistemati in strutture adatte all’età dei bambini e che la famiglia non sarebbe stata separata[35].

Infine, va evidenziato come anche l’art. 8 Cedu, che sancisce il «diritto al rispetto della vita privata e familiare», contribuisca indirettamente a limitare la discrezionalità dello Stato in materia di politiche migratorie e decisioni di espulsione.

Questa previsione, invero, non garantisce il diritto di entrare o risiedere in un Paese diverso da quello di cittadinanza. Tuttavia, il diritto al rispetto della vita privata e familiare può comportare, in capo allo Stato parte della Convenzione, l’obbligo positivo di consentire allo straniero di entrarvi e soggiornarvi legalmente. Quest’obbligo è temperato dal margine di apprezzamento goduto dalle autorità nazionali, ossia dalla necessità di operare un bilanciamento equo tra le esigenze di controllo dei flussi migratori e di tutela dell’ordine pubblico, da un lato, e l’interesse e la situazione specifica dello straniero che intenda ricongiungersi con i propri familiari, dall’altro[36].

5. Garanzie in relazione al procedimento di asilo

Con riguardo alle garanzie procedimentali in materia di asilo (che si aggiungono a quelle connesse al divieto di espulsione collettiva, cui si è fatto cenno nel paragrafo 2), giova innanzitutto ricordare come l’art. 6, par. 1, Cedu non venga ritenuto applicabile, in generale, nel settore del diritto dell’immigrazione.

Il leading case in materia è costituito dal caso Maaouia c. Francia[37], che traeva origine dalla richiesta di un immigrato tunisino di ottenere la revisione di un provvedimento di interdizione dal territorio, del quale era stato destinatario. Per la Grande Camera, il fatto che, con il Protocollo n. 7 Cedu, gli Stati contraenti abbiano previsto specifiche garanzie procedurali in tema di espulsione degli stranieri, sta infatti a rimarcare la loro volontà di non ricondurre questi procedimenti all’art. 6, par. 1. A questa conclusione – continua la sentenza in discorso – non è di ostacolo né il fatto che l’ordine di espulsione possa avere, accessoriamente, delle conseguenze sulla vita familiare o sull’attività lavorativa dell’immigrato (potenzialmente rilevanti ex art. 8 Cedu), né il fatto che esso possa avere un’apparenza sanzionatoria, chiamando in causa il profilo penale dell’art. 6, par. 1, poiché tali tipologie di misure, nella maggior parte degli Stati contraenti, costituiscono misure di prevenzione specifica in materia di polizia degli stranieri: misure amministrative, dunque, non penali.

Si tratta di un orientamento risalente già alla Commissione europea dei diritti dell’uomo (prima della sua soppressione a opera del Protocollo n. 11)[38] e che, per quanto non scevro da critiche[39], appare oramai come consolidato[40].

L’inapplicabilità del diritto di accesso al giudice (per ottenere tutela del diritto di asilo) e del diritto al giusto processo (relativamente ai procedimenti giurisdizionali in materia)  ex art. 6, par. 1, Cedu non comporta, tuttavia, che il procedimento di asilo si svolga in una situazione di vuoto giuridico rispetto alla Convenzione dei diritti dell’uomo: viene, infatti, ancora una volta in rilievo il principio del non-refoulement e, più in particolare, il combinato disposto degli artt. 2 e 3 Cedu con l’art. 13 Cedu, che garantisce il diritto a un rimedio effettivo. Per di più, tali garanzie di origine convenzionale si rafforzano di contenuti nell’interazione con il diritto euro-unitario, di rango primario e secondario, nonché con il diritto internazionale.

In primo luogo, tale corpus normativo impone, in sostanza, alle autorità nazionali di garantire che lo straniero abbia una possibilità, concreta ed effettiva, di proporre domanda di asilo e far valere, così, che in caso di espulsione verso il Paese di origine egli rischierà la vita ovvero sarà sottoposto a tortura o altri maltrattamenti vietati dall’art. 3 Cedu: assenza di informazioni chiare e comprensibili allo straniero sui suoi diritti in materia, assenza di mediazione linguistica e culturale, difficoltà pratiche di accesso agli uffici competenti, carenza di formazione del personale addetto possono annoverarsi tra gli elementi atti a inficiare la concreta accessibilità della procedura di asilo e, dunque, l’effettività del rimedio ex art. 13 Cedu, tenuto conto anche delle condizioni materiali in cui versano i richiedenti asilo[41].

In secondo luogo, è necessario che, a fronte di una decisione di espulsione (che ben potrebbe conseguire a un diniego di protezione internazionale e, dunque, all’esito sfavorevole del procedimento amministrativo), lo straniero disponga di un ricorso a effetto sospensivo, quantomeno nella misura in cui egli possa invocare in maniera “difendibile” che tale misura lo espone al rischio di violazioni degli artt. 2 o 3 Cedu[42].

Infine, la Corte non si disinteressa delle modalità attraverso le quali le domande di asilo sono trattate e decise, avendo essa, ad esempio, stigmatizzato – sempre sotto il profilo del combinato disposto tra art. 3 e art. 13 Cedu – prassi amministrative volte al sistematico rigetto di tali domande tramite decisioni stereotipate[43]. Certo, sono le autorità nazionali a essere chiamate a valutare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale e la Corte di Strasburgo non vi si sostituirà con il suo apprezzamento, limitandosi essa a verificare che il modus operandi di tali autorità sia adeguato alla luce delle esigenze di tutela derivanti dall’art. 3 Cedu. Tuttavia, in questo disegno chiaramente ispirato al principio di sussidiarietà, non mancano indicazioni anche dettagliate alle autorità nazionali circa la ripartizione dell’onus probandi e i criteri di apprezzamento delle dichiarazioni dei richiedenti asilo[44].

  Nel contesto dell’applicazione del Regolamento di Dublino, le regole inerenti alla determinazione del Paese competente per esaminare la domanda di asilo e la possibilità di richiedere asilo una sola volta in uno dei Paesi europei non vengono in contraddizione con le garanzie previste dal combinato disposto tra artt. 3 e 13 Cedu per quanto riguarda il diritto di presentare domanda in caso di trasferimento[45].

6. Conclusioni

Il presente contributo ha esaminato alcune delle pronunce più rilevanti della Corte Edu in materia di asilo. Oltre alla giurisprudenza relativa ai diritti specificamente riconosciuti agli stranieri, il contributo ha analizzato le pronunce con cui i giudici di Strasburgo hanno esteso le tutele convenzionali ai cittadini di Paesi terzi sottoposti alla giurisdizione di uno Stato parte della Cedu, soprattutto per il tramite della cosiddetta protezione “par ricochet”; ci si è soffermati, ancora, sulle garanzie procedurali in sede di domanda di asilo. Dallo studio degli orientamenti emersi, si può evincere la costante attività di ricerca di un equilibrio tra la tutela dei diritti fondamentali, da un lato, e il rispetto delle prerogative statali nella regolamentazione dei flussi migratori, dall’altro. Pur non scevra di elementi di criticità, la giurisprudenza dei giudici di Strasburgo ha dimostrato la propria incisività nel delineare, anche se non sempre con l’auspicata chiarezza, i limiti oltre i quali la discrezionalità delle autorità nazionali si pone in contrasto con le disposizioni convenzionali. Una simile prassi risulta particolarmente rilevante proprio nel panorama italiano, in considerazione sia della pluralità di ricorsi attualmente pendenti, sia del contenzioso che, verosimilmente, si instaurerà nel prossimo futuro.